南京城市管理法治化建設(shè)調(diào)查與思考*

課題組

(中共南京市委黨?？粕缃萄胁?江蘇 南京 210001)

南京歷史源遠流長，文化底蘊深厚，法制基礎(chǔ)良好，城市管理在長期實行綜合執(zhí)法制度的基礎(chǔ)上，“十一五”以來積極推動城市管理體制、機制和方法等方面法治建設(shè)的探索與創(chuàng)新，其做法對于優(yōu)化管理組織和運行機制、提高行政效率和管理水平、化解或緩解城市管理領(lǐng)域長期存在的行政職能交叉、重疊、缺口等疑難問題，都發(fā)揮了積極作用。［1］當(dāng)然，城市管理法治化是一個政府遵循現(xiàn)代法治要求，通過與市場、社會的互動，圍繞公眾權(quán)益和公民權(quán)利的實現(xiàn)和保障而進行決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)經(jīng)營等城市管理行為的復(fù)雜過程。城市管理法治化不等于城市管理制度化，城市管理制度化是城市管理法治化的一種表象。城市管理法治化的價值追求在于公眾權(quán)益與公民權(quán)利的實現(xiàn)和保障，根本動力在于公眾廣泛而有效的參與。南京在推進城市管理法治建設(shè)實踐中既取得了成功經(jīng)驗，也存在有待改進和深化之處。

一、南京城市管理法治建設(shè)的積極探索

近年來，南京城市管理在多個方面加強了反映現(xiàn)代法治要求、主動與現(xiàn)代法治接軌的探索與創(chuàng)新，尤其是《南京市城市治理條例》的頒布與施行，在全國城市管理法治建設(shè)中是一個創(chuàng)舉。這些探索與創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一) 管理理念不斷更新。南京城市管理理念歷經(jīng)了一個由管制到治理的不斷深入、不斷科學(xué)的發(fā)展過程。與全國其他城市相似，南京城市管理也長期存在“管理即管制、管制即執(zhí)法、執(zhí)法即處罰、處罰即重罰”的管理理念，使城市管理效率不僅長期難以取得實質(zhì)進展，而且還激化了大量的因城市管理不善導(dǎo)致的社會矛盾甚至對立，嚴重影響了政府的形象和公信力。近年來，南京以提高城市管理質(zhì)量內(nèi)涵為重點，大力推進城市管理“以人為本、公眾參與、共同治理”的理念，且將其上升到地方法規(guī)的層面，如2013 年3 月1 日施行的《南京市城市治理條例》就提出了“推動公眾參與城市治理”的立法目的和“公眾參與、共同治理”的原則，明確城市治理實行“政府主導(dǎo)、公眾參與”，并在第二章專章規(guī)定了“公眾參與治理”，且規(guī)范了公眾參與的方式、程序和效力，要求“各級人民政府應(yīng)當(dāng)為公眾參與城市治理提供物質(zhì)和制度保障”。同時，《南京市城市治理條例》重點設(shè)計了城市治理委員會制度，不但賦予其特定的法律地位，還規(guī)范了城市治理委員會組織架構(gòu)。這些規(guī)定盡管進入法規(guī)不過數(shù)月，其現(xiàn)實效果還有待實踐檢驗，但從對城市管理內(nèi)涵認識的角度看，充分彰顯了以多元主體共同參與為特色的先進的城市治理理念。

