市場化手段出讓國有土地使用權(quán)的博弈問題研究

摘要：隨著我國土地使用制度改革的深入和土地管理體系的日漸完善，以市場化手段出讓國有土地使用權(quán)已成為政府供地的主要方式。在博弈相關(guān)理論下，招標、拍賣、掛牌出讓城市土地使用權(quán)過程中，地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商之間會產(chǎn)生相應博弈。欲合理利用土地資源，就須規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)商行為和規(guī)避地方政府操縱土地出讓價格等現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：博弈；土地出讓；房地產(chǎn)開發(fā)商；地方政府

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）01-0016-04

一、引言

在經(jīng)濟性行業(yè)中，與政府關(guān)系最密切的行業(yè)莫過于房地產(chǎn)業(yè)，因為其最重要的資源——土地由政府控制。房地產(chǎn)開發(fā)商是否能獲得土地資源是其開發(fā)的必要條件，而政府要靠轉(zhuǎn)讓、出售土地獲得財政收入。

房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)取得土地的方式可分為兩種：一是非市場方式即行政命令，包括劃撥用地和協(xié)議出讓。二是市場方式即招標、拍賣、掛牌。非市場方式容易導致地方政府官員與房地產(chǎn)開發(fā)商的尋租，使政府財政受到損失，而對房地產(chǎn)商來說也并不公平，因此并不是一種好的形式。根據(jù)國土資源部下發(fā)的《招標、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》：“我國城市經(jīng)營性土地必須通過招標、拍賣或掛牌的方式出讓其使用權(quán)?！边@對于杜絕土地出讓中的腐敗和顯化土地價格具有重要意義。

二、相關(guān)文獻綜述

近年來，很多學者都從運用博弈相關(guān)理論研究房地產(chǎn)市場的土地出讓問題。母小曼（2006）[1]認為，中國土地市場發(fā)育尚不健全，由此導致了地方政府和開發(fā)商之間的尋租。通過對土地市場的尋租行為、利益集團的行為以及影響因素的探索，說明了土地市場的尋租給國家經(jīng)濟造成了嚴重損失。王?。?005）[2]運用博弈理論分析了土地市場的均衡狀態(tài)，認為土地出讓價格及基礎設施的成本是地方政府與房地產(chǎn)商利益博弈的焦點，地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間的暗箱合作會損害消費者的利益。張飛、曲福田（2005）[3]說明了要規(guī)范土地市場秩序，必須規(guī)范對土地有支配權(quán)的地方政府，因為土地的數(shù)量和價格博弈決定了土地市場是否能健康發(fā)展。

許多學者通過博弈分析對土地市場提出了政策建議。周濤、楊慶媛、豐雷（2006）[4]通過對土地出讓和監(jiān)督部門的多重戰(zhàn)略分析，構(gòu)建了相關(guān)模型，提出土地市場要加強監(jiān)管。母小曼（2006）[1]等人提出，限制土地市場的尋租要規(guī)范地方政府的行為，因此要進行制度創(chuàng)新。舒幫榮、徐夢潔（2007）[5]著重分析了利益分配格局、土地資源優(yōu)化配置和土地產(chǎn)權(quán)制度等方面，引入博弈模型，建議改變中央政府及地方政府間利益分配格局模式。宋艷林（2007）[6]認為，在土地市場的多種博弈混合戰(zhàn)略中，唯一有利于其健康發(fā)展的戰(zhàn)略是選擇市場化手段（招拍掛）出讓國有土地使用權(quán)。劉雷（2008）[7]也認為，招標出讓國有土地使用權(quán)因為引入了競爭機制，可較充分實現(xiàn)土地價值，維護國家經(jīng)濟利益。

由此可見，雖然各個學者的建議不同，但大多數(shù)學者都認為解決土地市場的尋租問題關(guān)鍵是要引入競爭即采用市場化方式，然而他們卻忽視由此導致的另外問題，那就是隨著地方政府對“土地財政”的依賴越來越大，某些地方政府必然利用其對土地的壟斷優(yōu)勢哄抬地價，其結(jié)果就是土地價格的不斷上漲，而地價上漲又是房價上漲的重要因素，最終土地價格的上漲在高房價的掩蓋下便轉(zhuǎn)嫁到了消費者身上。另外，在看似公平的市場化出讓土地使用權(quán)過程中，由于地方政府擁有信息和操作上的優(yōu)勢地位，會導致房地產(chǎn)開發(fā)商集體陷入“囚徒困境”，以追求利益最大化為目的的房地產(chǎn)開發(fā)商很容易在土地出讓中形成“串謀”?；诖耍疚膽貌┺幕灸Ｐ?，集中分析了市場化土地出讓過程中地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商的博弈行為，集中分析了土地出讓過程中房地產(chǎn)開發(fā)商的行為策略并對地方政府的短視行為給出合理建議。

