南京市江寧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑與啟示*

課題組

(中共江寧區(qū)委黨校 江蘇 南京 211100)

傳統(tǒng)城市化是先進(jìn)行工業(yè)化的發(fā)達(dá)市場國家的城市化模式，其城市化與工業(yè)化基本上趨于同步，缺乏統(tǒng)籌安排，城市領(lǐng)導(dǎo)層沒有考慮科學(xué)的城市規(guī)模、城市發(fā)展的可持續(xù)性等概念，因而城市病現(xiàn)象大量出現(xiàn)。這種城市化顯然不適合我國國情——如果大量農(nóng)村人口涌入城市定居生活，城市病將更為嚴(yán)重，居民生活質(zhì)量會大幅下降，因而走符合中國國情乃至各區(qū)域?qū)嶋H情況的城鎮(zhèn)化道路成為必然選擇。新型城鎮(zhèn)化不僅是引發(fā)消費需求、帶動投資增長、推動經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的重要途徑，而且是培育創(chuàng)業(yè)者和新型農(nóng)民、實現(xiàn)安居樂業(yè)的重要手段。南京市江寧區(qū)2000 年以前還是一個城鎮(zhèn)化水平較低的涉農(nóng)郊縣，但近年來以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，實施“園街聯(lián)動、創(chuàng)新驅(qū)動、人文主導(dǎo)”戰(zhàn)略，經(jīng)過撤縣建區(qū)后的十幾年發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到大幅提高。我們按照厲以寧提出的中國城鎮(zhèn)化的分析范式，以一個區(qū)級層面的城鎮(zhèn)化實踐經(jīng)驗為案例，將其城鎮(zhèn)化分為三部分:老城區(qū)、新城區(qū)和農(nóng)村新社區(qū)，通過聚焦于江寧區(qū)這一都市郊區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，揭示探析新型城鎮(zhèn)化的一般內(nèi)涵。

一、江寧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程

江寧區(qū)位于南京市區(qū)以南，原是南京的一個郊縣，面積1573 平方公里，人口93.97 萬，占南京市總面積和總?cè)丝诘?3.9%和14.7%，改革開放以來城鎮(zhèn)化水平有了大幅度提高，成為經(jīng)濟(jì)增長的重要推動力量。尤其是2001 年撤縣設(shè)區(qū)成為南京的新市區(qū)以來，江寧區(qū)作出實施城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略部署，經(jīng)過十余年的發(fā)展，整個區(qū)域綜合實力得到極大提高，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展駛?cè)肓夹园l(fā)展的快車道。

2001 年1 月，國務(wù)院同意南京撤銷江寧縣，設(shè)立江寧區(qū)，江寧開始從純粹的農(nóng)村地域向城市地域逐漸轉(zhuǎn)變。在2001 年的城市總體規(guī)劃調(diào)整中，南京提出“一城三區(qū)”(河西新城與三個新市區(qū))的城市發(fā)展戰(zhàn)略，江寧是“三區(qū)”之一。規(guī)劃將區(qū)政府駐地東山鎮(zhèn)定位為都市發(fā)展區(qū)南部的綜合服務(wù)中心，承擔(dān)主城綜合功能擴(kuò)散的新市區(qū)。發(fā)展方向以商貿(mào)服務(wù)、生活居住、休閑娛樂等第三產(chǎn)業(yè)，以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、輕加工業(yè)等為主導(dǎo)。同時，為了加速新市區(qū)與主城的“同城化”，規(guī)劃將地鐵一號線南延至東山新市區(qū)，延伸和加密主城與東山的公交線路，建設(shè)了多條連接主城的道路。由此可見，伴隨著撤縣設(shè)區(qū)，江寧被納入南京市的發(fā)展戰(zhàn)略，在空間發(fā)展政策上成為南京主城區(qū)的一部分。

