智慧城鎮(zhèn)建設(shè)的瓶頸與對(duì)策

[摘要]“智慧城鎮(zhèn)”是“智慧城市”的延伸。建設(shè)智慧城鎮(zhèn)不僅可以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，引領(lǐng)未來城鎮(zhèn)發(fā)展方向，還可以呼應(yīng)“智慧城市”建設(shè)，帶來低碳、綠色、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，形成智慧“城、鎮(zhèn)”變?nèi)诎l(fā)展的新局面。目前智慧城鎮(zhèn)發(fā)展面臨資金、技術(shù)、人才、行政權(quán)力和頂層設(shè)計(jì)等方面的瓶頸，可通過延續(xù)智慧城市建設(shè)部署、實(shí)施ASP服務(wù)外包、建立體制機(jī)制架構(gòu)體系等措施得到有效解決。

[關(guān)鍵詞]智慧城鎮(zhèn) 智慧城市 瓶頸 時(shí)策

[中圖分類號(hào)]F291 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2013）04-0030-04

一、從智慧城市到智慧城鎮(zhèn)

適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，“智慧城市”建設(shè)理念逐漸被應(yīng)用于城鎮(zhèn)建設(shè)。住建部在2013年1月公布的首批90個(gè)智慧城市試點(diǎn)名單中，區(qū)（縣）有50個(gè)，鎮(zhèn)3個(gè)?！爸腔鄢擎?zhèn)”由此受到社會(huì)各界關(guān)注。

“智慧城鎮(zhèn)”以網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、生態(tài)化、幸福感為出發(fā)點(diǎn)，為城鎮(zhèn)居民提供可以居住、生產(chǎn)、休閑、工作的便利環(huán)境，從而提高城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量，支持城鎮(zhèn)創(chuàng)新和低碳發(fā)展。

“智慧城鎮(zhèn)”是“智慧城市”的延伸。二者的相同點(diǎn)在于，“智慧城鎮(zhèn)”和“智慧城市”都強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)在提升居民生活品質(zhì)方面的重要作用，都倡導(dǎo)借助信息手段“智慧”地進(jìn)行城市或城鎮(zhèn)管理，都主張智慧建設(shè)應(yīng)“低碳、環(huán)保，以人為本”。不同點(diǎn)在于：兩者智慧建設(shè)的內(nèi)容和重點(diǎn)有所不同。對(duì)于大城市來說，智慧建設(shè)應(yīng)該注重應(yīng)用以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、無線寬帶、三網(wǎng)融合等新一代信息技術(shù)來解決現(xiàn)代的城市病問題。而對(duì)于大多數(shù)中小城鎮(zhèn)來說，并沒有出現(xiàn)大城市普遍存在的交通擁堵、環(huán)境污染、人口密度過大等問題，因而智慧建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該放在與民生相關(guān)的公共管理與服務(wù)系統(tǒng)的發(fā)展，如醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、體育、文化娛樂系統(tǒng)的發(fā)展。應(yīng)結(jié)合自身特色，同繞自身功能定位，打造生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，如特色制造產(chǎn)業(yè)、特色旅游產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等。以為未來大量的轉(zhuǎn)移人口提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，并真正實(shí)現(xiàn)信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的深度融合。

二、智慧城鎮(zhèn)建設(shè)的意義

改革開放以來，我國建制鎮(zhèn)由2173個(gè)增加到目前的19249個(gè)，數(shù)量上增加了17076個(gè)，再加上1.8萬多個(gè)鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)的人口、地域和規(guī)模顯著增長。經(jīng)濟(jì)總量提升，社會(huì)事業(yè)發(fā)展，綜合實(shí)力增強(qiáng)，正在成為連接城鄉(xiāng)和工農(nóng)的紐帶，是農(nóng)村社會(huì)公共品的提供基地和服務(wù)載體。建設(shè)“智慧城鎮(zhèn)”意義重大。

（一）提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，引領(lǐng)城鎮(zhèn)發(fā)展方向

智慧城鎮(zhèn)建設(shè)代表了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。一是智慧城鎮(zhèn)最能體現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)保節(jié)能和綠色經(jīng)濟(jì)本質(zhì)。智慧城鎮(zhèn)可避免造城運(yùn)動(dòng)等各種弊端?？山柚F(xiàn)代信息技術(shù)，最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是智慧城鎮(zhèn)“以人為本”，不僅具有優(yōu)美的環(huán)境，便利的居住條件，還具有良好的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂等公共服務(wù)，以及創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)的社會(huì)體系，因而能夠有效吸引農(nóng)村人口順利遷移到城鎮(zhèn)來安居樂業(yè)。