(二) 體制機制不斷創(chuàng)新。南京市在城市管理體制機制創(chuàng)新方面起步較早、特色明顯。南京市城市管理體制改革始于2002 年，市政府當(dāng)時頒布《城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》，集中了6個部門的58 項處罰權(quán)，市、區(qū)兩級城市管理行政執(zhí)法局掛牌，與市容局合署，實行管理、執(zhí)法合一的運作模式。2009 年，南京市開始試行“大城管”模式。市政府成立城市管理委員會，由市長任主任，整合23 個部門，在集中原有58 項行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步擴大集中統(tǒng)一執(zhí)法的權(quán)限和范圍，組建綜合執(zhí)法隊伍，從體制上建立起市、區(qū)、街道、居委會“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”工作體系，明確“市區(qū)分層、條塊結(jié)合、城鄉(xiāng)雙軌”的原則。2010 年“大城管”體制進一步完善，根據(jù)“三定方案”的法定職責(zé)，市級部門涉及城市管理的現(xiàn)行法定職責(zé)和權(quán)力事項，包括15 個部門的42 項職責(zé)，共797 項行政權(quán)力，內(nèi)容涉及市政建設(shè)、交通管理、安全生產(chǎn)、市容環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、市場管理等，整合劃入市城市管理局，使城市管理局承擔(dān)城市綜合管理和執(zhí)法的職能，對城市管養(yǎng)進行有機整合，大城管體系基本形成。今年施行的《南京市城市治理條例》中設(shè)計的城市治理委員會，作為市民依法參與城市治理的高層級組織機構(gòu)，由專家、市民代表、社會組織人員等構(gòu)成的公眾委員所占比例不低于50%，就立法原意而言，確實為城市治理搭建了一個較好的民主議事的平臺。

(三) 法規(guī)規(guī)章不斷完善。構(gòu)建完善的城市管理法律、法規(guī)、規(guī)章體系是推進城市管理法治化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。多年來，南京市制訂修訂了一系列城市管理地方性法規(guī)和政府規(guī)章，僅“十一五”期間，就先后完成《南京市市容管理條例》、《南京市城市生活垃圾征收管理辦法》、《南京市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》、《南京市集鎮(zhèn)容貌管理規(guī)定》、《南京市市區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理辦法》、《南京市長效綜合管理考核辦法》、《南京市市政設(shè)施管理檢查考核細則》、《南京市市政公用工程標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)場管理達標(biāo)考核暫行辦法》等16 項法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的制定和修訂工作。至2011 年底，全市現(xiàn)行有效的85 件地方性法規(guī)、97 件政府規(guī)章中，與城市管理有關(guān)的占五分之三。內(nèi)容涉及城市道路、交通、城市建設(shè)、公共客運、路權(quán)資源、園林綠化、市容市貌、廣告、窗口區(qū)域、環(huán)衛(wèi)、地下管線規(guī)劃、市場、小區(qū)、衛(wèi)生防疫、城市排水、河道、社會保障、社會安全、突發(fā)事件管理等方面。相比較15 個副省級城市，南京市城管立法所占比重較大，且主要領(lǐng)域均有涉及。2012 年，南京市在全國率先創(chuàng)新城管理念，通過立法機關(guān)、政府機關(guān)、專家學(xué)者和廣大市民的共同努力，制定了具有開拓意義的綜合性的城市治理地方性法規(guī)《南京市城市治理條例》。

(四) 行政執(zhí)法不斷規(guī)范。在規(guī)范城市管理執(zhí)法行為上，南京市在重視執(zhí)法隊伍建設(shè)的同時對執(zhí)法過程的規(guī)范進行了有益探索。至2010 年底，南京市原13 個區(qū)縣共有15 個執(zhí)法大隊、102 個執(zhí)法中隊，執(zhí)法人員數(shù)量總數(shù)為1520 人。根據(jù)《南京市城市管理行政執(zhí)法千分制考核辦法》、《關(guān)于實施城管行政執(zhí)法網(wǎng)格化管理的意見》和《城市管理行政執(zhí)法支隊市容環(huán)境分級保障工作預(yù)案》，通過明確責(zé)任，增強了各區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊的責(zé)任意識，提高了執(zhí)法效能。尤其是新實施的《南京市城市治理條例》對規(guī)范執(zhí)法行為進行了新的嘗試:一是為了提高執(zhí)法隊伍水平、推進執(zhí)法專業(yè)化，要求實行統(tǒng)一的行政執(zhí)法人員錄用、考核、培訓(xùn)等制度;二是通過增加行政指導(dǎo)、行政獎勵、教育勸誡等柔性執(zhí)法方式完善了行政執(zhí)法體系，在全國首創(chuàng)了“柔性管理、最小損害”原則，確定了柔性和剛性執(zhí)法方式的適用界限與順序;三是在已有的集中執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了首查責(zé)任機關(guān)制、行政協(xié)助、信息共享、共同管轄、指定管轄等系列機制，充分借鑒了行政程序法的相關(guān)原則理念和制度經(jīng)驗。