自撤縣設(shè)區(qū)以來，江寧經(jīng)濟(jì)增長和城市擴(kuò)張都是南京最快的區(qū)域。2000 年到2011 年，江寧區(qū)GDP 從101.13 億元增長到759.11 億元，年均增長20.1%，遠(yuǎn)高于同期南京年均增長率(17.7%)。固定資產(chǎn)投資大幅增加，從2000 年的36.17 億元增加到2011 年的700.4 億元，增加了19 倍。江寧固定資產(chǎn)投資占南京比重也從8.19%增加到17.5%。與此同時，江寧主城也迅速拓展，根據(jù)對2000 年和2007 年兩期遙感影像數(shù)據(jù)的測算，江寧主城建成區(qū)面積從24.18 平方公里增加到150.16 平方公里，增加了6 倍，江寧區(qū)2011 年的城鎮(zhèn)化率為68.1%，比2000 年撤縣設(shè)區(qū)時20.78%高出約47 個百分點，城鎮(zhèn)化增長速度驚人，每年平均提高城鎮(zhèn)化水平近4.5 個百分點，按諾瑟姆城市化發(fā)展的S 曲線，江寧正處于城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展期，且已經(jīng)接近成熟期。由此可見，撤縣設(shè)區(qū)后江寧經(jīng)濟(jì)和城市快速發(fā)展，開始了從縣域經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)的空間轉(zhuǎn)型。

江寧區(qū)城鎮(zhèn)化演變(2000—2011) 單位:%

二、江寧新型城鎮(zhèn)化的主要舉措

理論界、決策層基本上對“富裕農(nóng)民，就要減少農(nóng)民”達(dá)成了共識，2010 年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)”。2010 年中央一號文件又明確提出要“提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中”。但是如何減少農(nóng)民，是大力推進(jìn)城市化，還是城鎮(zhèn)化，以吸納更多農(nóng)民，卻是一個爭論了多年的問題。有學(xué)者指出，當(dāng)前我國既不缺農(nóng)村，又不缺城市，缺的是將這兩者有機(jī)銜結(jié)起來的城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化與城市化不同，是指因地制宜，強調(diào)一個布局合理的“梯度城市化體系”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，江寧近年來的城鎮(zhèn)化路徑為此作了非常有益的實踐、探索。江寧區(qū)構(gòu)建了較為完善的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系:加強東山中心城區(qū)核心功能建設(shè)，成為南京主城拓展、功能延伸的重要承載區(qū);加快新城建設(shè)，成為全區(qū)發(fā)展的新增長極;重點推進(jìn)秣陵等10 個新市鎮(zhèn)建設(shè)，建成功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、宜居便利的特色城鎮(zhèn);加快吉山等12個集中居住區(qū)、青龍等26 個特色村，引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展成為田園式生態(tài)新農(nóng)村。

( 一) 科學(xué)決策，推進(jìn)舊城區(qū)的改造

隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，舊城區(qū)、舊廠房、城中村“三舊”問題日益突出，日益制約人居環(huán)境改善、城市面貌更新和功能布局優(yōu)化。江寧區(qū)委區(qū)政府一直著力推進(jìn)“三舊”改造工作，已經(jīng)形成一套行之有效的改造模式，制度建設(shè)日臻成熟，區(qū)政府、街道辦、社區(qū)集體以及開發(fā)企業(yè)的積極性都得到充分調(diào)動。

