農(nóng)地承包權(quán)退出機制構(gòu)建

【摘要】農(nóng)地承包權(quán)退出機制缺失是目前工業(yè)化和城市化水平相背離、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營難以實現(xiàn)、人戶分離導(dǎo)致的管理困境，以及農(nóng)村人地矛盾等問題的重要根源。建立農(nóng)地承包權(quán)退出機制，明確規(guī)定農(nóng)地承包權(quán)退出的基本原則、基本條件、合理程序和監(jiān)管責(zé)任，同時推進戶籍制度、農(nóng)村社會保障制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度等相關(guān)配套制度的改革，是解決以上問題的有效路徑。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地承包權(quán) 退出機制 農(nóng)村改革

【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A [文章編號]1004-6623（2013）04-0026-04

隨著我國工業(yè)化和城市化進程快速發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這為減少農(nóng)村人口，提高農(nóng)村人均耕地面積創(chuàng)造了條件。然而，由于缺乏農(nóng)地承包權(quán)退出機制，已經(jīng)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民仍無法擺脫土地的束縛。在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變和解決好社會保障問題的前提下，逐步建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，實現(xiàn)農(nóng)民從農(nóng)村有序退出，具有重要的意義。

一、農(nóng)地承包權(quán)退出機制缺失所造成的現(xiàn)實困境

1 快速發(fā)展的工業(yè)化與相對滯后的城市化之間的矛盾。工業(yè)化與城市化是現(xiàn)代國家經(jīng)濟社會發(fā)展中兩個密切關(guān)聯(lián)、互為影響的重要命題。工業(yè)化進程通常伴隨著農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的遷移，從而推動城市化的發(fā)展。然而，由于缺乏農(nóng)地承包權(quán)退出機制，農(nóng)民難以真正從農(nóng)村退出，加之存在著城市落戶障礙，從而導(dǎo)致我國特有的半城市化現(xiàn)象。2011年，我國工業(yè)化率達到46.8%，城鎮(zhèn)人口達到6.9億人，占總?cè)丝诒戎厥状纬^50%，達到51.3%。如果工業(yè)化率按非農(nóng)勞動力占全部勞動力比重算，城市化率按照居住人口算，城市化率為48%，工業(yè)化率為70%。無論是哪種計算方法，都充分說明當(dāng)前我國的城市化水平嚴重滯后于工業(yè)化水平。數(shù)以億計的農(nóng)民工無法真正退出農(nóng)村，也就難以真正融入城市。

2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；枨笈c農(nóng)地承包細碎化現(xiàn)狀之間的矛盾。農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。為我國經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大貢獻。這種農(nóng)地分配模式所呈現(xiàn)出的細碎化特征適應(yīng)當(dāng)時農(nóng)村戶小人少、投入有限和生產(chǎn)工具落后的社會現(xiàn)實。但隨著科技進步和社會環(huán)境變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模狹小已成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要因素。穩(wěn)定擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，必須有效減少農(nóng)村人口，實現(xiàn)農(nóng)民從農(nóng)村有序退出。毋庸置疑，農(nóng)地承包權(quán)退出制度的缺失加劇了當(dāng)前農(nóng)地承包權(quán)分散化、細碎化的狀況。阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營的進程。

3 人戶分離所引發(fā)的人口管理和治安管理困境。據(jù)資料介紹，目前中國有1.28億農(nóng)村人口在城市居住，長期處于人戶分離狀態(tài)。這不僅影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全，也給人口管理和治安管理帶來諸多不便。在農(nóng)村，管理對象虛化和監(jiān)督管理困難；在城市，管理信息缺乏和管理抓手缺失。這種人戶分離的狀態(tài)也給農(nóng)民及其家庭成員在社保、就醫(yī)、子女教育等問題上帶來諸多不便。

