美國、歐盟、日本的“綠箱”支持政策及其評價

摘要：隨著農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的推進，國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策對于提高農(nóng)業(yè)競爭力和解決“三農(nóng)”問題至關重要。自1995年以來，WTO成員為遵循《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的要求，通過調(diào)整國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策，將國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持逐漸由“黃箱”轉向“綠箱”。通過對WTO成員中大量使用“綠箱”支出的三個發(fā)達成員——美國、歐盟、日本的國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策改革及其“綠箱”政策實施情況的考察，可以看出，由于“綠箱”補貼增加了農(nóng)民收入并使農(nóng)民面臨的風險減少，會刺激農(nóng)民進行生產(chǎn)性投入，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加劇國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭的不公平性，使發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在國際競爭中處于不利地位。因此，WTO成員在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)支持向“綠箱”轉變的同時，應對其補貼總量進行控制和削減，減少變相的價格支持。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)支持；綠箱政策；農(nóng)業(yè)貿(mào)易

中圖分類號：F741 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）01-0056-08

一、引言

世界貿(mào)易組織（WTO）將農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策分為三類：對生產(chǎn)或貿(mào)易無扭曲或最小扭曲的支持政策稱為“綠箱”；對生產(chǎn)或貿(mào)易具有扭曲效應的支持政策被稱為“黃箱”；在限產(chǎn)計劃下給予的直接支付被稱為“藍箱”。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》要求，WTO成員應減少“黃箱”政策，使其朝著“綠箱”政策轉變。作為“綠箱”政策，它應滿足如下基本要求：無生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲作用或此類作用非常?。粦ㄟ^政府計劃投資，不得具有對生產(chǎn)者提供價格支持的作用；“綠箱”措施應采用項目的形式而不是直接針對特定產(chǎn)品。《農(nóng)業(yè)協(xié)議》還規(guī)定，“綠箱”普遍適用于發(fā)達國家和發(fā)展中國家成員，補貼的使用可以不受限制。

自1995年以來，為滿足實施WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》要求，許多成員通過國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策調(diào)整，將國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持逐漸由“黃箱”轉向了“綠箱”。本報告利用WTO農(nóng)業(yè)委員會的最新資料，通過對WTO成員中大量使用“綠箱”支出的三個發(fā)達國家成員——美國、歐盟、日本的國內(nèi)支持政策改革以及“綠箱”政策實施情況的考察，為我國完善國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策提供借鑒和指導。

二、美國的農(nóng)業(yè)支持政策改革及“綠箱”支出結構

（一）農(nóng)業(yè)支持由價格支持向收入支持轉變

自1995年開始在WTO成員中實施WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》以來，美國逐步對其以價格支持為重點的國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策進行了改革。改革的重點是將國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持由價格支持轉向收入支持，改革的方向是盡量減少國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲作用的同時實現(xiàn)美國農(nóng)業(yè)國際競爭力的提高和國內(nèi)農(nóng)民收入的增長。

美國農(nóng)業(yè)支持政策改革的主要內(nèi)容體現(xiàn)在最近幾次出臺的農(nóng)業(yè)法案之中。自1995年至今，美國先后出臺并實施了三次農(nóng)業(yè)法案。第一次出臺的是《1996年美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進改革法案》（Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996）法案。根據(jù)該法案，自1996年至2001年，美國農(nóng)業(yè)支持政策由1995年之前實行的“不足支付”和“限產(chǎn)計劃”轉變成以“生產(chǎn)靈活性合同”為主要內(nèi)容的直接支付。生產(chǎn)者可基于農(nóng)產(chǎn)品的基期種植面積和產(chǎn)量獲得補貼。[1]第二次出臺的是《2002年農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》。由于“生產(chǎn)靈活性合同”并不能真正實現(xiàn)直接支付與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫鉤，《2002年農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法》將農(nóng)業(yè)支持政策由“生產(chǎn)靈活性合同”補貼改為“固定直接支付”以及“反周期支付”。但“反周期支付”也并未完全實現(xiàn)收入補貼與價格支持的脫鉤。第三次是2008年出臺的《2008年食品、環(huán)境保護與能源法》（簡稱《2008年農(nóng)業(yè)法》），其主要內(nèi)容是完善收入支付制度。