一是充分尊重改造范圍內(nèi)居民和社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的意愿，充分保障其合法權(quán)益。經(jīng)過充分調(diào)查研究，江寧區(qū)政府明確了舊城改造的基本政策，確立了以社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織為改造主體的居民自主改造模式。在江寧區(qū)推進(jìn)城市化的過程中，有一些獨特的實踐經(jīng)驗，尤其值得一提的是政府實施了與民分享的拆遷模式，將土地貨幣化的大量剩余轉(zhuǎn)移給居民，產(chǎn)生了良好的社會和經(jīng)濟(jì)效益。政府、街道不與社區(qū)集體、農(nóng)民爭利，讓集體經(jīng)濟(jì)越拆越強，讓農(nóng)戶居民越拆越富。江寧區(qū)改變街道負(fù)責(zé)拆遷的舊制度，權(quán)限下沉、利益下放，讓社區(qū)作為拆遷主體，拆遷受到集體與居民的支持而得以順利展開，這種人性化舊城改造模式產(chǎn)生了有利于增長的收入效應(yīng)，不僅直接賦予居民財產(chǎn)權(quán)利和貨幣收入，增加了農(nóng)民的生計資本，而且使其福利水平得到大幅提高。由于降低了拆遷中的交易成本，避免利益的激烈沖突帶來的麻煩，提高了動遷的效率，并營造了良好和諧的社會氛圍，政府、集體、居民從中得到了“三贏”。二是舊城改造充分突出功能優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的導(dǎo)向，把舊城改造的主要目標(biāo)用在改善民生和環(huán)境上，通過整治改造，推動區(qū)域功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級轉(zhuǎn)型。江寧區(qū)中心城區(qū)積極推行“退二進(jìn)三”，第二產(chǎn)業(yè)向開發(fā)園區(qū)集中，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。三是“三舊”改造充分體現(xiàn)政府主導(dǎo)的原則，依法、合理、有效地行使行政權(quán)，通過政府主導(dǎo)調(diào)動各種行政資源，把“三舊”整治改造作為改善民生、提升城市品質(zhì)的關(guān)鍵所在。

( 二) 大膽創(chuàng)新，謀劃新城區(qū)建設(shè)

新城區(qū)一般在城市郊區(qū)發(fā)展起來，它們一般是由工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)等等演變而來。江寧區(qū)有三個經(jīng)濟(jì)活力較強的開發(fā)園區(qū)以及為數(shù)眾多的鎮(zhèn)街工業(yè)集中區(qū)，園區(qū)里政府服務(wù)到位，基礎(chǔ)設(shè)施完善，信息交流迅捷，新興產(chǎn)業(yè)在這些地方得到了迅速發(fā)展，其競爭力不斷增強，江寧在此基礎(chǔ)上完善交通綜合體系、城市綜合功能和公共服務(wù)體系，提升城市管理水平、人居生態(tài)環(huán)境，大力發(fā)展高端商貿(mào)、文化創(chuàng)意、總部經(jīng)濟(jì)等新興業(yè)態(tài)，同時新城區(qū)功能得到快速提升。

江寧區(qū)把新城帶動作為優(yōu)化城市形態(tài)、打造城市內(nèi)核、提升城市品質(zhì)的有效抓手。江寧開發(fā)區(qū)、江寧高新園發(fā)揮了國家級園區(qū)的龍頭帶動作用，加速推進(jìn)江寧濱江開發(fā)區(qū)、南京IT 產(chǎn)業(yè)園、江蘇軟件園以及各鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)開放開發(fā)，建立了良性互動、互為促進(jìn)的有效運作機(jī)制。充分發(fā)揮了區(qū)域塊經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，結(jié)合中心鎮(zhèn)建設(shè)，推動一批功能完備的特色工業(yè)園區(qū)做大做強，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。江寧區(qū)工業(yè)規(guī)模得以不斷擴(kuò)大，2011 年江寧完成工業(yè)總產(chǎn)值1904 億元，規(guī)模以上企業(yè)639 家。構(gòu)建規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時，江寧區(qū)大力培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢企業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)品，實行政策聚焦，支持和鼓勵各類要素資源、資產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚，積極開發(fā)市場前景廣闊、科技含量大、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動作用強的名特優(yōu)新產(chǎn)品，培育優(yōu)勢產(chǎn)品。