二、南京城市管理法治化的難點分析

城市管理法治化建設(shè)是一個涉及理念、體制、制度的復(fù)雜系統(tǒng)工程，盡管南京城市管理的積極探索取得了很多成功的經(jīng)驗，但基于我國體制機制特征和城市管理慣性，以及《南京市城市治理條例》中“政府主導(dǎo)、公眾參與”的要求，不難理解南京提出的城市治理模式，在很大程度上依然是城市管理體制下的城市治理模式，是管理下的治理，管理是前提和目的，治理是方式和手段，治理是為了管理，而不是相反。所以，從現(xiàn)代法治化建設(shè)角度分析，南京城市管理法治化還面臨以下主要難點。

( 一) 城市管理的法治價值仍較模糊。長期傳統(tǒng)體制下政府的城市管理以管理城市、造福市民為宗旨，貫穿整個城市管理過程的基本理念是為市民作主，其根本前提在于從事城市管理的公務(wù)人員具有足以令公眾信服的全心全意為市民服務(wù)的品質(zhì)，這樣的前提自然衍生出對城市管理必須仰賴現(xiàn)代法治理念、遵循法律規(guī)制的淡漠，因為法治的前提是預(yù)設(shè)擁有權(quán)力的人都可能為了私利而濫用權(quán)力。由計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，不僅是經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變，而且也導(dǎo)致國家治理模式的變革，即依法治國。城市管理的基本理念在法治國家進程中逐步從為市民作主向以市民為主轉(zhuǎn)變，但這種轉(zhuǎn)變從來都不是幾句口號就能解決的，它涉及到公務(wù)人員觀念的更新和行政機構(gòu)職能的調(diào)整，甚至帶來利益格局的重構(gòu)。盡管《南京市城市治理條例》已經(jīng)提到:城市管理是城市治理的基礎(chǔ)性內(nèi)容;城市治理應(yīng)當(dāng)遵循依法行政、服務(wù)優(yōu)先、公眾參與、共同治理、柔性管理、最小損害的原則;市人民政府設(shè)立城市治理委員會;城市治理委員會依據(jù)市人民政府的授權(quán)，依法對城市治理重要事項作出的決議，政府有關(guān)部門、有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)遵守和執(zhí)行;公眾可以通過專家咨詢、座談會、論證會、聽證會、網(wǎng)絡(luò)征詢、問卷調(diào)查等多種方式參與城市治理活動，等等。但在現(xiàn)實工作中，很難使政府在城市管理時都能保證公眾知情、專家論證和公眾參與的實現(xiàn)，近年來在城市建設(shè)中鼓勵公眾參與且已經(jīng)數(shù)次實踐的“綠評機制”，有媒體對其運作提出質(zhì)疑甚至喻為“雞肋”就是一個例證。［2］這種狀況的出現(xiàn)與當(dāng)下沒有明晰和樹立現(xiàn)代法治要求的城市管理法治化的價值理念有直接關(guān)系。在南京明確提出城市治理這一現(xiàn)代模式的情況下，明確樹立以公眾權(quán)益和公民權(quán)利的實現(xiàn)和保障為根本價值追求的城市管理法治化的價值理念已成為一種必然，這種價值理念突出公眾在城市管理過程中的基礎(chǔ)和核心地位，并以此構(gòu)建起城市管理發(fā)生、發(fā)展的所有法律規(guī)范、體制機制，否則，城市管理法治化建設(shè)就會因為其可能脫離公眾利益和公民權(quán)利的需要而最終難以真正實現(xiàn)。