《2008年農(nóng)業(yè)法》包含以下幾方面內(nèi)容：（1）完善直接支付制度。直接支付是根據(jù)每種產(chǎn)品確定直接補貼率，基于事先確定的面積和產(chǎn)量給農(nóng)民提供固定補貼。《2008年農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，除為農(nóng)民提供直接支付外，還為新進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的農(nóng)戶提供直接支付以及為強化環(huán)境保護實施“生態(tài)保護增強支付”。（2）調(diào)整了營銷援助貸款制度。為了減少營銷貸款對市場的扭曲作用，《2008年農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：“以5年奧林匹克平均的85%作為貸款率的確定標準，并確定一個最大貸款率作為限制條件。同時，對營銷貸款差額補貼率的參考價格進行了重要調(diào)整?！雹伲?）改革“反周期支付”政策。用基于收益的“反周期支付”替代2002年農(nóng)業(yè)法確定的基于價格的“反周期支付”，以此保證農(nóng)戶收入的穩(wěn)定。[2]“反周期支付”是建立在農(nóng)產(chǎn)品的目標價格和有效價格（直接補貼加上市場價格和貸款率二者的較高者）之間的差額的基礎上，“當某種產(chǎn)品每單位實際的國民收益低于全國目標收益時，‘基于收益的反周期支付’將被觸發(fā)?！雹冢?）提供資源保護補貼。資源保護補貼“主要包括土地休耕計劃、濕地保護計劃、保護管理計劃、農(nóng)田保護與草地保育計劃、環(huán)境質量激勵計劃等”③內(nèi)容。

通過以上三次農(nóng)業(yè)法案的改革和實施，美國逐步實現(xiàn)了其農(nóng)業(yè)支持政策由對生產(chǎn)和貿(mào)易具有較大扭曲的“黃箱”向對生產(chǎn)和貿(mào)易具有較小扭曲作用的“綠箱”轉變。

（二）美國的“綠箱”支出結構

1. 從“綠箱”支出水平看，美國的“綠箱”支出規(guī)模總體上呈擴大趨勢。1995—2009年，美國的“綠箱”支出由460.41億美元增長到1 032.14億美元，增長了124.2%。2008—2009年“綠箱”平均支出比1995—1998年平均增長了90.2%（表1）。2009年美國“綠箱”支出占當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的36.3%。

2. 從2008—2009年美國年平均“綠箱”支出的構成看（表1），國內(nèi)食物援助支出在“綠箱”支出總額中占比最大。國內(nèi)食物援助支出額696.575億美元，占“綠箱”支出總額947.16億美元的73.5%。其次占“綠箱”支出比例較大的是政府一般服務支出。政府一般服務支出額146.78億美元，占“綠箱”支出總額的15.5%。在政府一般性服務支出中，用于營銷促銷服務以及不可分的一般支出相對較多，兩者分別占“綠箱”支出總額的4%和5%。其他構成項目的支出額及在“綠箱”支出總額中的占比依次為：不掛鉤的收入支持（6.3%），環(huán)境項目（4.4%），投資援助（0.1%），減輕自然災害（0.1%）。

3. 從1995—2009年構成“綠箱”措施的變化情況看，政府一般服務、環(huán)境項目、國內(nèi)食物援助、不掛鉤的收入支付、投資援助等項目的支出均出現(xiàn)較大幅度增長，而資源停用計劃和減輕自然災害的支出則出現(xiàn)大幅度減少。其中，政府一般服務中的營銷和促銷服務以及環(huán)境項目支出兩項，2008—2009年平均比1995—1998年平均分別增長22.7倍和14.6倍。國內(nèi)食物援助、不掛鉤的收入支付、投資援助支付分別從1995—1998年的平均值361.885億美元、42.83億美元、0.88億美元增長至2008—2009年的平均值696.575億美元、59.76億美元、1.215億美元，增幅分別為92.5%、39.5%、38.1%。

從以上分析可以看出，美國在大幅度增加“綠箱”支出總額的同時，也注重“綠箱”的結構調(diào)整?！熬G箱”政策中環(huán)境項目、不掛鉤的收入支付、投資援助以及政府一般支付中用于產(chǎn)后的營銷和促銷服務等被給予了更多的重視。