三、政府和開發(fā)商的博弈行為研究

針對我國目前經(jīng)營性土地的市場化出讓原則，可采用相關(guān)博弈模型來分析地方政府與房地產(chǎn)商在土地交易過程中的狀況。

（一）土地交易市場博弈的特殊性及基本假設

1. 地方政府是博弈的參與者，但同時又是博弈規(guī)則的制定者，地方政府確定招標、拍賣、掛牌地塊的用途、年限、出讓方式、時間和其他條件，同時規(guī)定投標人、競買人的資格要求及確定中標人、競得人的標準和方法。

2. 地方政府根據(jù)土地估價結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策綜合確定招標標底和拍賣掛牌的底價，該標底和底價在招標、拍賣、掛牌出讓活動結(jié)束之前應當保密。

3. 博弈的參與者均為“理性人”，即參與者符合各自利益最大原則。

4. 房地產(chǎn)商在博弈過程中是相互獨立的。

（二）招標博弈

從博弈論的角度觀察，土地招標的特點如下：所有競標參與者均不知道對手的出價信息，參與競標時開發(fā)商同時出價，博弈過程僅一個回合，是不完全信息靜態(tài)博弈。

1. 博弈基本要素的描述。（1）博弈參與人：招標博弈參與人是多個買者（房地產(chǎn)商）和一個賣者（地方政府）。（2）博弈過程和效用：地方政府在招標前確定出讓土地的基礎價v0，v0是隨機變量并且非公開。投標人出價：假設共有n個房地產(chǎn)商參與招標，第i個投標者對土地的私人估價是vi（vi是非公開并且相互獨立的）。若假設其報價為bi？叟0，則該房地產(chǎn)商中標后的凈收益為（vi-bi）?，F(xiàn)假設這次投標中，所有開發(fā)商的投標方案均與政府要求相符，那么獲得這塊土地使用權(quán)的開發(fā)商必然是報價最高的那個。所以i的效用如下：

（2）隨著參與招標的房地產(chǎn)商數(shù)量的增加，房地產(chǎn)商的報價與其保留價格的差額會逐漸減少。當參與招標的房地產(chǎn)商趨于無窮多時，國家?guī)缀醌@得房地產(chǎn)商保留價格的全部，房地產(chǎn)商的叫價與其保留價格的差額趨于消失，即使是成功中標的房地產(chǎn)開發(fā)商，其效用也趨于0，這樣，房地產(chǎn)商陷入了“囚徒困境”。

（三）拍賣與掛牌博弈

從博弈論的角度觀察，土地拍賣與掛牌的特點如下：房地產(chǎn)商能夠看到對方的出價，他們輪流行動，博弈是多個回合，是完全信息動態(tài)博弈。

假設政府準備以拍賣的方式出讓某塊土地一定時期的土地使用權(quán)，只有甲乙兩家房地產(chǎn)商參與拍賣競價，兩家企業(yè)對該地塊愿意出的最高價格是v1和v2。拍賣過程中，雙方都根據(jù)對方的叫價輪流加價，顯然的，叫價也不斷接近雙方能夠接受的最高價格。當甲加價至其最高價格即b1=v1，乙會繼續(xù)加價使得b2>b1，b2→v2，隨后甲不會繼續(xù)加價，則出價高的乙便獲得該土地的使用權(quán)。

該博弈的結(jié)果是甲的叫價等于其最高價格，乙的叫價高于甲的最高價格。雙方的效用分別為：開發(fā)商甲v1-b1=0，開發(fā)商乙v2-b2≈0，我們姑且將其視為0。當存在n個房地產(chǎn)開發(fā)商時，可以看成是第i個開發(fā)商與其他n-1個開發(fā)商進行競買，因為房地產(chǎn)商的保留價格是獨立的，因此n人分析與兩人的分析是完全一樣的。

從上述分析中可看出，土地拍賣成交價格幾乎為參與競標的開發(fā)商保留的最高價格，其效用依然趨于0，參與拍賣的房地產(chǎn)商也陷入“囚徒困境”。

四、市場方式出讓土地使用權(quán)可能導致的問題

（一）開發(fā)商的“合作”與“串謀”

