長江化工品碼頭對外開放與水域污染防治之博弈

摘 要：通過對長江流域化工品碼頭的開放、發(fā)展歷程及現(xiàn)狀的調(diào)研，并結(jié)合多年來的工作體會，研究長江化工品碼頭對外開放過程與水域污染防治矛盾日益激化的原因，并提出緩解矛盾的有效對策。

關(guān)鍵字：長江 碼頭 化工品 水域污染

自90年代開始，美、日等發(fā)達國家為了進一步推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重心向高技術(shù)化、信息化和服務(wù)化方向發(fā)展，將失去比較優(yōu)勢的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和對環(huán)境影響較大的高風險產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。在此背景之下，中國開始承接和引進發(fā)達國家轉(zhuǎn)移進來的化工項目，得益于港口物流及產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)勢，沿海沿江各港口城市紛紛上馬化工產(chǎn)業(yè)，化工碼頭如雨后春筍般遍布長江沿江各城市。由于化工產(chǎn)業(yè)的上游原料很多來自中東、韓國、日本等，化工產(chǎn)業(yè)鏈所涉及到的航運業(yè)也得到了迅猛發(fā)展，為滿足大宗化工原料和產(chǎn)品的運輸需求，長江沿線化工品碼頭陸續(xù)開建并對外開放。以張家港為例，張家港港經(jīng)審批，于1968年正式立項建港，以作為上海港的戰(zhàn)備與分流港。隨著進出口貿(mào)易的發(fā)展和港口經(jīng)濟的繁榮，張家港港為上海港貨物運輸分流所起的作用日益明顯。1982年，張家港港開始對外國籍船舶開放，使張家港成為長江流域第一批正式對外開放的國家一類口岸之一，轄區(qū)液體化工碼頭陸續(xù)開工建設(shè)并申請開放，截止目前，張家港轄區(qū)共有18個正式對外開放的化工品泊位。外國籍化工品船舶的進入有效促進長江流域經(jīng)濟繁榮的同時，也帶來了諸多問題，其中化工品船舶的污染風險不容小覷。

長江?；愤\輸?shù)默F(xiàn)狀

目前長江化工品碼頭分布廣泛，以筆者所在的沿江港口城市張家港為例，張家港港共有化工品碼頭11座，化工品泊位29座，除部分內(nèi)貿(mào)分流小泊位，其他均為對外開放碼頭。張家港化工品吞吐量連續(xù)6年突破1000萬噸，其中2011年進出國際航行?；反?776艘次，占所有國際航線船舶數(shù)量的47%。平均每天就有10多艘化工品船舶進出張家港港區(qū)，其中約70%的船舶長度超過100米，而張家港段航道最狹窄處寬度僅為250米，航道狹窄通航密度大，化工品船舶航行存在極大的安全隱患。這些化工品船舶大多單艙單泵，一艘船上可同時裝載多個品種的化工品，使得同一航次攜帶大量過境貨物頻繁掛靠長江各港口，化工品船舶的事故危害和風險進一步加劇。

目前長江各對外開放港口的防污染應急處置能力，無法有效應對相關(guān)化工品的水域污染風險。自1982年長江對外國籍船舶開放以來，先后發(fā)生了數(shù)起影響較大的涉外水域污染事故：2001年05月14日，馬來西亞籍“艾拉木”輪在張家港長江國際碼頭發(fā)生苯乙烯泄漏事件；2012年2月2日至3日，韓國籍“FC GLORIA”輪在鎮(zhèn)江李長榮綜合石化工業(yè)有限公司化工碼頭卸貨期間，苯酚通過水下排放管路泄漏，造成長江水體污染并引發(fā)沿江居民恐慌性搶水。據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來，長江水域已發(fā)生多起化工品重大災害事故，泄漏量達1000多噸。

危化品運輸?shù)呢撁嬗绊?/p>

由于前期我國的口岸開放政策對于水域環(huán)境保護考慮較少，導致對污染風險很大的化工品船舶與污染風險相對較小的散雜貨船舶無差別開放，造成了我國許多宏觀戰(zhàn)略布局欠妥，加重了水域環(huán)境污染風險，影響了區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。隨著近年來科學發(fā)展意識的增強，政府要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，淘汰污染風險較大的化工產(chǎn)業(yè)，還面臨著合同未到期、搬遷成本高昂等很多無奈。長江口岸開放在給地方經(jīng)濟帶來迅猛發(fā)展的同時，也讓長江環(huán)境承受著巨大的生態(tài)壓力和污染風險。

