城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化

[摘要]實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。當(dāng)前在城鎮(zhèn)化速度加快的條件下，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和形態(tài)處在不斷變化之中，需要新的制度安排和資源配置方式。應(yīng)建立公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、需求表達(dá)機(jī)制，通過市場機(jī)制、技術(shù)手段等實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的有效配置，通過過渡性制度安排解決特殊人群問題，通過社會(huì)保障均等化促進(jìn)公共服務(wù)均等化等。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化 公共服務(wù) 均等化 資源配置

[中圖分類號(hào)]F291 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2013）04-0012-04

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是減少城鄉(xiāng)差距，體現(xiàn)以人為本和彌補(bǔ)市場公共產(chǎn)品供給失靈的重要制度安排。隨著城鎮(zhèn)化速度加快和農(nóng)村社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，原先的制度安排和資源配置方式已不能滿足新的要求，應(yīng)適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢，按照公共服務(wù)資源配置原則，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃、動(dòng)態(tài)調(diào)整，提高公共服務(wù)資源的配置效率。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)涵

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是指以政府為主體，以農(nóng)村為重點(diǎn)，在城鄉(xiāng)間合理配置公共服務(wù)資源，向城鄉(xiāng)居民提供與其需求相適應(yīng)，不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)，最終大致相等的基本公共服務(wù)，使城鄉(xiāng)居民在享受基本公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和可及性方面都大體相當(dāng)。對均等化一般有兩種理解，機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等。機(jī)會(huì)均等是指全體社會(huì)成員在接受政府提供的基本公共服務(wù)上具有大致均等的機(jī)會(huì)。結(jié)果均等是指公民個(gè)人在使用或者消費(fèi)公共服務(wù)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)是基本一致的，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)富不平衡無機(jī)會(huì)支付或付不起基本公共服務(wù)使用費(fèi)的情形基本得到消除。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化并非絕對的平均化，而是機(jī)會(huì)的均等和結(jié)果的相對均等。機(jī)會(huì)均等保證基本公共服務(wù)分配上起點(diǎn)公正。結(jié)果的相對均等是從基本人權(quán)角度出發(fā)，保證底線的平等。要承認(rèn)在我國現(xiàn)有的國情下，即使是政府的公共財(cái)政做到了投入的平均化，由于區(qū)域差別、城鄉(xiāng)差別、歷史文化甚至地理因素的差別，其結(jié)果都不可能實(shí)現(xiàn)絕對均等。因此要根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境、人文風(fēng)俗等方面的不同，以居民需求為導(dǎo)向，以保證服務(wù)效率為前提，因地制宜地提供公共服務(wù)，將城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距控制在合理的、可接受的范圍之內(nèi)。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化也要充分考慮資源的配置效率問題?；竟卜?wù)均等化主要體現(xiàn)的是一種公平正義的發(fā)展理念。在評價(jià)資源配置的結(jié)果時(shí)。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的兩大基本原則，公平原則與效率原則是必不可少的。二者既互為條件，又存在一定取舍。一方面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，特別是提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，能夠提高社會(huì)資源的配置效率；另一方面，均等化本身又可能造成資源配置的低效率。因此，這里涉及到公平與效率的權(quán)衡問題。效率，主要是指公共服務(wù)資源配置效率，即單位服務(wù)產(chǎn)出的社會(huì)福利水平是否達(dá)到最大。由于城鄉(xiāng)人口密度、聚居方式等的差異，尤其是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移和流動(dòng)，公共服務(wù)資源配置應(yīng)在保證服務(wù)可及性的情況下注重規(guī)模效益，根據(jù)城鄉(xiāng)人口、區(qū)劃等的具體實(shí)際和不斷發(fā)展變化的形勢進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。

二、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村社會(huì)變化對基本公共服務(wù)的影響

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的深入，農(nóng)村社會(huì)正在發(fā)生深刻變化。在這種情況下，公共服務(wù)的提供主體、層次和服務(wù)對象都有所變化，是公共服務(wù)資源配置中需要統(tǒng)籌考慮的因素。

（一）農(nóng)村人口加速轉(zhuǎn)移和流動(dòng)