(二) 城市管理的治理結(jié)構(gòu)尚未健全。城市管理引入城市治理的概念是城市管理走向成熟的表現(xiàn)。管理更多的是管理者通過計劃、組織、控制、指揮、協(xié)調(diào)和評價等手段實現(xiàn)其既定目標(biāo)的活動，管理者與被管理者之間地位并不平等，通常是一種單向的命令與服從的關(guān)系，而治理更多體現(xiàn)的是一種制度架構(gòu)和運作模式，追求責(zé)權(quán)的合理安排與相互制衡，治理參與者之間地位是平等的，通過民主、協(xié)商等達成共識、實現(xiàn)目標(biāo)。《南京市城市治理條例》為促進城市治理有很多創(chuàng)新規(guī)定，如:城市治理是指為了促進城市和諧和可持續(xù)發(fā)展，增進公眾利益，實行政府主導(dǎo)、公眾參與，依法對城市規(guī)劃建設(shè)、市政設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、道路交通、生態(tài)環(huán)境、物業(yè)管理、應(yīng)急處置等公共事務(wù)和秩序進行綜合服務(wù)和管理的活動;市人民政府設(shè)立城市治理委員會，組織、指導(dǎo)、監(jiān)督考核城市治理工作，協(xié)調(diào)城市管理相關(guān)部門之間以及和其他政府部門的關(guān)系;城市治理委員會依據(jù)市人民政府的授權(quán)，依法對城市治理重要事項作出的決議，政府有關(guān)部門、有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)遵守和執(zhí)行，等等。但從管理走向治理的現(xiàn)實需要看，南京城市治理結(jié)構(gòu)仍有缺陷，很難形成制衡的架構(gòu)。一是決策機構(gòu)職權(quán)不明。城市治理委員會是一個擁有對城市治理重要事項作出決議的機構(gòu)，但對何種事項有權(quán)決策、如何決策、決策結(jié)果不被遵行如何處理等規(guī)定都很模糊，同時其還負有組織、指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等非決策職能;二是執(zhí)行機構(gòu)優(yōu)勢明顯。城市治理委員會所作決策的執(zhí)行機構(gòu)主要是政府有關(guān)部門、有關(guān)單位，是擁有城市行政管理權(quán)的公權(quán)機關(guān)，且市人民政府同時是城市治理委員會一切職權(quán)的授權(quán)單位。三是監(jiān)督機構(gòu)缺乏力度。城市治理的監(jiān)督機構(gòu)主要由政府部門、人大部門、司法部門，以及城市治理委員會、公民、法人或者其他組織等，與傳統(tǒng)監(jiān)督形式類似，都存在著監(jiān)督主體多元而難以形成合力、監(jiān)督渠道不暢而難以提高效率的弊端。

(三) 城市管理的法定程序易于虛化。擁有管理權(quán)的官員習(xí)慣于從個人的愿望或經(jīng)驗去運作城市管理過程、追求城市管理結(jié)果是城市管理實踐中普遍存在的現(xiàn)象，隨著城市管理法治建設(shè)的逐步推進，人們越來越認識到程序正義對保證城市管理的科學(xué)性、合理性和公正性的重要意義?！赌暇┦谐鞘兄卫項l例》為了規(guī)范城市管理行為，列出了一定數(shù)量的程序條款，如:政府、城市治理委員會和城市管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定采用便于公眾知悉的方式，公開有關(guān)行政決策、行政執(zhí)法、行政裁決、行政監(jiān)督等城市治理的信息;召開座談會、論證會、聽證會，應(yīng)當(dāng)提前將會議的時間、地點、主要議題等事項書面告知相關(guān)公眾，為公眾參與提供必要條件，并應(yīng)當(dāng)認真研究公眾提出的意見，采納合理可行的建議，等等。但現(xiàn)實的具體實踐表明傳統(tǒng)的城市管理程序極易出現(xiàn)虛化現(xiàn)象。一是公開程序的虛化。其實城市管理很多規(guī)范性文件都規(guī)定除特殊情況外城市管理過程應(yīng)當(dāng)公開，但在誰決定公開、公開什么內(nèi)容、不公開必須對誰負責(zé)等問題上由于缺乏對公眾參與的尊重，從而在出現(xiàn)大量的形式上公開而實質(zhì)上不公開、該公開而不公開等狀況后卻長期難以得到根本糾正，使公開流于形式甚至成為謀求形式合法的重要手段。二是民主程序的虛化。城市管理民主化的要求盡管表述不盡相同，確實早已有之，但由于在誰參與民主程序、選擇何種民主形式、如何落實民主結(jié)果等問題上公眾很難有發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，使民主程序最終多是形式大于內(nèi)容。三是科學(xué)程序的虛化?？茖W(xué)程序的虛化主要體現(xiàn)在管理者認認真真向?qū)＜易稍兓蛘垖＜艺撟C，但對科學(xué)程序產(chǎn)生的結(jié)果常常缺乏虛心、誠心和耐心，往往還是個人的愿望和經(jīng)驗最終得到有力遵行，究其原因就在于公眾和專家本質(zhì)上多為建議而很難實質(zhì)性參與決定。城市管理法定程序虛化是城市管理法治化建設(shè)要取得實質(zhì)進展首先必須解決的關(guān)鍵問題。