（二）支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，有助于構(gòu)建低碳、綠色、可持續(xù)發(fā)展的新模式

我國城鎮(zhèn)體系承擔(dān)著巨大的社會(huì)功能。現(xiàn)在進(jìn)城人口的50%要靠城鎮(zhèn)吸納，將來農(nóng)業(yè)人口的25%～30%也要靠城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化。我國有兩萬左右的小城鎮(zhèn)，如果1/3，甚至一半的城鎮(zhèn)能發(fā)展為智慧城鎮(zhèn)，不僅可以走出一條具有中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，還可以給國家?guī)淼吞?、綠色、可持續(xù)發(fā)展的新模式。

（三）呼應(yīng)智慧城市建設(shè)，形成智慧“城、鎮(zhèn)”交融發(fā)展的新局面

以三網(wǎng)融合平臺(tái)的建設(shè)為例，小城鎮(zhèn)的智慧建設(shè)更容易超越利益集團(tuán)的分割，產(chǎn)生更加統(tǒng)一、更加集成的示范性智慧城鎮(zhèn)建設(shè)方案。目前國內(nèi)很多城鎮(zhèn)，如遼源、遷安、鎮(zhèn)海、樂從、周浦、張浦等，在“智慧城鎮(zhèn)”建設(shè)上都呈現(xiàn)了很強(qiáng)的生命力，這些經(jīng)驗(yàn)一旦被應(yīng)用到國內(nèi)其它城鎮(zhèn)，將帶來發(fā)展的裂變效應(yīng)，我國的智慧城鎮(zhèn)建設(shè)也會(huì)快速呈現(xiàn)城市和城鎮(zhèn)相互交融、全面鋪開的新局面。

三、智慧城鎮(zhèn)建設(shè)的瓶頸

2009年以來，中國智慧產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，如2010年我國的物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值為1900億元，2012年就達(dá)到了3600億元以上，年增速接近40%。智慧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為我國智慧城鎮(zhèn)建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)，但智慧城鎮(zhèn)建設(shè)仍面臨諸多困難。

（一）城鎮(zhèn)發(fā)展尚未形成有效合力，智慧城鎮(zhèn)建設(shè)還存在一些制度層面的障礙

目前社會(huì)上有關(guān)智慧城鎮(zhèn)發(fā)展的意義、怎樣發(fā)展等問題認(rèn)識(shí)不盡一致，導(dǎo)致政策資源和資金資源分散，國債發(fā)行和銀行貸款等偏向地級(jí)以上城市，形成不了合力。制度層面還存在一些障礙。一是扶持政策缺乏協(xié)調(diào)。各地支持建設(shè)的智慧城鎮(zhèn)，大多集中在生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地方，很難形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的合力。二是規(guī)劃管理水平偏低。鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃普遍存在目標(biāo)定位不明確、重點(diǎn)不突出現(xiàn)象。省、市、縣、鎮(zhèn)各級(jí)規(guī)劃有欠銜接。三是地方財(cái)政配套困難。目前小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，一般都會(huì)要求地方財(cái)政配套投入，造成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)偏大，社會(huì)資源利用不足。四是體制改革相對(duì)滯后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)管理模式涉及行業(yè)廣、部門多，正在探索的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政體制改革和農(nóng)村稅費(fèi)減免，還很難適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，很難適應(yīng)城鎮(zhèn)改革所帶來的人、財(cái)、物等管理模式的變化。

（二）資金、技術(shù)、人才、行政權(quán)利上的固有瓶頸，成為智慧城鎮(zhèn)建設(shè)的阻力

我國許多城鎮(zhèn)的智慧建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成績，但這只是初步嘗試。而且案例大多在大都市周邊或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，指導(dǎo)意義還很有限。全國眾多中小城鎮(zhèn)在智慧建設(shè)中，面臨的問題不少。如城鎮(zhèn)依據(jù)其自身特色設(shè)計(jì)了獨(dú)立的發(fā)展思路，而城市希望開發(fā)出統(tǒng)一的信息平臺(tái)，城鎮(zhèn)所建平臺(tái)需要上級(jí)單位（市級(jí)）批準(zhǔn)，平臺(tái)所需資料也得向上級(jí)單位申取，不完全按照上級(jí)單位的步驟實(shí)施，城鎮(zhèn)在具體建設(shè)時(shí)就會(huì)面臨兩難的局面。

