以體制創(chuàng)新推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

【摘要】政策體制創(chuàng)新，是推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)從環(huán)境保護(hù)的較低層次，向?qū)で蟆吧鷳B(tài)發(fā)展”的較高層次邁進(jìn)的關(guān)鍵。生態(tài)文明建設(shè)體制是一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)體制、管理體制、土地制度及立法制度在內(nèi)的完整體系，建議將深圳生態(tài)功能區(qū)設(shè)立為國(guó)家級(jí)生態(tài)文明綜合配套示范區(qū)，通過(guò)探索和實(shí)踐生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)體制創(chuàng)新，先行先試，為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)探索新的發(fā)展路徑。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明 體制創(chuàng)新 改革試驗(yàn)

【中圖分類號(hào)】X22 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-6623（2013）04-0083-03

一、推進(jìn)體制創(chuàng)新是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵

面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨的“十七大”提出了樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。黨的“十八大”報(bào)告，又明確了生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵，即未來(lái)我國(guó)將形成經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明“五位一體”的總體發(fā)展布局，要將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)在我國(guó)已經(jīng)從理論探索，進(jìn)入實(shí)踐和逐步推廣階段。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的核心也將從側(cè)重環(huán)境保護(hù)的較低層次。向探索生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化融合發(fā)展的較高層次邁進(jìn)。

從2007年開始，我國(guó)在建設(shè)“兩型社會(huì)”綜合配套試驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)上，陸續(xù)開展生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)和生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)。到目前為止，國(guó)家環(huán)保部共批準(zhǔn)4批共53個(gè)全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、林業(yè)局三部委相繼批準(zhǔn)13個(gè)市和74個(gè)縣開展生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)。由于受到生態(tài)文明建設(shè)復(fù)雜性的限制，已經(jīng)開展的試點(diǎn)，基本上著重于環(huán)境保護(hù)，而如何將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等建設(shè)之中，破解其協(xié)調(diào)發(fā)展中的難題，還有待于進(jìn)一步研究。

實(shí)踐證明，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，客觀上需要探索一條生態(tài)型、資源節(jié)約型、循環(huán)型、環(huán)境友好型的可持續(xù)發(fā)展新路徑。這條新的生態(tài)型發(fā)展道路既不同于改革開放以來(lái)我國(guó)長(zhǎng)期存在的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，也不同于沿海地區(qū)的外向型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展從“工業(yè)文明”向“生態(tài)文明”轉(zhuǎn)型發(fā)展的新探索。歷史表明，任何一種新的發(fā)展模式客觀上都需要對(duì)舊有的體制、機(jī)制進(jìn)行揚(yáng)棄和超越，需要制度創(chuàng)新保障。因此，進(jìn)行體制創(chuàng)新是推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。

二、生態(tài)文明建設(shè)要形成完整的體制創(chuàng)新系統(tǒng)

生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和政治建設(shè)的融合，必須進(jìn)行系統(tǒng)的體制創(chuàng)新。其核心內(nèi)容應(yīng)包括以下四大方面：

（一）經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新

生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新，即通過(guò)深化財(cái)政體制、稅制改革，完善要素配置的體制機(jī)制創(chuàng)新。突破口是解決生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題。一是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身保護(hù)（恢復(fù)）或破壞的成本進(jìn)行補(bǔ)償；二是對(duì)區(qū)域因保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境而放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在我國(guó)，對(duì)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償具有現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)的生態(tài)區(qū)主要位于邊遠(yuǎn)的高原、山區(qū)、草原、深海區(qū)等生態(tài)薄弱地帶，經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)基礎(chǔ)比較薄弱，因?yàn)樾枰袚?dān)生態(tài)屏障功能，其開發(fā)強(qiáng)度受到一定的限制，地方政府的財(cái)政收入受到較大的影響。而保護(hù)生態(tài)環(huán)境、滿足老百姓基本公共服務(wù)需求、維持政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等，客觀上都需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來(lái)解決。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付對(duì)于實(shí)施政府特定政策目標(biāo)、發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控作用、引導(dǎo)地方合理配置資源、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面。具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點(diǎn)。我國(guó)可在借鑒國(guó)外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的成熟做法，創(chuàng)新財(cái)政體制，建立以生態(tài)發(fā)展為基本導(dǎo)向的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)對(duì)生態(tài)區(qū)外溢受益區(qū)財(cái)政資金向生態(tài)區(qū)的轉(zhuǎn)移，確保生態(tài)功能區(qū)能夠在保證日常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上。增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)力，進(jìn)而使區(qū)域達(dá)到一定的公共服務(wù)能力。同時(shí)，創(chuàng)新區(qū)域稅制體制，探討生態(tài)保護(hù)區(qū)與優(yōu)化開發(fā)區(qū)的稅收分成和稅收轉(zhuǎn)移規(guī)模及其比例。