作為全國重要的化工物流基地，長江化工品運輸?shù)貐^(qū)的一個縮影，張家港生活飲用水和工業(yè)用水全部來源于長江，每天都有10多艘次靠離張家港港的外國籍化工品船舶經(jīng)過取水口，最近的化工品碼頭離取水口僅6千米左右，一旦發(fā)生化工品泄漏事故，短時間內(nèi)就會對水源產(chǎn)生影響，造成居民飲用水危機。

口岸開放政策與化工品船舶污染風險之間的矛盾

1、口岸開放法制建設(shè)嚴重滯后

目前口岸開放所依據(jù)的《國務(wù)院關(guān)于口岸開放的若干規(guī)定》等文件，都是上世紀八、九十年代出臺的，在當時的時代背景下，港航運輸貨物主要以散雜貨為主，化工品船舶運輸還不普遍，因此口岸開放的諸多政策未充分考慮化工品運輸，尤其是內(nèi)河危險化工品運輸?shù)奶厥庑裕瑢︼L險差異巨大的化工品碼頭和散雜貨碼頭在對外開放政策要求上一視同仁，遠不能適應目前水域環(huán)境保護的客觀需要。

2、口岸的政治軍事功能弱化

政治軍事功能作為口岸開放的功能之一，應該符合國家政治和國防安全需要，船舶載運化工品的污染事故具有突發(fā)性強、蔓延速度快、破壞性大等諸多特點，若被國家敵對勢力或恐怖份子所利用，在長江水域刻意制造化工品船舶的事故性泄漏或故意排放，來達到破壞整個長江沿岸居民飲水安全的目的，其后果將不堪設(shè)想。而目前長江港口的口岸開放政策，缺少必要的敵情意識，口岸開放過程中需要充分評估對外國籍化工品船舶開放的敵情風險與經(jīng)濟收益后權(quán)衡取舍。

3、口岸開放與港口應急設(shè)施的發(fā)展不匹配

長江口岸對外國籍化工品船舶開放，水域污染的風險不可避免，化工品碼頭對外開放必須配備足夠的污染應急設(shè)備，以有效應對可能的污染風險，而目前的口岸開放政策未對港口應急配套設(shè)施問題進行充分考慮，使得開放口岸的應急設(shè)施的發(fā)展遠不能滿足防污染需求。

對策建議

1、加快相關(guān)立法出臺，強化口岸開放監(jiān)管

我國現(xiàn)行的有關(guān)水域保護的法律主要有《環(huán)境保護法》、《水法》、《水污染防治法》，還有相應的如《水污染防治法實施細則》等配套規(guī)范條例。但到目前為止，針對長江水域環(huán)境保護的法律體系尚未形成。

國外水域保護相關(guān)法律如美國的《田納西流域管理局法》、《下科拉多河管理辦法》，西班牙的《塔霍-賽古拉河聯(lián)合用水法》等都是針對特定的河流水域制定專門的立法進行統(tǒng)一管理，值得我國在制定長江水域管理立法“長江法”中進行借鑒。建議在“長江法”框架中制定碼頭口岸開放的準入、維護和關(guān)閉的法律性約束條款，并配套相應的條例辦法細化具體的審批、監(jiān)管和吊銷程序。一方面限制國外高污染行業(yè)繼續(xù)進駐長江沿岸，另一方面對正在營運碼頭企業(yè)加強監(jiān)控，危害嚴重的吊銷其對外開放資格，從源頭需求上限制危險化學品等重污染貨物進入長江。同時，建議國家從國際公約和國內(nèi)立法兩方面探索研究“特殊區(qū)域”的可行性，從港口配套設(shè)施、經(jīng)營貨物品種、安全管理措施等對開放碼頭加強監(jiān)管，從船況、貨物種類、排放標準等方面對外國籍船舶加以控制。