4 村莊內(nèi)部人地不均而導(dǎo)致的農(nóng)村治理困境。我國大部分農(nóng)村地區(qū)曾進行過兩輪土地承包，第二輪承包至今多數(shù)已達25年，很多農(nóng)村已出現(xiàn)嚴重的人地不均狀況。由于缺乏農(nóng)地承包權(quán)退出機制，導(dǎo)致離開農(nóng)村的農(nóng)民工無法退出耕地。農(nóng)村的新增農(nóng)民也無法獲得耕地。按照“增人不增地，減人不減地”的政策，農(nóng)村出現(xiàn)了“人少地多”和“人多地少”并存的局面。人地矛盾日益突出。這種人地不均的狀況已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會和諧發(fā)展的重要因索，也使得當(dāng)前的農(nóng)村理工作變得更具復(fù)雜性和艱巨性。

二、農(nóng)地承包權(quán)退出機制的價值功能分析

1 有利于推動城市化進程，實現(xiàn)城市化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。以戶籍和農(nóng)地標準來衡量，我國城市化實際水平只有30%左右。過于低下的城市化水平勢必會制約工業(yè)化進程，最終影響國家的現(xiàn)代化進程和經(jīng)濟社會發(fā)展步伐。以建立農(nóng)地承包權(quán)退出制度為突破口，促進農(nóng)村土地制度改革和戶籍制度改革，有利于推動我國城市化水平的大幅提升，從而實現(xiàn)城市化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 有利于解決目前農(nóng)地承包權(quán)極度分散化問題。推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和集約化進程。目前一些地方推動的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。主要是經(jīng)營者獲利，而作為擁有農(nóng)地承包權(quán)的農(nóng)民卻無法從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中獲得更高的回報，從而造成大部分地區(qū)的農(nóng)民并不具有很強的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿，這也就注定農(nóng)地流轉(zhuǎn)不可能成為未來農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的主要方式。退一步講，即使農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)民工的普遍選撣。由于流轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)民以及上輪農(nóng)地承包后的新增農(nóng)民都擁有在下輪農(nóng)地承包時的承包權(quán)，農(nóng)村人多地少的困境并沒有從根本上得到解決，農(nóng)地承包權(quán)極度分散化和細碎化的現(xiàn)狀也難以得到實質(zhì)性改變。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的期限必然少于農(nóng)地承包期，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性將遠低于農(nóng)地承包制本身。因此，實現(xiàn)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營必須建立在農(nóng)地承包權(quán)退出的基礎(chǔ)上。

3 有利于解決流動人口“人戶分離”的尷尬狀況。農(nóng)村土地制度的改革必然要引起戶籍制度的相應(yīng)變革。如果能夠以建立農(nóng)地承包權(quán)退出制度作為突破口。推動農(nóng)村土地制度和戶籍制度的聯(lián)動創(chuàng)新，保障農(nóng)民在通過合理程序退出農(nóng)地承包權(quán)的同時。能夠通過合適途徑獲取城鎮(zhèn)戶口，則可以實現(xiàn)“戶隨人走、人戶不分”的局面，進而實現(xiàn)對人口和社會治安的有效管理。

4 有利于化解當(dāng)前農(nóng)村普遍存在的人地不均問題，降低農(nóng)村社會風(fēng)險。在保持農(nóng)村土地承包權(quán)長期穩(wěn)定的前提下，建立合理有序的農(nóng)地承包權(quán)退出制度，既符合實事求是、因地制宜的原則。也能夠有效解決當(dāng)前農(nóng)村普遍存在的人地不均問題。減少農(nóng)村社會矛盾。降低農(nóng)村社會風(fēng)險。促進農(nóng)村社會和諧。