根據(jù)人口計(jì)生委《中國流動(dòng)人口發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告（2012）》，2011年中國流動(dòng)人口已達(dá)到2.3億，其中78.7%為農(nóng)業(yè)戶口。農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移也導(dǎo)致了農(nóng)村行政區(qū)劃的減少。以北京市為例，從2000年到2009年十年間。郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制從214個(gè)減少到182個(gè)，行政村從4044個(gè)減少到3950個(gè)。伴隨著農(nóng)村人口的大遷徙，農(nóng)民工子女也越來越多地遷入城市。按照國際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率30%-70%之間是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，我國城鎮(zhèn)化仍處于加快發(fā)展的區(qū)間，未來10年仍將保持較快的速度。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的快速轉(zhuǎn)移，不僅造成農(nóng)村人口對公共服務(wù)的消費(fèi)能力不足，而且對公共服務(wù)的付費(fèi)水準(zhǔn)有明顯的約束要求。當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給如果忽視這一點(diǎn)，僅僅按照農(nóng)村人口的常態(tài)來計(jì)算，按照城鄉(xiāng)同等標(biāo)準(zhǔn)配置公共服務(wù)產(chǎn)品，勢必又要形成新一輪的公共服務(wù)資源重復(fù)建設(shè)。

（二）農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化

在計(jì)劃生育政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互作用下。我國農(nóng)村人口生育率和死亡率下降，直接導(dǎo)致了農(nóng)村人口老齡化。另外，在改革開放政策和城市化的推動(dòng)下，農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中脫離出來進(jìn)入城市務(wù)工。這些務(wù)工者中，20歲至45歲的男性較多、絕大多數(shù)農(nóng)村婦女還留守在農(nóng)村。所以，從年齡結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)來看，我國目前農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)出老年人多、婦女多、兒童多的“三多”情形，相對于城市，我國農(nóng)村人口老齡化形勢更加嚴(yán)峻。截至2009年底，我國60歲以上老年人口有1.67億人，其中1.05億人是農(nóng)村老年人。根據(jù)《全國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》，截至2010年，我國0-17歲農(nóng)村留守兒童已達(dá)6103萬，其中有近205.7萬處于獨(dú)居狀態(tài)。2005年以來農(nóng)村學(xué)齡前留守兒童（0-5歲）規(guī)模快速膨脹，2010年達(dá)2342萬，比2005年增加了757萬，主要是在異地城市工作的年輕父母不具備撫育幼兒的生活條件。

（三）農(nóng)村人口聚居情況的變化

政府在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，逐步引導(dǎo)農(nóng)民由散居向聚居發(fā)展。主要有幾種情況：一是地方政府實(shí)施新農(nóng)村規(guī)劃，將新農(nóng)村聚集點(diǎn)作為新農(nóng)村的建設(shè)示范；二是基于土地利益，地方政府通過農(nóng)村土地整理，特別是村莊治理，通過“農(nóng)民被上樓”實(shí)現(xiàn)土地利用指標(biāo)；三是考慮公共設(shè)施的集約，通過新村莊建設(shè)，取代傳統(tǒng)的自然村莊。還有一個(gè)重要現(xiàn)象是工業(yè)園區(qū)。園區(qū)不僅是工業(yè)經(jīng)濟(jì)聚集地，同時(shí)還是新村莊或者說小城鎮(zhèn)聚集區(qū)。為實(shí)現(xiàn)工業(yè)園的快速發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，人口聚集和為園區(qū)勞動(dòng)力配套的聚集區(qū)，成為新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容。為使新的聚集區(qū)安定和正常發(fā)展，地方政府從新聚集區(qū)公共設(shè)施配套考慮，通常教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)也在規(guī)劃和實(shí)施中。人口的重新集中居住對公共服務(wù)資源的配置提出了新的要求。

（四）城市中流動(dòng)人口聚居點(diǎn)的形成

“城中村”、“城郊村”不僅在大都市存在，在中小城市中也大量存在，成為農(nóng)民工等流動(dòng)人口的聚居點(diǎn)。這些地方大多環(huán)境質(zhì)量差，社會(huì)治安壓力大，公共服務(wù)設(shè)施落后，成為城市公共服務(wù)體系和農(nóng)村公共服務(wù)體系都遺漏的角落。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化要對類似“城郊村”、“城中村”地區(qū)給予充分的關(guān)注，通過公共服務(wù)體系的建設(shè)促進(jìn)農(nóng)民工市民化。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的資源配置原則