吸取發(fā)達(dá)國家城市化的經(jīng)驗教訓(xùn)，工業(yè)新城應(yīng)超前規(guī)劃，把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展道路。江寧區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局、投資環(huán)境、科技發(fā)展?jié)摿Φ确矫婢哂忻黠@的優(yōu)勢和特色。但是，城市快速擴(kuò)張、人口快速集聚、經(jīng)濟(jì)與社會快速發(fā)展，對環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)提出更高要求。面對當(dāng)前轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的緊迫形勢，資源供需矛盾給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)峻壓力，江寧區(qū)新城區(qū)建設(shè)中提前做到了綠色規(guī)劃，加大綠色導(dǎo)向調(diào)控力度，綠色規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃實現(xiàn)了“六規(guī)合一”，形成一整套有利于綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度保障體系。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與長遠(yuǎn)目標(biāo)發(fā)生沖突時，寧可放棄眼前利益，決不以犧牲環(huán)境和未來為代價。

( 三) 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，推動農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)

2009 年6 月，江寧區(qū)正式實施《江寧區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃綱要》，其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個突出特征是多層次空間統(tǒng)籌。當(dāng)時的南京市副市長、江寧區(qū)委書記李琦指出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是“統(tǒng)為一體籌劃”，空間、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境等都要作為一個整體來研究，就是對各類資源要素進(jìn)行更加科學(xué)的整合，在較高發(fā)展水平上實現(xiàn)相對均衡和諧。江寧城鄉(xiāng)空間的統(tǒng)籌總體上形成“新市區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—特色村”梯度化的四級城鎮(zhèn)體系。具體做法上，江寧區(qū)將城鎮(zhèn)街道建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)組團(tuán)聯(lián)動發(fā)展作為全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。

首先依托江寧區(qū)的三大工業(yè)園區(qū)，按照“園區(qū)輻射帶動、街道主動對接、形成互動共贏”的思路，重點在統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)增收、基礎(chǔ)設(shè)施、社會管理等方面加強聯(lián)動合作，優(yōu)化資源要素配置，實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。同時各街道充分利用園區(qū)資金、產(chǎn)業(yè)、人才等方面的資源優(yōu)勢，按照產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展方向，重點建設(shè)一批特色產(chǎn)業(yè)聯(lián)動項目，推動街道工業(yè)集中區(qū)加快向開發(fā)園區(qū)配套產(chǎn)業(yè)園轉(zhuǎn)型升級。截至2011 年，全區(qū)街道工業(yè)集中區(qū)入園企業(yè)1402 個，入園就業(yè)的職工人數(shù)達(dá)11.6 萬人，實現(xiàn)工業(yè)增加值120.6 億元。全區(qū)10 個街道工業(yè)集中區(qū)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)總量，占街道經(jīng)濟(jì)總量的60%以上，60%的街道成為南京20 強，鎮(zhèn)街已成為支撐街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)渠道和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的重要載體。由于街道產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度大大加快，對全區(qū)GDP 和財政收入貢獻(xiàn)份額不斷加大，反過來，又以巨大的財力投入城鎮(zhèn)建設(shè)。至2011 年江寧全區(qū)所有街道財政收入達(dá)到57.27 億元，全區(qū)城市化率超過68%，全區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)位居全市全省前列，在強大的經(jīng)濟(jì)實力和財力的支撐下，江寧區(qū)新農(nóng)村建設(shè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，2012 年江寧區(qū)被國家民政部命名為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋示范單位”。

其次，大力整治環(huán)境，實施“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)工程。江寧區(qū)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，推進(jìn)村莊兼并、拆除自然村和舊村改造，加快土地整理，推動家民新村建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造，加快中心村建設(shè)。進(jìn)一步改善農(nóng)村的投資環(huán)境、生活環(huán)境、社會環(huán)境，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和家民生活質(zhì)量的提高創(chuàng)造更好的條件。截至2012 年，完成了近1700 個村莊環(huán)境整治任務(wù)，10 個街道全部建成全國環(huán)境優(yōu)美街道，順利通過國家環(huán)保部門的驗收，成為全國省會城市中首批國家級生態(tài)區(qū)，村民生活滿意度大幅提升。在此基礎(chǔ)上，江寧發(fā)揮生態(tài)資源豐富的優(yōu)勢，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，2011年啟動了江寧都市生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)示范村——“五朵金花”創(chuàng)建工作，建成開業(yè)以來吸引各類游客40 萬人次，實現(xiàn)收入近億元，農(nóng)家樂經(jīng)營戶戶均月收入約4 萬元，帶動勞動力近千人，“五朵金花”不僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、增強農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力、促進(jìn)農(nóng)民增收的有益創(chuàng)新，而且對外展示了江寧美麗鄉(xiāng)村的新形象。