三、歐盟的農(nóng)業(yè)支持政策改革及“綠箱”支出結構

（一）逐步實行以“單一支付計劃”為中心的“綠箱”政策

早在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》開始實施前，歐盟便于1992年開始了以解決域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供應過剩問題為主要目的的農(nóng)業(yè)政策改革。改革的主要內(nèi)容是在減少價格支持的同時實施農(nóng)業(yè)支持與產(chǎn)品生產(chǎn)部分不掛鉤的直接支付以及實行兼具環(huán)境保護和減少生產(chǎn)雙重功能的農(nóng)地休耕政策。

1995年開始實施《農(nóng)業(yè)協(xié)議》后，歐盟委員會于1997年提出了進一步改革共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）的設想，1999年3月在柏林召開的歐盟委員會峰會上通過的《2000年議程》白皮書中采納了這些改革設想。共同農(nóng)業(yè)政策改革的主要目標是：“通過進一步開放市場和結構調(diào)整等措施，增強歐盟的農(nóng)業(yè)在國際市場上的競爭力，并推動歐盟農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的全面發(fā)展?！雹芩饕ń档蛢r格支持和出口補貼、增加對生產(chǎn)者的直接支付、減少政府對農(nóng)業(yè)的干預、促進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和農(nóng)村綜合發(fā)展等內(nèi)容。

2003年，為應對歐盟東擴引起的財政問題和開展WTO農(nóng)業(yè)談判的需要，歐盟農(nóng)業(yè)部長會議于同年6月26日通過了《歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革方案》（簡稱《CAP改革》），目的是提高農(nóng)業(yè)競爭力、促進以市場為導向的可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展、改善鄉(xiāng)村環(huán)境等。2004年歐盟在《CAP改革》框架下對食糖、水果、蔬菜、葡萄酒等部門進行了相應的改革。2005年9月，歐盟農(nóng)業(yè)委員會通過了適用于2007年至2013年的農(nóng)村發(fā)展政策改革方案。2008年11月歐盟農(nóng)業(yè)部長會議就CAP的執(zhí)行情況進行了回顧與總結，并就進一步完善《CAP改革》達成政治協(xié)議。下面，基于《CAP改革》和2008年農(nóng)業(yè)部長協(xié)議的內(nèi)容[3]，對歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革的要點總結如下。

1. 實行“單一支付計劃”。為了讓農(nóng)民能夠按照市場需求開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并簡化CAP操作，《CAP改革》廢除了將農(nóng)業(yè)補貼與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)掛鉤的做法，規(guī)定對農(nóng)民的補貼實行“單一支付計劃”（single payment scheme，簡稱SPS）。根據(jù)要求，所有正在實施直接支付的成員國必須在2005年1月1日至2007年1月之間開始實施SPS，使用單一面積支付（single area payment scheme）的新成員可以在任意時期實行SPS（2008年農(nóng)業(yè)部長會議決定將新成員開始實行SPS的最晚期限定為2013年）?！禖AP改革》同時規(guī)定：為避免農(nóng)民放棄生產(chǎn)或嚴重的市場擾亂情況發(fā)生，成員國可以保留部分與生產(chǎn)掛鉤的直接支付，但對與生產(chǎn)掛鉤直接支付占直接支付總額的最大比例作出了規(guī)定，如谷物、油料或其他旱地作物為25%、哺乳奶牛100%、育肥牛40%、綿羊和山羊50%、橄欖油40%、棉花35%。2008年對于可以與生產(chǎn)掛鉤的直接支付做出了進一步規(guī)定：除哺乳奶牛、綿羊和山羊仍維持原先的比例外，其余項目全部轉為與生產(chǎn)不掛鉤的SPS。

在確定具體的支付額時，《CAP改革》規(guī)定，成員國可以選擇下述三種方法之一計算SPS的單位面積支付額。（1）歷史法。每個農(nóng)民每年獲得的單位面積支付額等于該農(nóng)民在參考期內(nèi)接受的支付額（即每個農(nóng)民在2000—2002年接受的支付額，也稱參考額）除以參考期的合格面積。合格面積包括各類農(nóng)地，但不包括種植多年生作物（不含能源作物如短期輪作灌木林）的土地和林地。（2）地區(qū)法。按照地區(qū)而非單個農(nóng)民計算參考額，即用整個地區(qū)的農(nóng)民在參考期內(nèi)接受的支付額的總和除以該地區(qū)農(nóng)民的合格面積。這樣每個地區(qū)按照統(tǒng)一的支付率對農(nóng)民進行直接支付。（3）混合法。成員國可以在其不同的地區(qū)應用上述兩種不同的計算方法，或同時采用上述兩種方法進行計算。

