新形式下土地征用及其管理問(wèn)題的思考

摘要：在當(dāng)前國(guó)家城市化和工業(yè)化的背景下，對(duì)土地征用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了反思，從保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益和生活的角度出發(fā)，提出了一個(gè)值得探索和實(shí)踐的征地管理思路。

關(guān)鍵詞：土地征用；管理

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.33文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-0432（2012）-07-0036-1

伴隨我國(guó)現(xiàn)代城市化進(jìn)程進(jìn)一步發(fā)展，大量農(nóng)村集體土地被征用為國(guó)家建設(shè)用地，滿(mǎn)足城市不斷發(fā)展的需要，使大量農(nóng)民失去賴(lài)以生存的土地，沒(méi)有了生存來(lái)源，因此而導(dǎo)致的拆遷難、征用土地難等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

1 當(dāng)前土地征用的背景和現(xiàn)狀

城市化是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用，而我國(guó)城市化發(fā)展在70年代末進(jìn)入較穩(wěn)定發(fā)展階段，至目前為止，經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展，我國(guó)城市化水平大幅提高，從1978年到1998年的近20年里，我國(guó)的城市化水平每年平均提高約0.77%，而從1998年到2010年，我國(guó)的城市化率提高到了46%，每年平均提高1.42%，由此可以看出，將來(lái)的若干年內(nèi)我國(guó)的城市化水平將會(huì)保持快速發(fā)展態(tài)勢(shì)。

在這種新形勢(shì)下，土地資源已經(jīng)成為最重要的一種生產(chǎn)要素，土地對(duì)城市化和工業(yè)化的發(fā)展起著重要的支撐和制約影響，因?yàn)樵诔鞘谢凸I(yè)化過(guò)程中，需要大量的建設(shè)用地，必然導(dǎo)致農(nóng)村土地面積的減少。當(dāng)大量的耕地和集體的土地征轉(zhuǎn)后，失地農(nóng)民就成了一個(gè)相對(duì)龐大和特殊的群體。隨著當(dāng)前和以后城市化的進(jìn)展，失地農(nóng)民在數(shù)量和規(guī)模上都會(huì)有突出的增長(zhǎng)，征地中的問(wèn)題也會(huì)越來(lái)越多。

因此，如何在城市化進(jìn)程中妥善解決土地征用中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾，把失地農(nóng)民安置好，這既是政府需要解決的重大問(wèn)題，更是社會(huì)各個(gè)階層所共同關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，特別是在構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代背景下，這一問(wèn)題顯得更加突出和迫切。

2 土地征用制度的問(wèn)題和反思

城市化和工業(yè)化的作用和意義是很明顯的，但是，在城市化和工業(yè)化的過(guò)程中出現(xiàn)了過(guò)度土地征用問(wèn)題，尤其是那些非公益性的用地，在征用和管理方面，都需要進(jìn)行深層次的思考。

首先，從當(dāng)前土地制度層面上來(lái)看，土地的產(chǎn)權(quán)在法律規(guī)定上尚有不完備的地方，同時(shí)在征用土地制度方面也有些不足。在現(xiàn)實(shí)中，我們可以看到，土地在農(nóng)民手中被征用時(shí)，一般價(jià)格非常低，但是，在征用后再出讓時(shí)，同樣一塊土地的價(jià)格就數(shù)倍甚至幾十倍地增長(zhǎng)，并且大多還只是在有期限的時(shí)間內(nèi)使用。這樣，土地的低征高賣(mài)，就成了某些地方政府?dāng)控?cái)?shù)闹匾獊?lái)源。這樣，原本屬于農(nóng)民的土地往往以合法的名義下被征用，而這種征用其實(shí)是國(guó)家在土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定不完善的情況下形成的。

在土地征用中，一般都是由政府著手進(jìn)行操作，基本上沒(méi)有公眾的參與，市場(chǎng)化在產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移過(guò)程中基本也不會(huì)起到任何作用。從實(shí)踐中可以看出，各地的土地征用程序大體上都是三個(gè)步驟：地方政府按照發(fā)展規(guī)劃，將農(nóng)民的土地征用為國(guó)有，同時(shí)，給農(nóng)村集體支付一定的補(bǔ)償，然后，政府將土地的使用權(quán)批租給各種商業(yè)或工業(yè)的投資方，在整個(gè)過(guò)程中，一般都是由政府在操作，農(nóng)民無(wú)法介入或得知實(shí)情。