三、農(nóng)地承包權(quán)退出機制的框架設(shè)計

（一）確立土地承包權(quán)退出的基本原則

首先是統(tǒng)籌管理原則。土地是農(nóng)業(yè)之本，是國家賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)要素之一。在農(nóng)村土地退出和利用方面，要總體設(shè)計、統(tǒng)一管理、分類規(guī)劃、合理利用，嚴防各類不當(dāng)用地或浪費土地現(xiàn)象。其次是依法自愿原則。農(nóng)村土地退出應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)規(guī)定，在合法的前提下充分尊重農(nóng)民的真實意愿。農(nóng)民依法擁有是否退出土地承包權(quán)的自由，也依法享有選擇土地承包權(quán)退出方式的自由。采用強迫、欺詐等非法手段，或依靠某種優(yōu)勢地位施加影響，使農(nóng)民違背本人真實意思表示的行為都是無效行為。最后是等價有償原則。在現(xiàn)行體制下，農(nóng)民主動退出土地承包權(quán)是一種無償行為，既不能從農(nóng)村集體也不能從地方政府那里獲得任何補償。在社會保障制度尚不完善、戶籍制度改革尚不到位的情況下，農(nóng)民無償退出農(nóng)地承包權(quán)將會面臨巨大的生存風(fēng)險。等價有償原則既符合市場經(jīng)濟的規(guī)則，也符合法治國家的精神，更能降低農(nóng)民退出承包權(quán)后的風(fēng)險，這對于提高農(nóng)民退出土地承包權(quán)的積極性，加快我國城市化進程具有重要意義。

（二）確定農(nóng)地承包權(quán)退出的基本條件

應(yīng)包括以下四個方面：首先，要以家庭為單位提出農(nóng)地承包權(quán)退出申請。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是集體所有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，無論是在制度層面還是實踐操作領(lǐng)域，家庭都是實施農(nóng)地承包行為的法定主體。當(dāng)然家庭也應(yīng)該是申請農(nóng)地承包權(quán)退出的合格主體。其次，申請主體退出農(nóng)地承包權(quán)的意思表示要真實有效。意思表示是法律行為的核心要素。土地承包經(jīng)營權(quán)人退出土地承包經(jīng)營合同，放棄其擁有的土地，是一種民事合同行為，其意思表示應(yīng)該是真實且自愿的，否則就屬于有瑕疵的行為，不產(chǎn)生法律效力。再次。應(yīng)當(dāng)征得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同意。根據(jù)《憲法》和《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體，農(nóng)戶是基于集體成員的身份，與村集體簽訂農(nóng)地承包合同而獲得土地的承包權(quán)。自然，農(nóng)戶退出農(nóng)地承包權(quán)也應(yīng)當(dāng)征得土地發(fā)包方即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同意，這也是農(nóng)地承包權(quán)退出合同得以成立并生效的必要條件。最后，非經(jīng)法定程序不得擅自改變退出農(nóng)地的用途。對于退出承包權(quán)的農(nóng)村土地，任何主體非經(jīng)法律授權(quán)并經(jīng)法定程序，不得擅自改變其農(nóng)業(yè)用地的基本性質(zhì)，否則應(yīng)追究其法律責(zé)任。

（三）制定農(nóng)地承包權(quán)退出的合理程序

合理的程序是實現(xiàn)特定目標或解決特定問題的有效途徑，作為一項探索性工作，農(nóng)地承包權(quán)退出應(yīng)規(guī)定合理的程序。首先是退地農(nóng)戶向集體經(jīng)濟組織提出書面申請。申請材料應(yīng)包含退出承包地的事由、退出承包地的面積、全體家庭成員是否同意放棄承包經(jīng)營權(quán)等內(nèi)容，并同時提供農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證和遷出地區(qū)縣（自治縣）公安機關(guān)出具的轉(zhuǎn)戶確認通知書。其次村集體經(jīng)濟組織對退地行為及擬補償情況進行公示。公示的內(nèi)容應(yīng)該包括所退土地的位置、面積、補償方式及金額等。最后是退地農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟組織簽訂正式書面協(xié)議并獲取退地補償。補償金首先應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟組織支付，如村集體經(jīng)濟組織確實無力支付的，可以經(jīng)審批程序后由縣區(qū)一級專門設(shè)立的退地管理機構(gòu)代為支付。在獲取退地補償金后，農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)主動及時上交土地承包經(jīng)營權(quán)證書。