（三）頂層設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，將導(dǎo)致智慧城鎮(zhèn)建設(shè)的各自為政和信息孤島問題

目前國內(nèi)很多典型城鎮(zhèn)都提出了各自的“智慧城鎮(zhèn)”建設(shè)方案，很容易造成重復(fù)投資和資源浪費(fèi)，這也表明了智慧城鎮(zhèn)建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的缺失。目前項(xiàng)目建設(shè)多頭管理、多頭推進(jìn)，包括發(fā)改委、經(jīng)信委、科技主管部門等，都在推動(dòng)智慧城鎮(zhèn)建設(shè)的不同項(xiàng)目，缺乏統(tǒng)一的建設(shè)主管部門。

智慧城鎮(zhèn)建設(shè)還普遍存在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)缺失的問題，包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。如同智慧城市一樣，智慧城鎮(zhèn)建設(shè)的信息系統(tǒng)也是由不同的廠商負(fù)責(zé)實(shí)施，由于缺少相應(yīng)的接口標(biāo)準(zhǔn)和體系規(guī)范，它們各自為政，相互之間無法進(jìn)行信息共享與業(yè)務(wù)集成，從而形成“信息孤島”。盡管元數(shù)據(jù)等技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)和解決不同來源、不同類型、不同應(yīng)用的數(shù)據(jù)融合，但是部門間的橫向數(shù)據(jù)協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)還存在行政體制區(qū)劃的制約。

四、推進(jìn)智慧城鎮(zhèn)建設(shè)的對(duì)策

我國的智慧城鎮(zhèn)建設(shè)還處于探索起步階段，需要基于國情，探索自己的發(fā)展道路。

（一）建設(shè)應(yīng)由點(diǎn)到面、量力而行。延續(xù)城市標(biāo)準(zhǔn)、部署的基礎(chǔ)上兼顧特色

鑒于目前的制度障礙和資金、技術(shù)、人才瓶頸，智慧城鎮(zhèn)建設(shè)不宜一開始就把面鋪得過大，或者進(jìn)行超出城鎮(zhèn)現(xiàn)有能力的盲目建設(shè)，應(yīng)注重提高質(zhì)量。智慧城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)優(yōu)先支持直轄市、省會(huì)城市和副省級(jí)城市的衛(wèi)星小城鎮(zhèn)；優(yōu)先支持經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、城鎮(zhèn)區(qū)域密集的小城鎮(zhèn)；優(yōu)先支持有資源、有特色、有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐的小城鎮(zhèn)，形成抓好一個(gè)點(diǎn)、帶動(dòng)一個(gè)面、影響一大片的效果。

此外，考慮基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)、平臺(tái)、業(yè)務(wù)、運(yùn)營及安全等網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，智慧城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)以頂層設(shè)計(jì)框架為藍(lán)本。延續(xù)城市的智慧部署，同時(shí)還應(yīng)考慮到城鎮(zhèn)自身在地域、產(chǎn)業(yè)、文化等方面的獨(dú)特優(yōu)勢。智慧城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)在堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)兼顧多樣化，即在與智慧城市建設(shè)堅(jiān)持共性標(biāo)準(zhǔn)的前提下，圍繞自身功能進(jìn)行定位，建設(shè)能夠體現(xiàn)城鎮(zhèn)特色的“智慧城鎮(zhèn)”。如表1所示。

（二）實(shí)施ASP服務(wù)外包，解決智慧城鎮(zhèn)建設(shè)的資金、技術(shù)、人才難題

城鎮(zhèn)可通過實(shí)施ASP（Application Service Provider的簡稱，意為“應(yīng)用服務(wù)供應(yīng)商”）服務(wù)外包來獲得各種信息應(yīng)用服務(wù)。ASP模式可以集中為城鎮(zhèn)政府搭建信息化所需要的所有網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施及軟件、硬件運(yùn)作平臺(tái)，負(fù)責(zé)所有前期的實(shí)施、后期的維護(hù)等一系列服務(wù)，使得城鎮(zhèn)無需購買軟硬件、建設(shè)機(jī)房、招聘IT人員，只需前期支付一次性項(xiàng)目實(shí)施費(fèi)和定期的ASP服務(wù)費(fèi)，即可通過互聯(lián)網(wǎng)享用信息系統(tǒng)。同時(shí)ASP服務(wù)商會(huì)通過一定的技術(shù)措施保證數(shù)據(jù)的安全性和保密性，在效果上與自建信息系統(tǒng)基本沒有什么區(qū)別，因此投資成本小、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)小。尤其適合小城鎮(zhèn)的信息化建設(shè)。

