養(yǎng)老基金投資管理體制：借鑒與構(gòu)建

【摘要】在人口老齡化與經(jīng)濟增長乏力帶來的養(yǎng)老金財政壓力下，日本將側(cè)重于服務(wù)經(jīng)濟增長的政府經(jīng)營管理的養(yǎng)老金投資模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠓€(wěn)定且有效率投資回報的政府集中管理、民間機構(gòu)具體投資的模式。借鑒日本經(jīng)驗，我國需要盡快清除養(yǎng)老金統(tǒng)一投資運營的諸多障礙，建立中央政府負責(zé)管理和投資戰(zhàn)略，國有投資機構(gòu)具體投資運營的養(yǎng)老金投資模式，采用數(shù)量限制投資規(guī)則，以服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展和追求穩(wěn)定投資回報為目標。

【關(guān)鍵詞】日本 公共養(yǎng)老金基金 投資模式 啟示

【中圖分類號】F840.6 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2013）04-0090-04

我國通過構(gòu)建城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，在制度設(shè)計上實現(xiàn)了覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者的社會養(yǎng)老保障體系。但城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障體系的發(fā)展仍然面臨養(yǎng)老金財政的可持續(xù)性問題，特別是在未富先老的特殊國情下，如何保障養(yǎng)老金財政在未來20年、30年甚至更長時間段的收支平衡，是一個巨大挑戰(zhàn)。在此問題上，日本在長期社會養(yǎng)老保障制度改革與發(fā)展中，構(gòu)建了一個世界上最為龐大的公共養(yǎng)老金基金，取得了相當(dāng)豐富的養(yǎng)老金基金投資和改革經(jīng)驗。因而，深入研究日本公共養(yǎng)老金基金的投資運營模式。對我國養(yǎng)老金基金的投資與管理有借鑒意義。

一、日本公共養(yǎng)老基金投資管理模式的特點

早期。日本公共養(yǎng)老金積累和郵政儲蓄存款一起被存人大藏省下轄的信托基金管理局（Trust Fund Bureau，TFB），組成“財政投資與貸款項目”（Fiscal Investment and Loan Program，F(xiàn)ILP），并納入中央政府財政預(yù)算。2001年4月，日本成立了年金基金管理機構(gòu)——政府年金投資基金（GPIF），在厚生勞動省授權(quán)和監(jiān)督下運營NPI和EPI養(yǎng)老金基金。該機構(gòu)投資的收益和損失都進入NPI和EPI養(yǎng)老金基金賬戶。到2010年，GPIF用于投資的資產(chǎn)達116萬億日元，是世界上最大的養(yǎng)老金基金管理機構(gòu)。

日本養(yǎng)老金基金管理及運營有著與歐美發(fā)達國家不同的特點。

（一）中央政府監(jiān)督管理、民間機構(gòu)具體投資運營

日本養(yǎng)老金基金管理屬于中央集中管理制。日本厚生勞動省在征詢社會保障委員會基金管理分委員會11位成員（這些成員是養(yǎng)老金基金相關(guān)利益者，如國民年金和厚生年金參保者，勞動者和管理層的代表，財政和經(jīng)濟專家，但他們基本上沒有基金管理的實踐經(jīng)驗）的意見后，制定和規(guī)劃投資政策說明書，并負責(zé)監(jiān)管GPIF養(yǎng)老金基金投資政策的執(zhí)行情況。與分散管理的個人賬戶相比，集中管理的優(yōu)點是具有一定規(guī)模優(yōu)勢，其管理成本和開支較低，有利于最大限度的提高投資收益率。