（四）明確農(nóng)地承包權(quán)退出過程中的監(jiān)管責(zé)任

監(jiān)管應(yīng)注意以下幾點：首先要防止當(dāng)事人采用隱瞞、欺騙、編造等非法手段獲取補償或謀取不正當(dāng)利益。這就要求相關(guān)職能部門嚴格審查上報材料的真實性，必要時進行實地勘察走訪。一旦發(fā)現(xiàn)弄虛作假、把關(guān)不嚴或隱瞞欺騙行為，尚未支付補償金的要停止支付，已經(jīng)支付的要依法追回，同時要嚴肅追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。其次要防止有關(guān)職能部門、集體或個人利用職權(quán)，中飽私囊或截留、挪用農(nóng)戶退地補償金，以至于農(nóng)戶退地之后不能領(lǐng)取補償金，從而侵害退地農(nóng)戶的合法權(quán)益。對于損害退地農(nóng)戶利益的集體和個人，必須嚴懲不貸。最后要防止撂荒和擅自變更所退農(nóng)地用途行為出現(xiàn)。土地、農(nóng)業(yè)、財政、審計、監(jiān)察、司法等部門在農(nóng)地承包權(quán)退出監(jiān)管中，既要分工明確，又要互相配合，如此才能保障農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)合理有序退出。

四、推進與農(nóng)地承包權(quán)退出機制密切關(guān)聯(lián)的配套制度改革

關(guān)于戶籍制度改革。農(nóng)地制度改革和戶籍制度改革是密切關(guān)聯(lián)的兩個問題。在城鄉(xiāng)二元分割體制下，農(nóng)民退出農(nóng)村土地就意味著要放棄農(nóng)村戶籍，換言之。這就意味著必須取得城鎮(zhèn)戶籍。當(dāng)前過于嚴格的戶籍制度將大量在城市務(wù)工的農(nóng)民拒之門外，既影響了城市化進程，也影響了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化進程。農(nóng)村土地制度改革，必然對戶籍制度改革形成倒逼機制，推進戶籍制度進行改革。相反，如果沒有戶籍制度的配套改革。農(nóng)地承包權(quán)退出制度也無法徹底建立。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)以建立農(nóng)地承包權(quán)退出制度為契機，深化戶籍制度改革，消除戶籍遷移障礙。實現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)退出與戶籍遷移之間的無縫對接。

關(guān)于農(nóng)村社會保障制度改革。對于中國農(nóng)民而言，土地不僅僅是一般經(jīng)濟學(xué)意義上的生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民安身立命之本，承載著許多社會保障的功能。在農(nóng)村社會保障體系尚未健全的情況下。簡單粗暴地將社會保障功能從農(nóng)村土地上直接剝離出來，也是不負責(zé)任的表現(xiàn)，其結(jié)果必然導(dǎo)致大量農(nóng)民連目前的這種低層次、小范圍的社會保障也難以享有。然而，不能因為土地所承載著社會保障功能而拒絕建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出制度，相反應(yīng)該進一步深化農(nóng)村土地制度改革，將農(nóng)村土地所承載的社會保障功能逐步剝離出來，并不斷強化其作為生產(chǎn)要素的基本功能。農(nóng)地承載的社會保障功能應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)移給政府和社會，通過農(nóng)村社會保障制度改革最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系是政府不可推卸的責(zé)任。

關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。要建立農(nóng)地承包權(quán)退出制度，還必須深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。改革開放30多年來，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式、利益格局、社會結(jié)構(gòu)、組織形式、人口構(gòu)成等正在發(fā)生深刻變化，現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在缺陷逐步顯現(xiàn)出來。這種缺陷主要表現(xiàn)為所有權(quán)主體不明確、土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺不全、地權(quán)穩(wěn)定性較差等方面，并由此造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢、生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益低下。農(nóng)地承包權(quán)退出是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的終極形式，這一制度的建立有賴于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的深度改革。只有明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體和完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能內(nèi)容。將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)利與財產(chǎn)權(quán)利統(tǒng)一起來，才能真正夯實穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系的制度基礎(chǔ)。