( 四) 城市管理的法律責(zé)任存在缺失。城市管理法律責(zé)任的嚴格規(guī)范和徹底實現(xiàn)是促進城市管理法治化由形式走向?qū)嵸|(zhì)的有力保證。盡管《南京市城市治理條例》加強了有關(guān)責(zé)任追究的規(guī)制，如:上級行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)下級行政機關(guān)有違法或者不當(dāng)行政行為的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正、限期履行法定職責(zé)或者直接撤銷其行政行為;城市管理相關(guān)部門工作人員違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，由其所在部門或者監(jiān)察機關(guān)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，等等。但在現(xiàn)實生活中，城市管理法律責(zé)任的追究無論在制度設(shè)計還是在執(zhí)行效果上都存在很多不足。一是責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的缺失。責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括量的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，量的標(biāo)準(zhǔn)是指一定城市管理違法行為應(yīng)受到法律制裁的程度，質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)是指一定的城市管理行為與一定的法律責(zé)任追究之間存在因果關(guān)系的必然性程度。由于受傳統(tǒng)官本位思想的影響和權(quán)力博弈體制結(jié)構(gòu)的約束，城市管理法律責(zé)任的量的標(biāo)準(zhǔn)往往要么過低、要么虛設(shè)，不能很好地達到懲前毖后的效果;出于對非法治因素的過多考慮，城市管理質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)往往要么過于功利、要么過于模糊，導(dǎo)致忽視因果關(guān)系必然性，使該追究的人不被追究、不該追究的人卻成了替罪羊。二是責(zé)任形式的缺失。法律責(zé)任從主觀分析有過錯責(zé)任與無過錯責(zé)任之分，從法律性質(zhì)看有民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任之分，目前的城市管理法律責(zé)任從主觀上看只有過錯責(zé)任，從法律性質(zhì)看主要是行政責(zé)任。三是責(zé)任監(jiān)督的缺失。加強對城市管理的全程監(jiān)督對推進城市管理法律責(zé)任追究有重要意義。在當(dāng)下，對城市管理責(zé)任的監(jiān)督從監(jiān)督主體的角度看，有同體監(jiān)督和異體監(jiān)督，在已有實踐中更多的表現(xiàn)為同體監(jiān)督。這兩種監(jiān)督從現(xiàn)有效果上講都存在明顯不足:同體監(jiān)督由于監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間的高利益關(guān)聯(lián)性，從而其監(jiān)督的公信力自始便受到當(dāng)然質(zhì)疑，且這種質(zhì)疑至今未能獲得有說服力的合理排除;異體監(jiān)督盡管在監(jiān)督主體上具有天然優(yōu)勢，但其監(jiān)督效果很大程度上取決于監(jiān)督主體知情權(quán)的保障程度，而當(dāng)前城市管理信息公開的有限性和工具性，往往使異體監(jiān)督更多的流于形式而很難有實質(zhì)性作為。

三、進一步推進南京城市管理法治化的路徑選擇

推進城市管理法治化建設(shè)需要建章立制、調(diào)整機構(gòu)、規(guī)范行為，但更需要從深層次把握城市管理法治化建設(shè)的內(nèi)在本質(zhì)，在理解城市管理法治化的價值追求在于公眾權(quán)益與公民權(quán)利的實現(xiàn)和保障、根本動力在于公眾廣泛而有效的參與的前提下，把價值追求和根本動力貫穿于南京城市管理具體實踐，使城市管理法治化建設(shè)真正落到實處。

( 一) 強化公眾參與，體現(xiàn)城市管理法治化本質(zhì)