根據(jù)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展的新形勢，提高公共服務(wù)資源的配置效率，在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中，應(yīng)遵循以下原則：

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以城帶鄉(xiāng)。公共服務(wù)的非均等化，主要差距在農(nóng)村，重點(diǎn)任務(wù)也在農(nóng)村。因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，關(guān)鍵在于解決農(nóng)村的基本公共服務(wù)不足問題。但是，由于農(nóng)村人口分布相對分散，以及頻繁的人口流動(dòng)，公共服務(wù)資源沒有足夠的人口作為支撐。在這種情況下，應(yīng)做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。以城鎮(zhèn)為核心服務(wù)和輻射鄉(xiāng)村，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施水平。根據(jù)人口分布情況，將鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)或中心村作為農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的核心基層單位。

2 遠(yuǎn)近結(jié)合，動(dòng)態(tài)調(diào)整。在公共設(shè)施規(guī)劃中既要考慮近期需求，又要著眼長遠(yuǎn)，充分考慮到人口城鎮(zhèn)化的長期趨勢，適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)未來人口分布變化。注重規(guī)劃的科學(xué)性、長期性，在長期規(guī)劃的框架下考慮短期規(guī)劃，并在資源配置中留出調(diào)整的空間。適時(shí)對人口和居住情況進(jìn)行調(diào)查，評估和掌握需求的變化，根據(jù)需求變化對資源配置進(jìn)行調(diào)整。

3 以人為本，按需配置。由于城鄉(xiāng)在人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、生活方式等方面的差異，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的內(nèi)容和形式不可能完全一致。應(yīng)按照城鄉(xiāng)居民的特點(diǎn)和實(shí)際需求設(shè)計(jì)公共服務(wù)項(xiàng)目和配置公共服務(wù)資源。

4 技術(shù)創(chuàng)新，彈性配置。隨著科技的進(jìn)步，一些新的公共服務(wù)資源配置和提供方式，為彈性配置資源創(chuàng)造了條件，例如遠(yuǎn)程教育、遠(yuǎn)程醫(yī)療、流動(dòng)醫(yī)療服務(wù)車等。在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的過程中，要適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展變化的特點(diǎn)，充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的彈性配置。

5 低水平廣覆蓋，不留死角。我國剛剛邁入上中等收入國家門檻，社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題紛繁復(fù)雜，都需要政府財(cái)力支撐。因此，公共服務(wù)的均等化要從低水平、廣覆蓋開始。廣覆蓋是要保證受益人群面的逐步擴(kuò)大，避免出現(xiàn)公共服務(wù)育區(qū)。特別是要充分關(guān)注城市中流動(dòng)人口聚居點(diǎn)的公共服務(wù)資源配置問題，這是基本公共服務(wù)均等化的要求，也是實(shí)現(xiàn)城市化可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

四、提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置效率的政策建議

（一）建立公共服務(wù)科學(xué)規(guī)劃和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

政府從資源配置效率的角度對公共服務(wù)資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，綜合考慮地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、設(shè)施規(guī)模、人口密度、交通距離等因素建立指標(biāo)體系，做好結(jié)構(gòu)性配置均衡。要著重考慮重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村等新農(nóng)村聚居點(diǎn)和農(nóng)民工聚居的城市社區(qū)的公共服務(wù)資源配置。適應(yīng)人口遷移和城鄉(xiāng)建設(shè)的趨勢，公共服務(wù)資源的配置應(yīng)進(jìn)行定期調(diào)整?？稍谝?guī)劃基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況的變化，對中小學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目和人員設(shè)置每3年調(diào)整一次。