（二）資產(chǎn)分配具有明顯的階段性和實用主義特征

日本早期經(jīng)濟社會政策表現(xiàn)出生產(chǎn)主義福利模式特征，養(yǎng)老金基金投資也具有明顯的生產(chǎn)性服務(wù)特征。隨著養(yǎng)老金財政問題日益嚴重，日本養(yǎng)老金基金逐漸獨立出來，并被允許投資于國內(nèi)外金融證券市場，這又表現(xiàn)出實用主義特征。1986年，新成立的年金福利服務(wù)公司被允許從FILP項目借取資金，投資于股票和證券市場。2001年，日本新成立了GPIE公司，其主要任務(wù)便是保障日本養(yǎng)老金基金投資的穩(wěn)定而有效率的回報，而非側(cè)重于服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的需要。

（三）數(shù)量限制和相對消極投資相結(jié)合

在基金投資管理上，目前主要存在兩種投資監(jiān)管規(guī)則。一種是謹慎人規(guī)則（Prudent Person Rules，PPR），投資管理人應(yīng)當(dāng)達到必要的謹慎程度，這種必要的謹慎程度是指一個正常謹慎的人在與他們從事財產(chǎn)交易時所應(yīng)具有的謹慎程度。另一種是嚴格數(shù)量限制規(guī)則（Quantitative Asset Restrictions，QAR），對養(yǎng)老基金投資的資產(chǎn)類別、投資比例等進行直接的數(shù)量限制。這一規(guī)則通常對養(yǎng)老金基金持有低流動性、高波動性、高風(fēng)險性的資產(chǎn)都有禁止性規(guī)定或比例限制，比如對股票、風(fēng)險資本、實物資產(chǎn)以及外國資產(chǎn)等的投資限制。

二、構(gòu)建中國特色的公共養(yǎng)老金投資管理體制

與日本相比，我國正在經(jīng)歷快速老齡化過程，當(dāng)前60歲及以上人口的比重已經(jīng)超過13%，而且，我國表現(xiàn)出典型的未富先老的經(jīng)濟社會發(fā)展特征。因而，加快養(yǎng)老金基金的投資運營步伐，積極擴大養(yǎng)老金基金規(guī)模，是當(dāng)前我國社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的一個重大問題。借鑒日本經(jīng)驗。我國應(yīng)該提高城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，繼續(xù)做實個人賬戶，為實現(xiàn)統(tǒng)一的養(yǎng)老金基金投資管理掃清障礙，同時，還要建立中央政府管理下的國有投資機構(gòu)具體投資運營的養(yǎng)老金基金管理模式。

（一）清除養(yǎng)老金基金統(tǒng)一投資的障礙，加快養(yǎng)老金專業(yè)投資運營步伐

中國已經(jīng)出現(xiàn)了養(yǎng)老金財政難以為繼的跡象。雖然養(yǎng)老金基金每年都有一定結(jié)余，但這主要是大量參保者新進人城鎮(zhèn)職工基本禮會養(yǎng)老保險體系帶來的，而且，從城鎮(zhèn)基本社會養(yǎng)老保險收入情況來看（表1），從2003年以來，養(yǎng)老金收入的增長明顯要慢于養(yǎng)老金支出增長，養(yǎng)老金收入與支出增長率之間的差額（表示養(yǎng)老金結(jié)余的增長情況）越來越小。2008年之后，養(yǎng)老金的支出增長明顯超過其收入增長，按照這個趨勢發(fā)展下去。養(yǎng)老金結(jié)余可能在未來10年被消耗一空。這就是說，一旦大量新養(yǎng)老金參保者進入退休年齡，現(xiàn)有體系下的養(yǎng)老金財政必然難以承受，即隨著中國老齡化加速和大量勞動者進入退休年齡，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金的財政赤字缺口可能越來越大。

另一方面，中國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險繳費率已經(jīng)很高，甚至已經(jīng)超過處于深度老齡化社會的日本（當(dāng)前中國城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險繳費率高達28%，日本僅為16%），因此，中國難以像其他發(fā)展中國家一樣，依靠提高養(yǎng)老金繳費率的方法來應(yīng)對養(yǎng)老金財政危機。而且，我國養(yǎng)老金規(guī)模已經(jīng)比較龐大，到2010年，我國社會保險基金積累額已經(jīng)超過2億元，不將其用于投資是一種巨大的損失。