公眾參與是城市管理法治化建設(shè)的核心理念，是保證城市管理體現(xiàn)法治化本質(zhì)的思想基礎(chǔ)。南京在城市管理法治化建設(shè)中必須構(gòu)建有利于公眾參與的城市管理機制，尤其是防止城市管理過程中公眾參與的形式化和低效益，努力提高公眾參與的廣泛性、有效性和專業(yè)性。

1.擴大公眾參與主體的廣泛性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市中不同利益主體的存在是必然的，也是必需的。這些利益主體既包括公民個人主體也包括組織主體、既包括代表國有財產(chǎn)利益的主體也包括代表非公有制經(jīng)濟利益的主體、既包括公共利益主體也包括私人利益主體、既包括直接利益主體也包括間接利益主體。當(dāng)前，必須擯棄公共利益、集體利益無條件高于私有利益、個人利益的傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣思維，認識到利益群體的分化和重組是常態(tài)，必須充分考慮各利益群體的特殊利益需求，在協(xié)調(diào)各方不同利益的基礎(chǔ)上作出各方均可接受的城市管理規(guī)劃和措施。為此，南京在城市管理法治化建設(shè)中必須建立和完善公民個人參與機制、利益團體參與機制、社會組織參與機制等。

2.提高公眾參與管理的有效性。公眾參與城市管理不僅要求有充分的機會表達自己的意見，更重要的在于公眾的主張能對城市管理者的決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。城市的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)開始向“階級+階層+利益群體”轉(zhuǎn)化，因此，社會公眾參與城市管理應(yīng)由保留個體參與方式并引導(dǎo)個體參與方式向群體參與方式轉(zhuǎn)變，這是保證公眾有效參與城市管理的必然選擇。順應(yīng)這種選擇，應(yīng)鼓勵市民參與與城市管理相關(guān)的依法結(jié)社行為，培育獨立的利益代表團體，使其參與城市管理更具有代表性和針對性，能夠毫無顧慮、不遺余力地維護其所代表的利益，從而保證城市管理民主化的實現(xiàn)，提高公眾參與的有效性。

3.強調(diào)公眾參與管理的專業(yè)性。專家在城市管理中的咨詢論證作用是公眾參與管理的特殊形式?，F(xiàn)代經(jīng)濟、科技的發(fā)展使城市管理越來越復(fù)雜，不同領(lǐng)域知識的專業(yè)性越來越強，這就要求公眾參與在廣泛性的基礎(chǔ)上必須強調(diào)其專業(yè)性，公眾參與的專業(yè)性主要是通過發(fā)揮專家在城市管理中的咨詢和論證作用來實現(xiàn)的。從城市管理法治化的角度看，當(dāng)前，提高專家在城市管理中的作用的關(guān)鍵是構(gòu)建一個具有開放性、獨立性的專家咨詢論證格局和機制。開放性要求政府由原來將城市管理事項指定由特定專家提供咨詢和論證的封閉式，轉(zhuǎn)變到政府只公開城市管理事項的有關(guān)材料，由不同專家提供競爭性的咨詢和論證意見，政府從中取優(yōu)、整合以應(yīng)用于城市管理的開放式;獨立性要求專家咨詢論證機構(gòu)由原來依附或半依附于政府而存在轉(zhuǎn)變到主要取決于市場需要和自身科技水平而存在的競爭性的市場獨立主體，從而最大程度地發(fā)揮專家咨詢論證的潛能。專家咨詢論證的開放性為其獨立性提供了前提和條件。另外，專家咨詢論證的開放性和獨立性也為普通公眾獲得參與城市管理的專業(yè)知識提供了方便，有利于提高參與的能力和水平。

( 二) 完善監(jiān)督機制，保證城市管理法治化質(zhì)量

要保障城市管理質(zhì)量，就必須加強對城市管理的監(jiān)督力度、建立并完善城市管理監(jiān)督機制。城市管理監(jiān)督機制法治化是保證城市管理具有科學(xué)性民主性、實現(xiàn)城市管理權(quán)責(zé)統(tǒng)一的重要條件。