（二）行政管理體制創(chuàng)新

生態(tài)文明行政管理體制創(chuàng)新即以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，探索生態(tài)型區(qū)域管理體制和考核體制的改革創(chuàng)新。在管理體制方面，可通過(guò)建立高規(guī)格的協(xié)調(diào)和決策機(jī)構(gòu)，進(jìn)行基層管理扁平化改革等進(jìn)行創(chuàng)新。對(duì)具有戰(zhàn)略性發(fā)展意義的區(qū)域或領(lǐng)域設(shè)立高規(guī)格的協(xié)調(diào)和決策機(jī)構(gòu)，是國(guó)內(nèi)外管理體制設(shè)計(jì)的共性。這一方面可以提高行政辦事效率，避免按照傳統(tǒng)行政程序而耽誤重大戰(zhàn)略的發(fā)展。另一方面也可以整合各方面資源，集中解決核心問(wèn)題。生態(tài)文明發(fā)展不同于常規(guī)工業(yè)化發(fā)展，迫切需要建立高規(guī)格的協(xié)調(diào)和決策機(jī)構(gòu)，突破落后的行政體制束縛。針對(duì)生態(tài)區(qū)管理人口少、經(jīng)濟(jì)總量少等特征，可探討實(shí)施基層管理扁平化改革試點(diǎn)創(chuàng)新；設(shè)立獨(dú)立的生態(tài)保護(hù)管理局，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和管理的職能；整合現(xiàn)有街道辦事處和社區(qū)工作站管理資源，減少行政層級(jí)，提高行政效率。在考核體制創(chuàng)新中，避免將GDP作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要考核指標(biāo)，可在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的雙重約束下選擇和設(shè)計(jì)新的地方經(jīng)濟(jì)和當(dāng)?shù)馗刹康目己酥笜?biāo)。應(yīng)將生態(tài)保護(hù)的成效，當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖朐鲩L(zhǎng)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加值作為考核的重點(diǎn)。

（三）土地管理制度創(chuàng)新

土地管理制度創(chuàng)新即通過(guò)制度創(chuàng)新，提升生態(tài)區(qū)土地開發(fā)價(jià)值，探索靈活的土地管理、調(diào)控機(jī)制體制?？稍诔鞘懈路矫娣e極探索開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和容積率獎(jiǎng)勵(lì)等路徑?！叭莘e率獎(jiǎng)勵(lì)”是指土地開發(fā)管理部門為取得開發(fā)商的合作，在開發(fā)商提供一定的公共空間或?yàn)楸Ｗo(hù)特定公益性設(shè)施（如古文化遺產(chǎn)）的前提下，獎(jiǎng)勵(lì)開發(fā)商一定的建筑面積?！伴_發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”作為容積率應(yīng)用的補(bǔ)充和深化，將獎(jiǎng)勵(lì)范圍擴(kuò)大化，在土地開發(fā)價(jià)值得到規(guī)劃管理部門肯定的前提下，以轉(zhuǎn)讓開發(fā)權(quán)為條件，換取對(duì)生態(tài)及歷史環(huán)境的保護(hù)或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)將換取的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移到更具有開發(fā)價(jià)值的地方。容積率獎(jiǎng)勵(lì)和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策的突出優(yōu)點(diǎn)，是能夠協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)建設(shè)之間的矛盾：即可以優(yōu)化行政手段規(guī)定的容積率，從而使土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益得到平衡。開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和容積率獎(jiǎng)勵(lì)等政策在土地私有化國(guó)家已經(jīng)廣泛應(yīng)用，在我國(guó)仍處在探索階段。根據(jù)我國(guó)土地管理制度的實(shí)際，建議我國(guó)可在生態(tài)功能區(qū)對(duì)涉及歷史文化遺產(chǎn)區(qū)域進(jìn)行整體改造或城市更新時(shí)，探索使用開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策：即以政府為主導(dǎo)，引進(jìn)社會(huì)資本。對(duì)能夠保留歷史文化遺產(chǎn)的開發(fā)商或開發(fā)主體，采取額外建筑容積率補(bǔ)償?shù)恼摺?/p>