第三，大力提高公共服務(wù)能力，提高村民生活滿意度。除了給農(nóng)民城鎮(zhèn)化必要的技能培訓(xùn)和教育外，江寧區(qū)明確提出讓農(nóng)民自然、有機(jī)遷移，向農(nóng)民提供可供選擇的比一般經(jīng)濟(jì)適用房價格更優(yōu)惠的城市化保障性住房，農(nóng)民可以用宅基地抵價;加快公共文化設(shè)施建設(shè)，全區(qū)199 個社區(qū)公共文化設(shè)施覆蓋率100%，各街道還大力推動全民健身，繁榮社區(qū)文化，發(fā)動社區(qū)群眾自編自導(dǎo)自演各類文藝節(jié)目，豐富村民文化生活;同時著力改善城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)環(huán)境，醫(yī)療衛(wèi)生形成覆蓋城鄉(xiāng)的三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，衛(wèi)生服務(wù)體系健全率和覆蓋率均達(dá)100%。江寧城鎮(zhèn)承載能力和吸納能力大大提高，截至2009 年底，全區(qū)農(nóng)村勞動力就業(yè)人數(shù)31.87 萬人，農(nóng)村勞動人口轉(zhuǎn)移率超過90%。

三、江寧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的啟示

(一)創(chuàng)新驅(qū)動，發(fā)展集群經(jīng)濟(jì)，推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級

科學(xué)發(fā)展觀要求全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，堅持走中國特色的自主創(chuàng)新道路。城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗表明，健康可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化必須建立在實體經(jīng)濟(jì)的堅實基礎(chǔ)上，以產(chǎn)業(yè)為支撐，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及信息化的“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級為城鎮(zhèn)化提供了向?qū)Яα?，依次推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

首先不斷推動產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)升級，強化經(jīng)濟(jì)實力支撐，構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。江寧區(qū)既有毗鄰大都市的獨特區(qū)位優(yōu)勢，還保持著涉農(nóng)大縣的低要素成本優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在土地、人力、環(huán)境等方面的低成本工業(yè)化，政府的積極政策導(dǎo)向又強化了這一優(yōu)勢。江寧區(qū)一系列政策措施讓各類市場要素特別是人才和資金更多地向?qū)嶓w領(lǐng)域聚集，不斷改善和健全政府服務(wù)，進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入，拓寬投資空間，切實減輕實體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，為實體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的運營環(huán)境，增強實體經(jīng)濟(jì)的吸引力。在初始階段，勞動密集型產(chǎn)業(yè)在工業(yè)化和吸納勞動人口方面起到不可忽視的作用，同時本身的發(fā)展也得到了強勁的推動，隨后區(qū)域比較優(yōu)勢出現(xiàn)動態(tài)轉(zhuǎn)化，工業(yè)資本勞動比率不斷提高，從而為資金和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。隨著江寧的區(qū)位優(yōu)勢和市場優(yōu)勢進(jìn)一步加強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的必要性不斷凸顯，重點發(fā)展服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為必然選擇。江寧區(qū)“十五”期末適時轉(zhuǎn)換發(fā)展戰(zhàn)略重心，先后出臺了《南京市江寧區(qū)服務(wù)業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》、《江寧區(qū)推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展五年躍升計劃(2011—2015)》等重要文件，并通過一系列舉措大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，江寧服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)出快速發(fā)展勢頭，增強了城市服務(wù)功能、集聚水平和輻射能力，在城鎮(zhèn)發(fā)展軟實力得到提升的同時，江寧區(qū)的城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力也大幅提高。