其次，從土地的管理層面上來(lái)看，雖然我們已經(jīng)建立了土地征用和審批的規(guī)章制度，審批的權(quán)力在于國(guó)務(wù)院或省政府。但是，地方政府既為市場(chǎng)提供土地，又管理土地市場(chǎng)，在一定程度上還是土地的需求方。在現(xiàn)行土地的管理機(jī)制下，地方政府很難按照公正的市場(chǎng)規(guī)則對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行管理。這具體表現(xiàn)在：現(xiàn)行的土地出讓機(jī)制沒(méi)有在協(xié)議、招標(biāo)以及拍賣(mài)等出讓形式進(jìn)行有效的運(yùn)行、操作規(guī)定，這樣，地方政府就有了干預(yù)土地價(jià)格的機(jī)會(huì)，另外，土地的出讓過(guò)程不夠透明，許多地方的出讓方案（地塊的位置、面積、用途、價(jià)格、使用年限等）根本不公開(kāi)，有些地方甚至沒(méi)有出讓方案，公眾難以了解相應(yīng)的信息，更談不上進(jìn)行有效的監(jiān)督。

再就是由土地征用后的補(bǔ)償機(jī)制看，帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)容，地方政府隨意進(jìn)行操作的空間很大，在實(shí)施過(guò)程中的隨意性也很大。同時(shí)，在法律上對(duì)征用土地及附著物（建筑物等）、拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確的規(guī)定，有些地方在執(zhí)行過(guò)程中就很容易打折扣，有些地方還為了獲取更大的收益，或者給外商投資優(yōu)惠，大大窄化了土地補(bǔ)償?shù)姆秶蛢?nèi)容，降低了征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民在失地后的收入沒(méi)有了保障，生活水平有所下降。

3 改革當(dāng)前土地征用制度思路

如上所述，由于當(dāng)前法律規(guī)定中土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不完備，導(dǎo)致失地農(nóng)民在生存和社會(huì)保障方面出現(xiàn)了問(wèn)題。為了構(gòu)建合適的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，真正保障農(nóng)民對(duì)土地使用的利益，建議對(duì)現(xiàn)行的法律進(jìn)行修訂，在土地公有制的背景下，把農(nóng)村的土地使用權(quán)劃歸農(nóng)民所有，只要存在農(nóng)民沒(méi)有遷出、死亡等，就永久擁有其土地的使用權(quán)力。這樣，國(guó)家在征地后就要給農(nóng)民各種社會(huì)福利和保障，而不是和現(xiàn)在這樣隨便給一點(diǎn)補(bǔ)償就完事。

同時(shí)，農(nóng)民在出讓土地時(shí)，出讓的只是土地的臨時(shí)使用權(quán)。農(nóng)民作為土地使用權(quán)的所有者，可以把土地租賃、委托給第三方經(jīng)營(yíng)，同時(shí)也可以通過(guò)抵押、入股等方式，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和使用權(quán)的暫時(shí)分離。這樣，擁有土地的農(nóng)民就完全可以和征地方在土地的使用期限、價(jià)格、補(bǔ)償?shù)雀鞣矫孢M(jìn)行談判，實(shí)現(xiàn)土地的征用完全符合市場(chǎng)規(guī)律，而不是讓政府單方面地以各種名義進(jìn)行征用和收費(fèi)。

另外，在征地后農(nóng)民的出路方面，不能只是給農(nóng)民失地的補(bǔ)償，更需要采取措施使失地的農(nóng)民走上城市化和工業(yè)化的道路，使他們有更好的發(fā)展和美好的未來(lái)。所以，對(duì)于征地后的補(bǔ)償問(wèn)題，不只是經(jīng)濟(jì)損失的問(wèn)題，更是就業(yè)問(wèn)題，是農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題。政府要為失地農(nóng)民積極創(chuàng)造有利條件，安排他們就業(yè)，或者進(jìn)行多樣化的安置，比如，可以興辦一些二、三產(chǎn)業(yè)，讓失地農(nóng)民有事干，有錢(qián)掙，有飯吃，積極鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)各種培訓(xùn)，提高新的勞動(dòng)技能，使他們?cè)诠I(yè)化的進(jìn)程中發(fā)揮出潛能。對(duì)失地農(nóng)民所興辦的企業(yè)，政府更要積極扶持，在技術(shù)、信息和融資等各個(gè)方面為他們提供有力的支持。

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作者簡(jiǎn)介：關(guān)欣（1974-），吉林九臺(tái)人，吉林省九臺(tái)市國(guó)土資源局助理工程師。