其次，可對(duì)部分生態(tài)用地進(jìn)行委托管理，提高生態(tài)用地的資產(chǎn)價(jià)值。對(duì)生態(tài)用地采取委托管理，即在不改變生態(tài)用地國(guó)有性質(zhì)的前提下，將生態(tài)區(qū)的管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)交給具有較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理能力、能夠承擔(dān)生態(tài)區(qū)生態(tài)保護(hù)職責(zé)的法人去有償經(jīng)營(yíng)、管理的土地經(jīng)營(yíng)方式。這種方式的目的是在不改變產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的條件下，對(duì)生態(tài)區(qū)土地等資產(chǎn)要素進(jìn)行重組，加速流動(dòng)，達(dá)到資源優(yōu)化配置，拓寬融資渠道及土地資產(chǎn)增值的目的。委托管理在國(guó)際上已經(jīng)廣泛應(yīng)用在景區(qū)、度假酒店和度假村、主題公園等方面。建議生態(tài)功能區(qū)將部分適合開發(fā)的生態(tài)區(qū)域劃為景區(qū)，吸引具備一定資金實(shí)力和開發(fā)條件的專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行委托管理，為區(qū)域土地價(jià)值的提升創(chuàng)造條件。

（四）將體制機(jī)制創(chuàng)新內(nèi)容納入立法

健全的立法將為可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制創(chuàng)新提供法律保障。新加坡、日本、美國(guó)和歐盟國(guó)家都建立了健全的法律法規(guī)體系來(lái)有效規(guī)范城市的生態(tài)建設(shè)和生態(tài)發(fā)展。我國(guó)的生態(tài)保護(hù)立法也逐步形成了從中央到地方的兩層體系，特別是地方根據(jù)發(fā)展實(shí)際，由地方人大通過(guò)區(qū)域性生態(tài)立法。對(duì)推動(dòng)地方生態(tài)長(zhǎng)效保護(hù)起到了決定性的保障作用。2012年由廣西壯族自治區(qū)人大頒布并實(shí)施的《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，以生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，有效地平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系為切入點(diǎn)，將建立漓江生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制、設(shè)立漓江生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金、建立漓江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、劃定保護(hù)重點(diǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容納入績(jī)效考核、加大對(duì)影響保護(hù)漓江生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)行政執(zhí)法力度等內(nèi)容都納入了法律條例，為流域生態(tài)保護(hù)及長(zhǎng)效機(jī)制的創(chuàng)新確立了法律保障。

建議根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，在借鑒國(guó)內(nèi)外生態(tài)保護(hù)和科學(xué)發(fā)展的立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將對(duì)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、實(shí)施轉(zhuǎn)移支付資金考核及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)、管理、土地等相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新內(nèi)容納入法律條例。

三、建立國(guó)家生態(tài)文明綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)

目前，我國(guó)已經(jīng)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)“兩型”社會(huì)等方面設(shè)立了綜合配套試驗(yàn)區(qū)，同時(shí)，全國(guó)和各省、市的主體功能區(qū)規(guī)劃已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)，根據(jù)黨的十八大報(bào)告提出的生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，國(guó)家應(yīng)在全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，設(shè)立生態(tài)文明綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，探索生態(tài)文明發(fā)展模式的配套改革路徑。鑒于生態(tài)文明建設(shè)政策創(chuàng)新涉及財(cái)政、金融、土地、行政管理等方面，建議發(fā)揮深圳先行先試的使命，根據(jù)深圳市主體功能區(qū)規(guī)劃，選擇生態(tài)區(qū)作為國(guó)家政策創(chuàng)新的示范區(qū)，加快探索和實(shí)踐生態(tài)文明建設(shè)的制度創(chuàng)新體系。為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提供改革和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。