1.強調(diào)全程監(jiān)督。從權(quán)力運行的流程看，城市管理監(jiān)督應(yīng)該貫穿于城市管理的全過程，城市管理監(jiān)督體系應(yīng)該是一個多元化、多方位的綜合系統(tǒng)，一方面包括城市管理內(nèi)部監(jiān)督體系，如因隸屬關(guān)系實行的自上而下監(jiān)督、政府監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督、審計機關(guān)的監(jiān)督等，另一方面包括城市管理外部監(jiān)督體系，如人大的監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督、司法審判機關(guān)依申請進行的審查，以及公民、法人或者其他組織、社會輿論的監(jiān)督等。

2.突出外部監(jiān)督。從城市管理法治化實現(xiàn)和保障公眾權(quán)益與公民權(quán)利的根本宗旨看，進一步完善城市管理外部監(jiān)督體系尤其是強化社會輿論監(jiān)督非常必要。新聞媒體素有國家的“第四種權(quán)力”之稱，現(xiàn)代民主國家更是將自由的大眾傳播媒介稱為民主政治的保護神。規(guī)范和強化社會輿論監(jiān)督，使公眾可以通過各種媒體或利益團體，公開反映對城市管理的意見，對違法的城市管理進行披露，從而達到對城市管理行為進行有效的監(jiān)督。在當(dāng)前，要努力在提高政府信息公開程度的前提下，突出對大眾媒體監(jiān)督制度的建設(shè)和完善。

( 三) 健全程序制度，規(guī)范城市管理法治化行為

“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式和步驟去實現(xiàn)”，［3］現(xiàn)代法治對程序規(guī)范的要求越來越高。城市管理直接涉及廣大市民的切身利益，相對于其他行政管理行為更應(yīng)強調(diào)程序的規(guī)范和正當(dāng)。

1.信息公開程序。信息公開是城市管理法治化的必要前提，是公眾知情權(quán)的重要保證。城市管理法治化應(yīng)該是一個開放的、互動的城市管理過程組成的體系，開放的關(guān)鍵是城市管理信息對普通公眾的公開，充分滿足公眾對涉及自身利益的城市管理事務(wù)和其他重大決策事項的知情權(quán)，從而促進公眾在知情的基礎(chǔ)上作出理性的分析和判斷，保證公眾與城市管理之間保持一種良性互動關(guān)系。政府信息公開要真正做到服務(wù)于城市管理法治化而不至流于形式，就必須對信息公開權(quán)的權(quán)屬、信息公開的范圍、內(nèi)容、形式和監(jiān)督進行符合現(xiàn)代法治要求的科學(xué)規(guī)范，其重點是確認代議機構(gòu)在信息公開權(quán)權(quán)屬、信息公開范圍、內(nèi)容、形式上的決定權(quán)，規(guī)范城市管理機關(guān)的執(zhí)行權(quán)，強調(diào)公眾的監(jiān)督權(quán)。

2.公眾聽證程序。舉行聽證應(yīng)該成為城市管理法治化的重要形式、成為實現(xiàn)公眾表達權(quán)的重要保證。公眾參與城市管理的形式有多種，聽證是其中比較正規(guī)的一種，它是行政機關(guān)依法確定有關(guān)的公民、法人或其他組織，依據(jù)程序就預(yù)定的決策主題，進行口頭舉證、質(zhì)辯和辯論的活動。從國外的規(guī)定來看，舉行聽證會都有較為嚴格的程序要求，包括對聽證主持人的確定及權(quán)力、證據(jù)的取得、當(dāng)事人質(zhì)證與辯論、案卷排他性原則、作出初步?jīng)Q定等都有明文規(guī)定。為保證公眾通過聽證有效參與城市管理，應(yīng)根據(jù)我國聽證實踐的成功經(jīng)驗和借鑒國外的規(guī)定，完善城市管理聽證程序，如:明確聽證參加人員中保持各種不同意見的人對等參與;聽證參加人員有權(quán)對草案內(nèi)容提問、質(zhì)證并提出自己的意見和依據(jù);各方有權(quán)交叉盤問并展開辯論;聽證結(jié)束后，聽證筆錄交參與人員審核無誤后簽字;正式聽證實行案卷排他主義，形成的結(jié)論與城市管理的相關(guān)決策必須有因果關(guān)系。