《CAP改革》還規(guī)定：為了獲得直接支付，農(nóng)民必須履行一定的義務，即所謂的“交叉義務”（Cross-compliance）。

2. “交叉義務”。《CAP改革》規(guī)定，自2005年開始，參與SPS的農(nóng)民必須滿足下述“交叉義務”規(guī)定的兩個基本條件。第一，良好農(nóng)業(yè)環(huán)境標準。申請直接支付的農(nóng)民無論是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都必須遵循成員國制定的良好農(nóng)業(yè)環(huán)境標準。這些標準涵蓋有關土壤氣候條件、農(nóng)作制度、土地利用、作物輪作、種植方式、農(nóng)地結構等方面的內(nèi)容。第二，其他條件。如在環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、動植物健康、動物福利等方面的法定管理要求。但對于執(zhí)行“單一面積支付計劃”（single area payment scheme）的新成員國，僅需遵守良好的農(nóng)業(yè)環(huán)境條件要求。農(nóng)民如果不履行“交叉義務”，其直接支付額將被減少甚至被取消。但是，農(nóng)民如果遵循具有更高標準的環(huán)境服務活動（如“良好農(nóng)業(yè)規(guī)范”），農(nóng)民可以獲得額外的補貼。

“交叉義務”在強化農(nóng)民按照可持續(xù)的方式經(jīng)營農(nóng)業(yè)的同時，也強調(diào)了“單一支付計劃”具有“綠箱”政策的特征。

3. 農(nóng)村發(fā)展政策。農(nóng)村發(fā)展政策是《CAP改革》的第二大支柱。其主要目的是：提高農(nóng)業(yè)競爭力，促進環(huán)境保護和農(nóng)村發(fā)展，改善農(nóng)村生活質量并實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟活動的多樣化。為實現(xiàn)上述目標，農(nóng)村發(fā)展政策重點致力于以下領域：知識傳播、食品產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和質量、實物資本和人力資本投資、生物多樣性、開發(fā)和保護具有較高自然價值的農(nóng)林系統(tǒng)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)景觀、用水、氣候變化、創(chuàng)造農(nóng)村就業(yè)機會和經(jīng)濟增長條件、促進農(nóng)民獲得技能和能力拓展、教育培訓、關注婦女、青年和老年勞動者的特殊需求等。

為保證農(nóng)村發(fā)展資金，2006年9月歐洲委員會批準2007—2013年用于農(nóng)村發(fā)展的總預算為909.8億歐元。

4. “調(diào)節(jié)”政策。由于實施《CAP改革》的預算約束，為支持農(nóng)村發(fā)展，歐盟在《CAP改革》中提出了強制性的“調(diào)節(jié)”（modulation）政策。它是指減少用于直接支付的支出并將資金轉向農(nóng)村發(fā)展的政策。

根據(jù)規(guī)定，“調(diào)節(jié)”政策適用于小農(nóng)以外的所有農(nóng)民。《CAP改革》還確定了各年度的調(diào)節(jié)率（即從直接支付中轉出用于農(nóng)村發(fā)展措施的資金占直接支付的比率）如下：2005年3%，2006年4%，2007年至2012年5%。2008年歐盟農(nóng)業(yè)部長會議將2012年的調(diào)節(jié)率修改為10%，并對年直接支付額超過300 000歐元的農(nóng)戶，將調(diào)節(jié)率在原有基礎上提高4%。作為例外，以下情況可以免除“調(diào)節(jié)”政策：支付額低于5 000歐元的農(nóng)場、偏遠地區(qū)、2013年前直接支付尚未達到歐盟水平的新加入的成員國。

歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策改革通過逐步完善與生產(chǎn)脫鉤的直接支付制度，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)支持由“黃箱”向“綠箱”的轉變。這種轉變既為農(nóng)民根據(jù)市場需要進行生產(chǎn)提供了空間，也為歐盟致力于協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護方面提供了更大的靈活性。

（二）歐盟的“綠箱”支出結構

1. 從“綠箱”支出總水平看，1996—2009年歐盟的“綠箱”支出規(guī)模呈上升趨勢。歐盟的“綠箱”支出由1996年的198.217億歐元增長到2009年的628.254億歐元，增長了183.9%。2007—2009年的平均“綠箱”支出比1996—1998年平均增長了220.6%（表2）。2009年歐盟的“綠箱”支出占當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的18.3%。