( 二) 園街聯(lián)動，實施新城帶動，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

江寧區(qū)構(gòu)建了以中心城為核心、新城為重點、新市鎮(zhèn)為補充、新社區(qū)為支撐的新型城鎮(zhèn)化完整體系，通過加快中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)和中心村建設(shè)，營造農(nóng)村城鎮(zhèn)化的載體和平臺，依靠梯度化的自上而下中心帶動型城鎮(zhèn)化模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。這種協(xié)調(diào)互動關(guān)系基于“以城帶鎮(zhèn)、以鎮(zhèn)帶村、城鄉(xiāng)一體”的戰(zhàn)略要求，優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系，將中心鎮(zhèn)、新社區(qū)建設(shè)與特色工業(yè)園區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合。

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，徹底破除城鄉(xiāng)分割的二元體制，把“三農(nóng)”發(fā)展與城市發(fā)展結(jié)合起來，建立起地位平等、開放互通、互補互促、共同進(jìn)步的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新格局，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動、城鄉(xiāng)交融、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化道路。江寧區(qū)“園街聯(lián)動”戰(zhàn)略實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以提高勞動生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率和資金利用率為目的，一方面滿足了社會生產(chǎn)的需求，另一方面將富余勞動力釋放出來，這是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦幕緱l件?！皥@街聯(lián)動”戰(zhàn)略按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則，改變城鄉(xiāng)分割的體制、城鄉(xiāng)分治的做法和重城輕鄉(xiāng)的傾向，通過改革城鄉(xiāng)體制，把城市和鄉(xiāng)村納入統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大系統(tǒng)。通過有效地整合城鄉(xiāng)資源，提高了規(guī)劃的水平和土地的利用效率，避免了低水平開發(fā)和重復(fù)建設(shè)。由于將各個鎮(zhèn)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和園區(qū)發(fā)展結(jié)合起來，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)，使園區(qū)的信息資源、資本等新要素與農(nóng)村的土地資源等舊要素進(jìn)行重新整合，推動了新資源系統(tǒng)對舊要素系統(tǒng)的全面反哺、更新，提高了利用效率。這一戰(zhàn)略還形成了重點園區(qū)對周邊的輻射由自發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X，使得帶動周邊鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為重點園區(qū)的一項基本職能，大大提高了園區(qū)經(jīng)濟(jì)對周邊地區(qū)的全方位帶動效應(yīng)，加速了城鄉(xiāng)資源要素的有效對接和優(yōu)化整合，有效地推動了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。無論是城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施，還是招商引資、產(chǎn)業(yè)開發(fā)，都充分體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。

( 三) 人文主導(dǎo)，推動內(nèi)生增長，實現(xiàn)科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展

科學(xué)發(fā)展觀堅持以人為本，把人作為社會發(fā)展的主體，強調(diào)人既是建設(shè)者又是受益者，要求控制人口數(shù)量，提高人口質(zhì)量;重視滿足人們的現(xiàn)實需要，維護(hù)人們的切身利益;著力提高人的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。在城鎮(zhèn)化過程中所產(chǎn)生的巨大利益與財富如何分配，是否能夠落實科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”要求，普惠于民，普惠于農(nóng)民工甚至包括外來人口，將成為新型城鎮(zhèn)化是否能夠成功的關(guān)鍵。好的分配格局將改善農(nóng)民生活條件，提高生活質(zhì)量，同時為他們創(chuàng)造培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中安居樂業(yè)，這才能保障城鎮(zhèn)的穩(wěn)定，激發(fā)城鎮(zhèn)的活力，為經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造可持續(xù)的紅利。