（二）建立居民的公共服務(wù)需求調(diào)查和表達(dá)機(jī)制

城鄉(xiāng)居民是農(nóng)村公共服務(wù)的需求主體。要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的最優(yōu)供給，必須充分考慮消費(fèi)者對公共服務(wù)的需求狀況。建立公共服務(wù)的需求調(diào)查和表達(dá)機(jī)制，給予城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)民和流動(dòng)人口充分的參與公共服務(wù)供給決策的民主權(quán)利，使其對公共服務(wù)的需求意愿在公共服務(wù)供給中得到真實(shí)體現(xiàn)。一是建立需求調(diào)查制度，將城鄉(xiāng)居民的實(shí)際需求作為配置公共服務(wù)的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。二是推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和村民委員會(huì)的基礎(chǔ)上，建立民主投票的公共服務(wù)供給決策機(jī)制，由全體農(nóng)民和農(nóng)民代表對農(nóng)村公共服務(wù)進(jìn)行表決。三是應(yīng)積極發(fā)展各類協(xié)會(huì)、合作社等非政府組織，提高居民的組織化程度，充分發(fā)揮此類非政府組織在表達(dá)農(nóng)民公共服務(wù)意愿方面的作用。

（三）通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)公共服務(wù)供需關(guān)系

政府在提供基本公共服務(wù)方面應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，但并不意味著政府必須直接負(fù)責(zé)提供或生產(chǎn)公共產(chǎn)品。一些公共服務(wù)可以通過企業(yè)運(yùn)作來提供，利用市場手段進(jìn)行配置。因?yàn)槭袌鰴C(jī)制能夠提高資源配置效率，更好地滿足人們的需求。政府可以構(gòu)建多元化的參與機(jī)制，讓企業(yè)或第三方參與公共服務(wù)的提供，政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、特許經(jīng)營、貸款貼息、優(yōu)惠政策等方式給予支持。在政府的統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀調(diào)控下，由企業(yè)、個(gè)人或其他社會(huì)力量提供公共服務(wù)，可以通過市場調(diào)節(jié)供需關(guān)系，更及時(shí)、有效地滿足人們的多樣化需求。

（四）利用技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式

交通、通訊等新技術(shù)的發(fā)展日新月異，為公共服務(wù)模式的創(chuàng)新提供了條件。針對人口居住分散的邊遠(yuǎn)山區(qū)，可以利用新的手段實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的遠(yuǎn)程提供和彈性配置，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。例如。通過移動(dòng)診療車為邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村提供上門的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)，包括健康檢查、健康教育、基本手術(shù)等都可以實(shí)現(xiàn)。通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程會(huì)診、遠(yuǎn)程教育，使農(nóng)村也能享受到優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療和教育服務(wù)。通過電話呼叫平臺(tái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的資源整合和及時(shí)遞送等等。實(shí)踐證明，充分借助信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)化力量。用信息化來推動(dòng)基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展是一條有效途徑。

（五）實(shí)行對特殊人群的特殊制度安排

在普遍性的制度安排下，還是有一些人群的特殊公共服務(wù)需求不能得到有效滿足，例如進(jìn)城農(nóng)民工子女的教育問題，以及流動(dòng)人口的基本醫(yī)療服務(wù)問題。對于這些問題，在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)做特殊考慮，在現(xiàn)行制度中留出一定的空間。來滿足特殊人群的需求。例如，針對農(nóng)民工子女的打工子弟學(xué)校，針對流動(dòng)人口的惠民醫(yī)院，這些制度安排在一定程度上發(fā)揮著社會(huì)安全網(wǎng)的作用。在現(xiàn)行制度無法滿足社會(huì)需求的情況下，應(yīng)允許其在一定時(shí)間內(nèi)作為過渡性的制度安排而存在，政府應(yīng)調(diào)整和完善相應(yīng)的準(zhǔn)入、監(jiān)管、財(cái)政投入、社會(huì)捐助等方面的政策。

（六）以城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化促進(jìn)公共服務(wù)均等化

在公共服務(wù)資源不能做到完全均等化配置的情況下，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)均等化，以籌資公平、保障公平促進(jìn)服務(wù)公平。一方面，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的基本社會(huì)保障制度。在醫(yī)療保障方面，進(jìn)一步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的籌資水平和醫(yī)療保障水平，逐步做到與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度并軌運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)籌資水平一致、服務(wù)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致，使得在一個(gè)地區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)居民能夠公平地獲得=三級(jí)醫(yī)療服務(wù)。在養(yǎng)老保障方面，逐步縮小城鄉(xiāng)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的差異。在社會(huì)救助方面，統(tǒng)一城鄉(xiāng)救助的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和條件。另一方面，逐步將農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障體系，同時(shí)保障農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益隨其流動(dòng)而轉(zhuǎn)移接續(xù)，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)保障個(gè)人賬戶。