2. 從“綠箱”支出構成看（表2），2007—2009年歐盟每年平均的“綠箱”支出為627.178億歐元。其中，不掛鉤的收入支出為316.199億歐元，占“綠箱”總支出的50.4%。其次占“綠箱”支出比重較大的項目為投資援助和政府一般服務支出，這兩者2007—2009年的平均支出分別為76.827億歐元和68.548億歐元，各占“綠箱”總支出的12.2%和10.9%。其他項目的支出及占比依次為：環(huán)境項目支出60.191億歐元，占9.6%；地區(qū)援助項目支出41.391.215億歐元，占6.6%；減輕自然災害的支出10.667億歐元，占1.7%；生產(chǎn)者退休計劃支出9.148億歐元，占1.5%；資源停用計劃和國內(nèi)食物援助支出分別占0.6%和0.1%。另外，在政府一般性服務支出項目中，用于基礎設施的項目占有最大份額，其次為病蟲害控制、營銷和促銷服務、研究、推廣和咨詢服務等項目。

3. 從“綠箱”支出的變化情況看（表2），與1996—1998年的平均支出比較，2007—2009年平均支出中增長最大的項目為不掛鉤的收入支付，增長155.4倍。其次為減輕自然災害的支出，增長251.3%。其他增長較大的項目依次為：食物安全目的的公共儲備（增164.1%）、地區(qū)援助項目（增71.6%）、國內(nèi)食物援助（增61.7%）、環(huán)境項目（增53.8%）、生產(chǎn)者退休計劃（增47.1%）、投資援助項目（增40.5%）、政府一般服務（增20.9%）。在政府一般服務中，推廣和咨詢服務增長256.1%，檢驗服務增長126.7%。出現(xiàn)減少的項目有：資源停用計劃（減54.5%）和政府服務中的培訓服務（減79.5%）、病蟲害控制（減3.2%）、其他一般政府服務（減66.9%）。

四、日本的農(nóng)業(yè)支持政策改革及“綠箱”支出結構

（一）實行直接收入補貼、地區(qū)補貼和環(huán)保補貼

為了提高國內(nèi)糧食自給水平，日本長期以來對國內(nèi)農(nóng)業(yè)實行補貼政策。烏拉圭回合農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判結束后，日本政府對其國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策進行了相應的改革。1999年6月，日本政府通過了《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》（簡稱《新農(nóng)業(yè)基本法》），旨在徹底改革戰(zhàn)后日本的農(nóng)業(yè)政策?！缎罗r(nóng)業(yè)基本法》“建立了為一些具體的商品生產(chǎn)提供收入支持和收入保險的計劃，以此來代替以往通過對市場價格的干預進行農(nóng)業(yè)支持的做法。其主要內(nèi)容包括：食物自給率目標，重視消費者的食物政策，高效穩(wěn)定經(jīng)營方式的育成，通過充分發(fā)揮專業(yè)農(nóng)戶的創(chuàng)造性開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，由價格支持政策轉向經(jīng)營穩(wěn)定政策，對山區(qū)等生產(chǎn)條件不利地區(qū)進行補貼?！雹蓦S著社會經(jīng)濟發(fā)展和國際環(huán)境條件的變化，2005年日本政府出臺了《食料、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃》，規(guī)定自2007年開始實施被稱為“農(nóng)政改革三對策”的新的農(nóng)業(yè)支持政策，即“新的經(jīng)營所得安定對策”、“大米政策改革推進對策”以及“農(nóng)地、水、環(huán)境保全向上對策”。[4]