有鑒于此，加強養(yǎng)老金基金投資管理，通過國債、金融和證券等市場來實現(xiàn)公共養(yǎng)老金的保值、增值便成為一條可行的途徑。從各省具體情況來看。2009年我國養(yǎng)老金基金結(jié)余最多的廣東達到1954億元，但其平均值僅為403億元，一些省份如海南、青海、寧夏則不到100億元。因而，如果從省（市、區(qū)）統(tǒng)籌層次來展開養(yǎng)老金基金投資，其投資成本將比較高，難以形成規(guī)模效應(yīng)。這就要求我國加快養(yǎng)老金制度改革，為統(tǒng)一養(yǎng)老金基金投資運營提供基本條件。一方面，需要提升城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，將各省市的養(yǎng)老金基金集中起來。形成一個統(tǒng)一的養(yǎng)老金基金賬戶，進而為養(yǎng)老金基金集中投資管理提供條件。另一方面，需要加快做實養(yǎng)老金個人賬戶工作。從日本經(jīng)驗來看，具有資金積累性質(zhì)的個人賬戶將會逐漸成為養(yǎng)老金基金的主要構(gòu)成部分，但當(dāng)前我國個人賬戶真正做實率仍然不高，個人賬戶積累的養(yǎng)老金規(guī)模過小，因而，各地需要加快落實中央有關(guān)做實個人賬戶的規(guī)定，從而保障養(yǎng)老金基金規(guī)模的持續(xù)增長。

（二）建立中央政府集中監(jiān)管、國有投資機構(gòu)負責(zé)具體投資的養(yǎng)老金管理體制

目前各省市管理的養(yǎng)老金主要投資于兩個方面，一是獲取相當(dāng)于銀行一年期定期存款的投資利率，二是部分省份社會養(yǎng)老保險機構(gòu)與中國社會保障基金會理事會簽訂合約，委托其代管養(yǎng)老金的投資事宜，一般的收益率在3%～3.5%之間。在近兩年通貨膨脹率較高的情況下，養(yǎng)老金基金不僅未能實現(xiàn)實際價值的增長，反而還有所下降。選擇合適的養(yǎng)老金投資模式，加快養(yǎng)老金投資勢在必行。

從管理模式上看，我國可以選擇中央政府集中管理。委托國有投資機構(gòu)負責(zé)具體投資的養(yǎng)老金投資運營模式。當(dāng)前，我國私人和企業(yè)信用體系不完善，民眾對民間私人投資機構(gòu)信任度有待提升，而且。從統(tǒng)一積累養(yǎng)老金，降低投資成本和風(fēng)險的角度來看，我國也不適合采用私人投資公司管理養(yǎng)老金的模式。因而，需要中央政府承擔(dān)公共養(yǎng)老金投資的監(jiān)管職能，專門成立一個政府養(yǎng)老金基金投資管理機構(gòu)。在政府養(yǎng)老金投資管理機構(gòu)制定養(yǎng)老金基金基本投資原則、投資策略的前提下，選擇一些資質(zhì)良好的投資機構(gòu)，如社會保障基金理事會、國有銀行基金投資機構(gòu)等來負責(zé)實際的養(yǎng)老金基金投資，進而利用不同投資機構(gòu)之間的競爭來提高養(yǎng)老金基金的投資回報。具體在基金投資公司選擇方面，政府養(yǎng)老金基金投資管理機構(gòu)需要制定詳細的可操作性程序，根據(jù)投資機構(gòu)過去的業(yè)績、人力資源以及投資程序的規(guī)范程度等來確定，并定期（2-3年）對投資機構(gòu)進行評估，實行有效監(jiān)管。