新型城鎮(zhèn)化必須牢牢把握“人本城鎮(zhèn)化”，實現(xiàn)包容性發(fā)展。真正的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是人的城鎮(zhèn)化，人不僅僅是作為單個勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)，而且要在城鎮(zhèn)建立家庭，和現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民享有平等的公共服務(wù)和社會保障。如果農(nóng)民在為城鎮(zhèn)化做出貢獻(xiàn)的同時卻不能分享城鎮(zhèn)發(fā)展的成果，那么城鎮(zhèn)自身不但會分裂成有差異的甚至對抗的社會群體，并將因此充滿矛盾，難言和諧。換而言之，農(nóng)民“權(quán)利的城鎮(zhèn)化”是城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義，就是要在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，創(chuàng)造公平、公正的社會環(huán)境，把進(jìn)城農(nóng)民作為城市的平等市民，在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理中認(rèn)真考慮他們的社會需求，并積極引導(dǎo)他們適應(yīng)城市生活，改變原有的意識、行為方式和生活方式，實現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民的市民化。江寧城鎮(zhèn)化建設(shè)的實踐表明，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，一定要以人為本，為企業(yè)、人口、勞力按市場機(jī)制流動和集聚創(chuàng)造條件。確認(rèn)勞動者、企業(yè)在就業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動中的主體地位，協(xié)調(diào)城市不同群體之間的利益關(guān)系，保障人民各項權(quán)益，使包括進(jìn)城農(nóng)民、失地農(nóng)民和低收入市民等各類社會群體均享受到城市發(fā)展的成果，使全體居民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、最低生活保障等方面享有平等的權(quán)利?！耙匀藶楸尽笔浅擎?zhèn)化的內(nèi)生動力，只有做到“權(quán)利城鎮(zhèn)化”乃至“人本城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)化質(zhì)量才可能得到真實提高，城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性才能得到保證。

( 四) 環(huán)境優(yōu)先，經(jīng)營生態(tài)資本，提升綠色低碳發(fā)展水平

新型城鎮(zhèn)化同時應(yīng)是“生態(tài)城鎮(zhèn)化”、“綠色城鎮(zhèn)化”。包括江寧區(qū)在內(nèi)的許多地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)入了工業(yè)化中后期，對土地、煤、電、石油等資源的需求量會大幅度上升，資源約束問題會越來越凸現(xiàn)，新能源開發(fā)、資源有效利用以及生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作等都面臨新的挑戰(zhàn);另一方面，正面臨著環(huán)境庫茲涅茲倒U 型曲線拐點，人們滿足了物質(zhì)需求之后對生態(tài)資源、綠色資源產(chǎn)生了更多的需求。生態(tài)資本化成為必然的發(fā)展趨勢，生態(tài)資本成為最重要最具基礎(chǔ)性的資本，成為支撐生態(tài)文明和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基石。在此背景下，環(huán)境保護(hù)既是壓力，也是新一輪發(fā)展的契機(jī)，江寧城鎮(zhèn)化進(jìn)程中盤活生態(tài)資源，經(jīng)營好生態(tài)資本，綠色農(nóng)業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)、綠色科技等不斷興起，讓綠色產(chǎn)業(yè)變成了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的驅(qū)動力。因而在城鎮(zhèn)化過程中，必須堅持科學(xué)發(fā)展觀，按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，把城鎮(zhèn)發(fā)展與資源合理利用、環(huán)境保護(hù)有機(jī)協(xié)調(diào)起來，以體制、機(jī)制和科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)，節(jié)約和集約利用資源，提高資源利用效率，加大環(huán)境治理力度，強化對資源環(huán)境的保護(hù)，推動城鎮(zhèn)發(fā)展從以外延擴(kuò)張為主的粗放型向以內(nèi)涵增長為主的集約型轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化還必須走“低碳”發(fā)展道路。低碳經(jīng)濟(jì)是一種以低能耗、低排放、低污染為典型特征的新型發(fā)展模式，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢，也是我國新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的必經(jīng)之路。只有低碳規(guī)劃先行，高揚低碳發(fā)展理念，大力發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，才能保證新型城鎮(zhèn)化高起點駛?cè)肟茖W(xué)發(fā)展的軌道。

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