通過以上分析可知，招標、拍賣和掛牌出讓土地的方式最終都將導致房地產(chǎn)商陷入“囚徒困境”。參與投標和拍賣的房地產(chǎn)商越多，土地出讓價格就越接近其真實價值。因此博弈中的開發(fā)商面臨一個基本矛盾，即開發(fā)商的報價越高，中標的機會越大，但其支付（中標后的收益）也就越小。在證明均衡時，我們假設了房地產(chǎn)開發(fā)商是相互獨立的，但若實際操作中，房地產(chǎn)商不是相互獨立的，意味著他們可能存在合作與串謀，那么便不會有此結(jié)論。

由于土地市場具有以下特點：首先，土地的不可移動性使得土地市場是區(qū)域性市場；其次，由于進入土地市場的政策壁壘和資本必要壁壘較高，區(qū)域內(nèi)的房地產(chǎn)商數(shù)量有限，易形成壟斷。事實上，房地產(chǎn)市場的區(qū)域性壟斷非常明顯，所以特定區(qū)域的房地產(chǎn)商大多并不陌生，這就為他們的合作與串謀創(chuàng)造了有利條件。

房地產(chǎn)商之間的博弈只進行一次而陷入“囚徒困境”的實例并不罕見，但如果同樣的博弈反復進行多次結(jié)果是否會有所不同。假定某地區(qū)只有兩個房地產(chǎn)商（有多個房地產(chǎn)商參與時結(jié)論相同），在土地競拍的有限次博弈（博弈次數(shù)為n次）中，開發(fā)商甲使用“合作”戰(zhàn)略只是為了換取開發(fā)商乙在隨后階段也使用“合作”戰(zhàn)略，因此當博弈進行到最后一輪時，由于已是最后階段，雙方以后不會再接觸，所以雙方第n階段的納什均衡與單次博弈一樣是（不合作，不合作）?，F(xiàn)在考慮在n-1階段，由于雙方是理性的，都知道下一階段對方必然要選擇不合作，因此該階段雙方也會選擇不合作……以此邏輯推出的結(jié)果令人吃驚：該有限次重復博弈唯一的子博弈完美均衡仍然是雙方在每一階段都選擇“不合作”?？梢姡灰┺碾p方是理性的，并且博弈是有限的，房地產(chǎn)商仍無法擺脫“囚徒困境”。

但是，如果這兩個房地產(chǎn)商參與土地競拍的次數(shù)是無限次重復的，此時開發(fā)商甲的“不合作”將導致理性的開發(fā)商乙的選擇也必然是“不合作”（曾理，2007）[12]。這里假設著雙方都知道或都能預料到對方的“以牙還牙”策略。如果某次競拍中甲采用了“不合作”戰(zhàn)略，并獲得了全部支付，則乙在以后的競拍中就會“以牙還牙”的一直采用“不合作”戰(zhàn)略。由于是無限次重復博弈，所以最終甲的累計損失必然超過一次“不合作”所獲得的短期利益，因而，不合作是不理性的。所以，該博弈的納什均衡是（合作，合作），雙方的最優(yōu)戰(zhàn)略都是“合作”。

事實上，在現(xiàn)實生活中，根據(jù)KMRW聲譽模型，盡管每一個開發(fā)商在選擇合作時冒著被其他開發(fā)商背叛的危險，但如果他選擇不合作，就暴露了自己是非合作性的，從而失去了獲得長期合作收益的可能。如果博弈重復的次數(shù)足夠多，未來收益的損失就超過短期被出賣的損失，因此，在博弈的開始，每一個開發(fā)商都想樹立一個合作形象，即使其在本性上并不是合作型的；只有在博弈快結(jié)束的時候，開發(fā)商才會一次性的把自己過去建立的聲譽利用盡，合作才會停止（此時短期收益很大而未來損失很?。?。因此，只要博弈重復的次數(shù)足夠長，沒有必要是無限次的，開發(fā)商的“合作”與“串謀”也會出現(xiàn)。

（二）地方政府的短視行為

聯(lián)系實際生活可知，當土地市場日漸商業(yè)化后，土地的使用成本越來越高，地價上漲直接推動房價水平的上升。因此雖然以市場方式出讓土地使用權(quán)有協(xié)議出讓土地無可比擬的優(yōu)越，但也因此變?yōu)榈胤秸苿臃績r高漲的手段。