需注意的是，在實(shí)施ASP業(yè)務(wù)外包方式時(shí)，應(yīng)由城鎮(zhèn)的上級(jí)人民政府根據(jù)地方城鎮(zhèn)信息化建設(shè)規(guī)劃的要求來作統(tǒng)籌安排，以延續(xù)城市部署，同時(shí)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)。

（三）設(shè)立或組建統(tǒng)一的智慧城鎮(zhèn)主管部門。通過建立體制機(jī)制架構(gòu)體系，確保智慧城鎮(zhèn)頂層設(shè)計(jì)的高品質(zhì)規(guī)劃

智慧城鎮(zhèn)的頂層設(shè)計(jì)必須設(shè)立或組建統(tǒng)一的智慧城鎮(zhèn)主管部門，形成統(tǒng)籌智慧城鎮(zhèn)人、財(cái)、物、事的管理體制。具體而言，可以由工信部或住建部組建城市信息化發(fā)展監(jiān)管工作組，履行政府CIO（Chief Information Officer，即首席信息官）的職責(zé)，協(xié)同其他政府部門整合發(fā)展信息通訊技術(shù)的推廣和應(yīng)用，從而發(fā)揮智慧城鎮(zhèn)的頂層設(shè)計(jì)作用。這樣，一方面可通過頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善智慧城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)估指標(biāo)體系，另一方面還可通過頂層設(shè)計(jì)搭建公共信息平臺(tái)，統(tǒng)一城鎮(zhèn)各管理部門的軟件、接口和標(biāo)準(zhǔn)體系，提高城鎮(zhèn)內(nèi)的信息共享效率。頂層設(shè)計(jì)思路具體如下：

1 構(gòu)建四層兩翼的機(jī)制架構(gòu)：即決策機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的四層架構(gòu)，并且設(shè)立審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和由外部專家組成的決策咨詢機(jī)構(gòu)。明確各方機(jī)構(gòu)的工作職能和銜接關(guān)系，既保障頂層設(shè)計(jì)的全局性，又能夠形成機(jī)制落地的支撐。

2 打破政府以具體部門職能為邊界的現(xiàn)狀，從服務(wù)社會(huì)公眾的視角重新梳理政府業(yè)務(wù)，建立業(yè)務(wù)架構(gòu)。業(yè)務(wù)架構(gòu)的最大優(yōu)點(diǎn)是在實(shí)施信息化時(shí)，不同部門如果具有相同或相似業(yè)務(wù)的，可以彼此構(gòu)建集成化的信息平臺(tái)，減少重復(fù)投資，增加信息溝通的機(jī)會(huì)和能力。優(yōu)化業(yè)務(wù)服務(wù)過程。

3 從信息化基礎(chǔ)、組織效率、公共效益和公眾滿意4個(gè)維度，建立一套績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)框架。評(píng)估政府活動(dòng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度及其延伸效應(yīng)，從而幫助政務(wù)部門根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)合理高效地開展智慧城鎮(zhèn)建設(shè)，確保各政務(wù)部門從戰(zhàn)略高度更好地管理業(yè)務(wù)。

4 以信息資源共享交換體系和資源目錄體系為指引，建立資源共享的信息架構(gòu)。信息架構(gòu)用于描述支持業(yè)務(wù)流程運(yùn)行中信息與數(shù)據(jù)交換共享的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，提供信息標(biāo)準(zhǔn)化描述和組織的模型，主要包括：信息分類；與業(yè)務(wù)架構(gòu)相結(jié)合的信息內(nèi)容和信息流；數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、轉(zhuǎn)換、發(fā)布和傳輸；數(shù)據(jù)庫的設(shè)計(jì)和使用等內(nèi)容。

總之，城鎮(zhèn)是廣大農(nóng)村的近鄰，是大城市和農(nóng)村之間的橋梁，建設(shè)好兩萬左右的中小城鎮(zhèn)，是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要戰(zhàn)略?！爸腔鄢擎?zhèn)”建設(shè)，要選擇一些典型區(qū)、鎮(zhèn)、縣先走一步，進(jìn)行探索，形成示范。要把握好三個(gè)原則：一是要注重頂層設(shè)計(jì)，循序漸進(jìn)；二是要基于城鎮(zhèn)自身信息化能力搞品質(zhì)建設(shè)；三是要以人為本，注重需求導(dǎo)向。