（三）結(jié)合經(jīng)濟增長的階段性和國情來展開養(yǎng)老金基金投資

日本國民年金基金投資具有明顯的階段性投資特征。在早期經(jīng)濟高速發(fā)展階段，日本國民年金基金一個重要功能就是投資于國內(nèi)債券市場，為經(jīng)濟發(fā)展積累資金。同時，就養(yǎng)老金投資本身收益而言，在經(jīng)濟高速發(fā)展階段，養(yǎng)老金投資國債也利益頗豐，日本國民年金基金投資國債的利息一般按照10年期政府債券的票面利率來核算，明顯高于同期銀行利率。這樣，國民年金基金投資既能兼顧社會養(yǎng)老保險的投資收益，又能推動經(jīng)濟快速發(fā)展。可以說，日本1960-1970年代的經(jīng)濟高速增長。很大程度上源于國民年金基金和郵政儲蓄所積累的大量資本。進入20世紀90年代，日本經(jīng)濟進入成熟階段，資本稀缺程度有所下降，日本才逐漸將國民年金基金用于國內(nèi)外股票、證券投資，但時至今日，日本國民年金基金近2/3的資產(chǎn)仍然用于投資國內(nèi)國債。

我國屬于發(fā)展中國家，資本仍然比較稀缺，特別中西部地區(qū)發(fā)展相對落后，經(jīng)濟社會發(fā)展需要資金尤其龐大，因而，養(yǎng)老金基金不失為一種優(yōu)質(zhì)的資金積累來源。在這個背景下。我國應(yīng)該考慮將養(yǎng)老金基金投資于推動經(jīng)濟發(fā)展的中長期國債，特別是中西部地區(qū)的交通、電信、信息工程等基礎(chǔ)設(shè)施的中長期國債。在養(yǎng)老金基金投資國債的收益率方面，我國應(yīng)該按照既有利于經(jīng)濟發(fā)展，又有利于養(yǎng)老金基金積累的原則來設(shè)定回報率，建議按照5～10年期中長期建設(shè)國債的利率水平來計息。這樣，養(yǎng)老金基金投資既能推動我國各地區(qū)，特別是中西部落后地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)增長，又可以獲得比較可觀的投資回報。

（四）采用數(shù)量限制原則與相對保守的投資策略

無論采取何種養(yǎng)老金投資運營模式，投資規(guī)則與投資策略的選擇都是非常關(guān)鍵的問題。應(yīng)該就養(yǎng)老金基金投資確定明確的投資領(lǐng)域、投資范圍等，并提出基本投資策略及其投資組合。在投資范圍的選擇方面，我國當(dāng)前應(yīng)該按照數(shù)量限制原則，偏向于謹慎且相對保守的投資策略。養(yǎng)老金基金不是風(fēng)險投資，不能不顧投資風(fēng)險而一味追求投資收益率。對于民眾而言，養(yǎng)老金是老年時獲得收入的主要保障，對于政府而言，養(yǎng)老金是一個承諾，是政府對民眾的社會責(zé)任。因而，我國養(yǎng)老金投資策略應(yīng)該是穩(wěn)定和效率并重。

就投資領(lǐng)域和類型而言，當(dāng)前我國養(yǎng)老金應(yīng)該主要投資于中長期國債，部分投資于國內(nèi)金融證券市場，適當(dāng)考慮香港金融市場和發(fā)達國家金融市場，而在將養(yǎng)老金投資于新興國家金融市場投資方面應(yīng)持謹慎態(tài)度。在投資股市方面，應(yīng)該以投資國內(nèi)股市為主。少量涉足國際股市，而且，應(yīng)該側(cè)重于發(fā)達國家成熟的股票市場。我國目前非常缺乏專門從事基金投資的國際頂尖人才，且國外金融市場的政治、經(jīng)濟風(fēng)險可能明顯高于國內(nèi)市場，因而，我國應(yīng)該在將養(yǎng)老金基金投資于發(fā)達國家股市方面持謹慎態(tài)度，而且，最好委托給國際信譽較高的國外投資機構(gòu)來進行。