根據(jù)《食料、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃》，日本新的農(nóng)業(yè)支持政策主要包含以下內(nèi)容：1. 直接收入補貼。日本的直接收入補貼政策體現(xiàn)在“新的經(jīng)營所得安定對策”之中，它對滿足一定條件的生產(chǎn)者提供直接收入補貼。直接收入補貼被劃分為兩大類別：對收入減少的補貼和對不利生產(chǎn)條件的補貼。前者是當生產(chǎn)者當年產(chǎn)品銷售收入低于正常收入（最近5年中，除去最高和最低年份收入后的3年收入的平均值）時，對收入減少部分的90%進行補貼。它的適用對象產(chǎn)品為大米、麥類、甜菜、淀粉原料用馬鈴薯。對不利生產(chǎn)條件的補貼主要是對銷售收入低于生產(chǎn)成本的部分進行補貼。無論豐收還是歉收，每年都支付一定數(shù)額（包含基于過去生產(chǎn)實績的固定支出和基于當年產(chǎn)量和品質的可變支出兩部分）。其適用產(chǎn)品為麥類、大豆、甜菜、淀粉原料用馬鈴薯。據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)計，2007年各類產(chǎn)品中接受補貼的面積占該產(chǎn)品種植面積的比例分別為：大米58.1%，麥類97.7%，大豆100%，甜菜97.1%，淀粉原料用馬鈴薯99.1%。

2. 大米政策改革推進對策。日本在2007年實施“大米政策改革推進對策”之前推行的大米補貼政策是基于“大米收入穩(wěn)定基金”的價格補貼，即當市場價格下降到目標價格以下時，農(nóng)民接受補貼。作為日本農(nóng)業(yè)支柱的大米生產(chǎn)在政府大量補貼下出現(xiàn)嚴重過剩。為解決大米過剩問題，日本政府決定對大米生產(chǎn)實行“限產(chǎn)”政策。新的“大米政策改革推進對策”將由政府主導的大米供需穩(wěn)定計劃改為由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)業(yè)團體自主進行供需調(diào)節(jié)的大米供需穩(wěn)定制度。政府對自主進行大米供需調(diào)節(jié)的生產(chǎn)者給予補助。具體的補貼政策遵循上述“新的經(jīng)營所得安定對策”實行。

3. 實施環(huán)境保護補貼。為保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，1992年日本政府在《新的糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的方向》中提出了類似我國生態(tài)農(nóng)業(yè)的“環(huán)境保全性農(nóng)業(yè)”的概念。1994年農(nóng)林水產(chǎn)省設立了環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)推進本部，并制定了《環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)推進基本方案》。2005年，“環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)”政策成為新的《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃》的重要內(nèi)容。2007年開始實施以環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)為主要內(nèi)容的“農(nóng)地、水、環(huán)境保全向上對策”。環(huán)境保護補貼方式是先由政府按照一定標準認證環(huán)保型農(nóng)戶，獲得認證的環(huán)保型農(nóng)戶，可以享受貸款、稅收等優(yōu)惠服務。如銀行可以提供額度不等的無息貸款，貸款時間最長可達12年；在設施農(nóng)業(yè)建設上，政府或農(nóng)協(xié)提供50%的資金扶持；在稅收上，第一年可減免7%～30%，之后2～3年內(nèi)還可酌情減免稅收。

4. 地區(qū)援助補貼。地區(qū)援助補貼主要是為山區(qū)和半山區(qū)的生產(chǎn)者提供的補貼。日本的山區(qū)和半山區(qū)具有重要的農(nóng)業(yè)地位。其面積占國土面積的70%，耕地面積占全國耕地面積的40%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占全國的三分之一。由于歷史原因與自然條件的限制，山區(qū)和半山區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展相對落后于平原地區(qū)。為了提高山區(qū)和半山區(qū)的農(nóng)民收入水平，2000年日本政府開始對山區(qū)、半山區(qū)地區(qū)的農(nóng)民提供直接支付。2000年日本的山區(qū)和半山區(qū)受到補貼的耕地面積為54.1萬公頃，至2007年補貼面積增至66.5萬公頃，約占山區(qū)和半山區(qū)耕地面積的80%。直接補貼的支付標準設定在山區(qū)和半山區(qū)與條件較好的平原地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的差距范圍之內(nèi)，直接補貼金額原則上設定在與平原地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本差異的80%的范圍內(nèi)。但對山區(qū)和半山區(qū)的農(nóng)戶實施直接補貼還附帶有條件要求，比如，要求有資格享受補貼的農(nóng)戶必須從事一些有利于阻止放棄耕作、有助于維系自然環(huán)境和發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。[5]

（二）日本的“綠箱”實施情況

1. 從“綠箱”支出總水平看，日本的“綠箱”支出呈減少趨勢。1996年日本的“綠箱”支出為27 867億日元，至2009年減少至18 484萬億日元，減幅為33.67%。2007—2009年，日本的“綠箱”支出平均為18 559.7億日元，比1996—1998年平均支出減少33.5%。2009年日本的“綠箱”支出為當年“黃箱”支出的3.3倍，“綠箱”支出占當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的22.3%。