3.權(quán)利救濟程序。城市管理法治化不僅要有保障公民知情權(quán)和表達權(quán)的法律程序，而且還要有保障公民對因違法和不當(dāng)城市管理行為造成權(quán)益受到侵害而提起救濟的法律程序。“沒有救濟的權(quán)利不是真正的權(quán)利”，所以對由于違法和不當(dāng)城市管理行為造成管理相對人損害的，應(yīng)該使受害人的合法權(quán)益得到保護和恢復(fù)，從而使城市管理部門在運用管理權(quán)時更加謹慎。加快建立公益訴訟制度，原則上使利害關(guān)系人乃至任何人均可對違反法律的城市管理行為提出行政訴訟，把城市管理案件的原告資格擴大到所有與案件有關(guān)的直接和間接利害關(guān)系人。

(四)嚴格責(zé)任追究，增強城市管理法治化意識

健全城市管理責(zé)任追究制度的關(guān)鍵在于使城市管理責(zé)任真正落實到位。

1.明確城市管理權(quán)責(zé)分配。明確城市管理權(quán)責(zé)分配是健全城市管理責(zé)任追究制度的前提。由于我國行政機關(guān)實行行政首長負責(zé)制的特點，決定了城市管理的權(quán)責(zé)劃分應(yīng)當(dāng)以個人權(quán)責(zé)劃分為基礎(chǔ)，以集體權(quán)責(zé)劃分為輔助。實現(xiàn)這一要求，必須明確劃分城市管理機關(guān)的管理權(quán)限和城市管理機關(guān)負責(zé)人的管理權(quán)限、城市管理機關(guān)負責(zé)人在城市管理機關(guān)中的地位和對管理所起的作用、城市管理機關(guān)的管理責(zé)任和行政機關(guān)負責(zé)人的管理責(zé)任及其責(zé)任追究方式。明確劃分城市管理權(quán)責(zé)分配與責(zé)任追究，目的就是要防止無管理權(quán)卻承擔(dān)管理責(zé)任和有管理權(quán)卻不承擔(dān)管理責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生，既要防止城市管理當(dāng)斷不斷、久拖不決，又要防止城市管理越權(quán)違法、責(zé)任不明，行政首長“一言堂”。實踐中應(yīng)當(dāng)通過制度確定城市管理機關(guān)不同層級、不同崗位管理責(zé)任的具體內(nèi)容及承擔(dān)方式，使城市管理責(zé)任能夠在實踐中得到具體實施和履行。

2.規(guī)范城市管理責(zé)任追究。在法治化的城市管理責(zé)任中，承擔(dān)法律責(zé)任的主觀要件應(yīng)該是“過錯”。在城市管理中出現(xiàn)管理失誤是不可避免的，但要區(qū)分造成管理失誤的客觀因素與非客觀因素。由客觀因素引起的管理失誤，管理行為應(yīng)該是合法的行為，造成損害應(yīng)有國家負責(zé)賠償，管理者不承擔(dān)責(zé)任;由主觀過錯引起管理失誤，管理行為是違法或不當(dāng)行為，造成損害國家應(yīng)負賠償責(zé)任，同時管理者應(yīng)承擔(dān)管理失誤責(zé)任。另外，要加大對城市管理不作為行為及其造成危害的責(zé)任追究力度，使政府城市管理不僅要科學(xué)、民主，而且還要積極、主動，從而提高城市管理效率。只有在權(quán)責(zé)分明、有責(zé)必究、損害賠償并使之規(guī)范化的基礎(chǔ)上，建立有利于公眾提起申訴和參與追究的問責(zé)制度，城市管理才能真正達到權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治化要求，從而逐步增強城市管理的法治化意識。

［1］莫于川. 從城市管理走向城市治理［N］.法制日報，2013－03－07.

［2］南京綠評機制成“雞肋”招募綠評員一個月僅17 人報名［EB/OL］. http： //jsnews. jschina. com.cn/system/2012/05/25/013409151.shtml，2012.

［3］［英］丹寧勛爵. 法律的正當(dāng)程序［M］. 北京：法律出版社，1999.11.