一方面，土地帶來的高收益可以滿足地方政府的財政收益：一是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的土地出讓金；二是通過低成本拆遷然后把由拆遷獲得的土地高價出讓；三是稅收及各種其他收費，土地財政對地方政府經(jīng)濟經(jīng)濟增長的貢獻越來越大。另一方面，打土地牌可以滿足地方政府獲得政績需求，現(xiàn)階段中國考核干部政績的形式比較單一，基本上看GDP的增長，對中國GDP增長貢獻率而言，房地產(chǎn)業(yè)明顯偏高，因此地方政府為了提高政績，不言而喻會選擇發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)進而帶動其他領域。由于土地帶來的高收益滿足了地方政府的財政增加和政績提升，因此，地方政府積極推動土地價格的上漲。這也是中央政府出臺房地產(chǎn)調(diào)控政策效果不明顯的最直接原因。

地方政府這種短視行為會導致地價房價的螺旋上升。因為房地廠商會將地價的上漲通過房價轉(zhuǎn)移到消費者身上，所以土地出讓金不健康的上漲必然引起房價的持續(xù)上漲，最終是消費者的利益受到損害。所以對于地方政府來說，提高土地出讓金只能獲取短期政績和利益，對宏觀經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展有害。

五、結(jié)論與政策建議

1. 土地是一種稀缺資源，國有土地的出讓價格將直接影響國家的經(jīng)濟利益。協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)，因為缺乏競爭性，出讓價格往往低于其真實價值。而以招、拍、掛的市場方式出讓土地，可以較充分的實現(xiàn)土地價值，維護國家的經(jīng)濟利益。

2. 招標、拍賣和掛牌使房地產(chǎn)商陷入“囚徒困境”，因此以利潤最大化為共同目標的房地產(chǎn)商之間存在著“合作”與“串謀”的強烈動機以壓低土地成交價格?，F(xiàn)實生活中開發(fā)商之間采取輪流“坐莊”、貨幣補償和共同開發(fā)等合作的方式，私下操縱土地出讓價格的現(xiàn)象并不少見。所以應完善拍賣機制，吸引更多有實力的開發(fā)商參與競價，同時引入懲罰制度，加大對“串謀”的打擊力度，保證土地出讓過程的健康有序進行。

3. 規(guī)避地方政府操縱土地出讓價格，消除地方政府在土地出讓中的短視行為。

（1）實現(xiàn)地方政府的財權(quán)和事權(quán)對稱。地方政府哄抬地價的主要原因是因為其在財政上非常依賴房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展帶來的稅收及土地出讓收益，因此解決了地方政府在財力上的掣肘問題，“土地財政”作用就會被弱化，地方政府在土地出讓中的阻力也就大大消減。基本思路是對現(xiàn)行分級稅收政策進行適當調(diào)整。首先，建議提高地方政府在共享稅中所分得的比例；其次，在規(guī)劃國家重大基礎設施建設和民生工程建設中，要加大中央的撥款力度，減輕地方政府在項目執(zhí)行中財力上的壓力，實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)的平衡。

（2）加強土地市場的宏觀調(diào)控和監(jiān)管，嚴格執(zhí)行土地規(guī)劃，抑制不健康供地。地方政府有供地沖動，但是超額出讓土地并不會有效控制地價。土地規(guī)劃和管理部門要加強對土地供應的監(jiān)管，通過嚴格控制和規(guī)劃，優(yōu)先保證經(jīng)濟適用房、廉租房和中低檔房的土地供給。

（3）采取讓利于民的方法。在地方政府所獲得的超額土地出讓金中，按一定比例抽取適當?shù)馁Y金，將這筆資金用于建設保障性住房，通過加大保障性住房的供給部分消除地價上漲帶來的消極影響。

參考文獻：

[1]母小曼.土地市場中政府與開發(fā)商之間博弈[J].管理世界.2006，（5）：148-149.

[2]王俊.地方政府與住宅開發(fā)商的博弈分析[J].世界經(jīng)濟情況，2006，（2）：27-29.

[3]張飛，曲福田.從地方政府之間博弈的角度看土地市場秩序[J].經(jīng)濟問題探索，2005，（6）：57-59.

[4]周滔，楊慶元，豐雷.土地出讓市場的博弈分析：利益背景與政府行為過程[J].中國土地科學，2006，（4）：19-23.

[5]舒幫榮，徐夢潔.土地市場尋租行為分析極其對策研究[J].云南社會科學，2007，（2）：71-73.

[6]宋艷林.我國土地市場發(fā)育的三方博弈分析[J].生產(chǎn)力研究，2007，（3）：61-63.

[7]劉雷.房地產(chǎn)開發(fā)商與政府之間的博弈分析[J].財經(jīng)問題研究，2008，（8）：103-106.

責任編輯、校對：關(guān) 華