2. 從“綠箱”支出的構成看（表3），2007—2009年日本的“綠箱”平均支出中，政府一般服務性支出12 566億日元，占“綠箱”總支出的67.7%，位居第一。環(huán)境項目支出2 528.3億日元，占比13.6%，位居第二。其后順次為生產(chǎn)者退休計劃（1 385億日元，占7.5%）、不掛鉤的收入支持（1 020億日元，占5.5%）、減輕自然災害的支付（486億日元，占2.6%）、為了食物安全目的的公共儲備（231億日元，占1.2%）、地區(qū)援助項目支付（222.3億日元，占1.2%）、投資援助（100億日元，占0.5%）、國內(nèi)食物援助（22億日元，占0.1%）。另外，在政府一般性服務支付中，基礎設施建設和其他一般服務占據(jù)較大份額，分別為7 207億日元和2 559.3億日元，分別占“綠箱”總支出份額的38.8%和13.8%。

3. 表3顯示的“綠箱”支出的年間變化情況表明，與1996—1998年平均“綠箱”支出相比，2007—2009年的“綠箱”平均支出減少了33.5%。其中，期間減少較多的支出項目是：國內(nèi)食物援助（減少90.2%）和投資援助項目（減少89.1%），資源停用計劃從6億日元減少至0。其他出現(xiàn)減少的項目有：政府一般服務（從23 345億日元減少至12 566億日元，減幅46.2%）、為了食物安全目的的公共儲備（從618億日元減少至231億日元，減幅62.7%）、減輕自然災害的支付（從621億日元減少至485.7億日元，減幅21.8%）。但與此相反，環(huán)境項目支出和生產(chǎn)者退休計劃支出2007—2009年分別比1995年增長了98.7%和51.6%。另外，2007—2009年新增加了1 020億日元的不掛鉤的收入支持和222.3億日元的地區(qū)援助項目。

從以上分析可以看出，日本的“綠箱”支出由側重政府一般服務轉向更多地注重不掛鉤的收入支持、環(huán)境項目、地區(qū)援助項目等方面。

五、美國、歐盟、日本的“綠箱”政策評價

為適應WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的需要，美國、歐盟、日本各自根據(jù)本國農(nóng)業(yè)發(fā)展情況相應地調(diào)整各自國內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持政策，將農(nóng)業(yè)支持由“黃箱”轉變?yōu)椤熬G箱”。美國、歐盟、日本的綠箱支出既表現(xiàn)出各自的不同點，也表現(xiàn)出一些共同特征。

從“綠箱”支持總量的變化看，1995—2009年，美國和歐盟的“綠箱”支出不斷增加，而日本的“綠箱”支出則呈減少趨勢。從“綠箱”支出構成看，美國的綠箱支出主要集中在國內(nèi)食物援助上，歐盟較多地利用不掛鉤的收入支持，日本側重于政府一般服務。美國、歐盟、日本的綠箱支出的共同之處主要表現(xiàn)在：（1）重視不掛鉤的收入支持。特別是歐盟，不掛鉤的收入支持已占據(jù)其“綠箱”補貼的一半以上。（2）強調(diào)環(huán)境項目支付。隨著全球范圍內(nèi)環(huán)境保護意識的提高，農(nóng)村環(huán)境治理成為世界各國農(nóng)業(yè)政策關注的重點，重視環(huán)境項目支付也理所當然地成為農(nóng)業(yè)支持的重要內(nèi)容。（3）注重政府一般服務。政府一般服務受到各國普遍重視。美國和歐盟的綠箱支出中，政府服務分別占15.5%和11%，日本的政府一般服務支出在“綠箱”支出中超過2/3。在政府一般服務中，各發(fā)達國家都比較注重農(nóng)產(chǎn)品營銷和促銷服務以及農(nóng)業(yè)保險方面的支持。如美國的營銷和促銷服務支持大幅增加，2008—2009年美國對營銷和促銷服務的補貼平均水平為38.3億美元，比1995—1998年的平均值增長了22.67倍。另外，產(chǎn)后服務也成為各國關注的重點。各國政府還通過制定市場規(guī)則，加強對產(chǎn)品產(chǎn)后的運輸、產(chǎn)品檢查檢疫、產(chǎn)品包裝等服務，提高產(chǎn)品質量，保護生產(chǎn)者利益。（4）重視對生產(chǎn)條件不利地域的農(nóng)業(yè)進行支持。各國通過對農(nóng)村地區(qū)特別是條件欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)注入更多資金，支持農(nóng)戶達到高生產(chǎn)標準，促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟增長和創(chuàng)造更多就業(yè)機會，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的均衡發(fā)展。（5）較少使用資源停用計劃和收入保險、安全網(wǎng)絡計劃。