2、實行對外開放水域分級管理

科學測算化工品碼頭及運輸?shù)娘柡统潭?。建議合理預測化工品碼頭及運輸?shù)娘柡统潭?，分析沿江水域化工品污染源及其風險，結(jié)合港口污染物接收配套設(shè)施建設(shè)和強化碼頭防污染能力，在原有單個危險品碼頭評價的基礎(chǔ)上實行區(qū)域總體評價，通過科學的分析和專業(yè)的論證，將區(qū)域總體評價作為水域開放和關(guān)閉的一項重要依據(jù)，并通過動態(tài)的審查制度和分級管理制度對開放水域?qū)嵤彶?，評估飽和程度，對超飽和、飽和、未飽和三種狀態(tài)下的開放水域?qū)嵤┓旨壒芾?。對超飽和水域的實行關(guān)閉開放，經(jīng)后期整改并通過驗收后再按正常程序重新申請開放；對飽和水域?qū)嵭杏袟l件的開放或遷移部分化工品碼頭，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；對未飽和水域在保證安全的前提下按照正常程序開放。在區(qū)域總體評價作為水域開放標準的同時，對單個化工品碼頭開放實施安全預評價，符合分級管理類別中未飽和狀態(tài)水域要求的，同意其開放，否則不予開放。

3、推行對外開放口岸分類管理

一是推行流域分級制度，考量水源在生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等方面因素，按照自上而下、逐步放寬、注重民生、兼顧發(fā)展的思路，將長江水域劃分為多個級別，轉(zhuǎn)變化工品船舶進江僅受碼頭開放限制，而無制度限制的局面。二是推行?；反a頭分級和動態(tài)開放制度，取消化工品碼頭開放“終身制”。根據(jù)碼頭管理、職工素質(zhì)、作業(yè)品種、硬件情況、運行歷史等因素，考核評定碼頭級別，并實施跟蹤管理，按照獎優(yōu)罰劣的原則，在政策上給予高級別碼頭支持，并逐步淘汰不達標的低級別碼頭，以此提高碼頭企業(yè)的憂患意識。三是推行作業(yè)貨種分類和區(qū)別評估制度，根據(jù)不同貨物的理化特性和碼頭的應急處置能力，經(jīng)過聽證程序，科學核準碼頭作業(yè)品種，按照種類多、多評估的原則，增加對碼頭貨種增類的限制，對逐次評估中發(fā)現(xiàn)的不適合作業(yè)品種予以取消。

4、提高標準，限制外國籍化工品船舶進入長江航行、停泊及作業(yè)

一方面，長江作為中華人民共和國內(nèi)水，政府可以通過提高技術(shù)標準、加大檢查力度、提高保險額度等方式，控制外國籍低標準化工品船舶進江。另一方面，出臺優(yōu)惠政策鼓勵國內(nèi)資本進入長江化工品運輸市場，增強中國籍化工品船舶運力，培育出一支技術(shù)狀況好、安全程度高的民族化工品運輸船隊，提高中國籍化工品船舶參與長江沿線化學品運輸?shù)氖袌稣加蟹蓊~。

加強對進江化工品船舶的過程監(jiān)管。要求化工品船舶在進江前對船舶上的可能造成污染的閥門和管線進行鉛封，并在沿江每一港口裝卸作業(yè)前接受當?shù)刂鞴軝C關(guān)檢查，確認正常后方可進行作業(yè)。同時，要加強化工品船舶進江航行的監(jiān)管力度，尤其是船舶在進出港口、通過橋區(qū)、交通管制區(qū)、通航密集區(qū)以及航行條件受限制的水域之前，強制要求采取備錨、瞭頭、更換輕質(zhì)燃油、護航、拖輪伴航等安全措施，最大程度降低化工品船舶進江航行的風險。

5、在沿江各對外開放口岸設(shè)置應急水源地

“居安思?！?、“未雨綢繆”。 水體污染不僅關(guān)系到生態(tài)環(huán)境，更直接關(guān)系到人民生命安全、社會穩(wěn)定、乃至國際民生。近年來發(fā)生的多起水源事故給所有實施集中式供水的地區(qū)敲響了警鐘，各地區(qū)亟需建設(shè)相對獨立的應急備用水源地（包括地下水源），或者通過區(qū)域供水，保證發(fā)生突發(fā)性水污染事故和自然災害時的應急用水。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展及人口的增加，現(xiàn)有的飲用水源將無法滿足日益增長的用水需要。為了保護有限的水資源，保障用水安全，需將應急水源地建設(shè)納入長江水域?qū)ν忾_放的配套設(shè)施，可對目前開發(fā)利用程度不高、水量穩(wěn)定、水質(zhì)較好的河道、水庫、湖泊作為預留應急水源地并加以保護后，方可繼續(xù)維持對外開放，有效保障沿江居民飲用水安全。

(作者單位：張家港海事局)