總的來說，實施WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》以來，美國、歐盟和日本通過國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策改革，農(nóng)業(yè)支持已逐步由應該承諾減少的“黃箱”轉向無需減少承諾的“綠箱”，通過增加與生產(chǎn)不掛鉤的直接支付以及政府一般服務中市場營銷和促銷服務等措施來增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應對市場風險的能力，通過改善落后地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和對生產(chǎn)者的直接收入補貼，實現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展，通過農(nóng)業(yè)環(huán)境項目支付改善農(nóng)村環(huán)境條件，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)政策改革取得了一定的成效和經(jīng)驗，這些值得發(fā)展中國家成員借鑒和學習。同時我們也應認識到，“綠箱”支持措施特別是近年被發(fā)達國家成員大力提倡的不掛鉤的直接收入支付是否真的就沒有貿(mào)易扭曲作用而應當免除消減呢？這仍然受到許多國際組織和學者的質疑[6][7]。由于“綠箱”補貼增加了農(nóng)民的收入并使農(nóng)民面臨的風險減少，它會刺激農(nóng)民進行生產(chǎn)性投入從而增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。發(fā)達國家高額的農(nóng)業(yè)支持加劇了國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭的不公平性，這使得缺乏補貼支持的發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在國際競爭中處于不利地位。特別是對于農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)而言，補貼降低了農(nóng)產(chǎn)品的加工成本，增強了接受補貼生產(chǎn)者的市場競爭力，減少了對出口補貼的需要，事實上成為變相的價格支持。正如美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟研究局的報告指出：“基于烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的經(jīng)驗，許多國家已經(jīng)意識到，要實現(xiàn)具有最小扭曲作用的支出是不可能的，在大多數(shù)情況下，一次性支付會對生產(chǎn)帶來影響?！雹抟虼?，WTO成員在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)支持由“黃箱”向“綠箱”轉變的同時，對“綠箱”補貼總量進行控制和削減，將成為未來多邊農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判中亟待解決的重要課題。

注釋：

①②③王永春、王秀東.美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼及其對我國的啟示.《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2008年增刊，第203頁，第202頁，第203頁.

④商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院.《WTO綠箱政策與中國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展》，《經(jīng)濟研究參考》2003年第57期，第13頁。

⑤商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院《WTO綠箱政策與中國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展》，《經(jīng)濟研究參考》，2003年第57期，第10頁。

⑥United States Department of Agriculture，Economic Research Service. “Decoupled Payments-Household Income Transfers in Contemporary U.S. Agriculture”，p1.

參考文獻：

[1]商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院.WTO綠箱政策與中國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[J].經(jīng)濟研究參考，2003，（57）：8.

[2]程杰.美國新農(nóng)業(yè)法的調(diào)整及其對中國的影響[N].國際商報，2008-08-22.

[3]European Commision. The 2003 CAP reform information sheets，http：//ec.europa.eu/agriculture/cap-history/index_en.htm； \"Health Check\" of the Common Agricultural Policy，http：//ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/index_en.htm，2005.

[4]日本農(nóng)林水產(chǎn)省.經(jīng)營所得安定對策等大綱[EB/OL].http：//www.maff.go.jp/j/syotoku_antei/index.html.

[5]日本農(nóng)林水產(chǎn)省.中山間地域等直接支払制度[EB/OL].http：//www.maff.go.jp/j/nousin/tyusan/siharai_seido/index.html.

[6]John Baffes Harry De Gorter. Disciplining Agricultural Support through Decoupling[R].World Bank Policy Research Working Paper，2005，（3）：3533.

[7]WTO document JOB （06）/145 Committee on Agriculture，Special Session，“G-20 Comments on the Chair Reference Paper on Green Box”，May 16，2006.

責任編輯、校對：艾 嵐