秦淮河航道綜合治理勢(shì)在必行

摘 要：本文從分析秦淮河航道現(xiàn)狀存在的問題出發(fā)，基于水資源綜合利用理念，闡述了開展秦淮河航道綜合治理的必要性，提出了實(shí)施建議。

關(guān)鍵詞：航道 綜合治理

秦淮河航道是南京兩縣三區(qū)水運(yùn)入江的唯一通道，也是連接長江與蕪申運(yùn)河的一條重要航道，在《江蘇省干線航道網(wǎng)規(guī)劃》及《南京市內(nèi)河航道網(wǎng)及港口規(guī)劃》中，秦淮河規(guī)劃為四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)干線航道。對(duì)除航運(yùn)功能外，秦淮河還擔(dān)負(fù)著流域150萬畝農(nóng)田的防洪、排澇、灌溉以及南京主城區(qū)、江寧、溧水等地區(qū)和鐵路、高速公路、祿口機(jī)場的防洪安全，是重要的水利基礎(chǔ)設(shè)施。作為南京市除長江以外最重要的一條河流，秦淮河航道的科學(xué)合理開發(fā)建設(shè)對(duì)南京市的健康持續(xù)發(fā)展意義重大。

秦淮河航道現(xiàn)狀不容樂觀

然而，從秦淮河航道的發(fā)展現(xiàn)狀來看，仍然存在以下一些問題：

1、缺乏戰(zhàn)略性、綜合性的開發(fā)利用規(guī)劃

河流的建設(shè)與開發(fā)是一項(xiàng)綜合性、社會(huì)性很強(qiáng)的工程。雖然秦淮河沿線區(qū)縣及有關(guān)各部門對(duì)秦淮河的開發(fā)也高度重視，但由于缺乏更高層次的綜合性開發(fā)利用規(guī)劃及組織管理機(jī)制，致使秦淮河開發(fā)治理過程中存在著多頭治理，各自為政的局面，制約了水資源綜合利用效益的發(fā)揮。

2、航道通航與防洪排澇能力不足

秦淮河航道現(xiàn)狀等級(jí)僅為六~等外級(jí)，礙航橋梁多，航道條件差，在溧水境內(nèi)的天生橋航段幾乎被隔斷，全線尚不能完全通航，需要改線。近年來，隨著南京經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的加快推進(jìn)，大量礦建材料和能源物資都需從長江轉(zhuǎn)入秦淮河運(yùn)往沿線各區(qū)縣，而秦淮河航道條件極不適應(yīng)貨物流量的增長需要，通航能力嚴(yán)重不足。

3、岸線利用不合理，航道與沿線區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)性較差

岸線利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，資源缺乏有效的保護(hù)；岸線的過度占用和岸線的低效利用并存；已利用岸線性質(zhì)比較分散，沒有成片開發(fā)，缺乏規(guī)模效應(yīng)。

4、人文歷史和景觀旅游潛力沒有得到充分挖掘

秦淮河雖然集聚了璀璨的古金陵文化，沿岸兩縣三區(qū)分布有眾多風(fēng)景名勝、文物古跡，人文歷史源遠(yuǎn)流長，但秦淮河文化始終沒有得到很好的延伸與繼承。

5、航道重要性公眾認(rèn)知度低，缺乏良好穩(wěn)定的投融資環(huán)境

由于航道的投資公益性強(qiáng)，提供公共服務(wù)的投資不一定能得到直接的資金回收，往往是外部效益大于內(nèi)部效益。長期以來，由于對(duì)航道投資收益的認(rèn)識(shí)不到位，各級(jí)政府和社會(huì)對(duì)秦淮河航道建設(shè)整治投資意愿不強(qiáng)，航道建設(shè)投資占綜合交通建設(shè)投資的比例不到1%。

秦淮河航道是南京市的優(yōu)勢(shì)資源

南京作為江蘇省會(huì)城市，雖五種運(yùn)輸方式齊全，但至今沒有一條四級(jí)以上內(nèi)河航道，內(nèi)河等級(jí)航道通航里程在全省倒數(shù)，這已成為南京打造國家級(jí)綜合交通樞紐最為薄弱的環(huán)節(jié)。秦淮河因其深厚的人文歷史背景而聞名于世，是南京市獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)資源，彌足珍貴。

縱觀國外發(fā)達(dá)國家重要河流的治理大多是以水資源綜合開發(fā)利用為基本原則，集航運(yùn)、防洪、工業(yè)、旅游等開發(fā)為一體，從而形成良性循環(huán)，帶動(dòng)整個(gè)流域經(jīng)濟(jì)的振興。已有航道整治的經(jīng)驗(yàn)表明，一旦航道條件改善，其帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力和效應(yīng)就會(huì)得到很大釋放。

加快秦淮河航道綜合治理的必要性

1、是引導(dǎo)沿線空間布局和促進(jìn)沿線產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切要求

秦淮河沿線城鎮(zhèn)分布與南京城鎮(zhèn)發(fā)展軸之一的寧杭甬城鎮(zhèn)發(fā)展軸一致，貫穿南部新城、祿口新城、溧水永陽、高淳淳溪等發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域，沿線城鎮(zhèn)和重要的產(chǎn)業(yè)園區(qū)與工業(yè)板塊迫切需要一條暢通高效的河道來銜接并帶動(dòng)其發(fā)展。目前南京市物流業(yè)成本占GDP的比重為16%左右，比較美國、日本等發(fā)達(dá)國家10%左右的水平，還有巨大的壓縮空間。內(nèi)河航運(yùn)運(yùn)量大、成本低。秦淮河航道若整治完成，沿線地區(qū)可通過秦淮河航道便捷、經(jīng)濟(jì)的和長江中上游及安徽、蘇南、浙江、上海等地區(qū)進(jìn)行物資交流。據(jù)測(cè)算，秦淮河航道綜合治理完成后2020年一年即可至少節(jié)約運(yùn)費(fèi)2.24億元，將有力促進(jìn)沿線城鎮(zhèn)軸和產(chǎn)業(yè)帶的形成。

2、是加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的迫切要求

十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，我國已經(jīng)進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。秦淮河航道沿線經(jīng)過秣陵、柘塘、石湫、洪藍(lán)等多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體不高。秦淮河航道的綜合治理將大大改善航道自身及周邊的發(fā)展環(huán)境，依托航道便利的交通條件和良好的景觀條件，可以布局工業(yè)、發(fā)展商貿(mào)旅游業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大商機(jī)，為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)南京城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化提供支撐保障。

3、是加快提升城市發(fā)展品質(zhì)和形象的迫切要求

秦淮河航道貫穿南京南部，沿線自然環(huán)境優(yōu)美、歷史文化底蘊(yùn)深厚，景觀旅游發(fā)展?jié)摿薮?，完全可以在更高層次上打造成為南京的名片。聞名遐邇的塞納河，巴黎市政府通過對(duì)其設(shè)置不同的功能區(qū)段，修建風(fēng)格各異的橋梁，整治和綠化美化兩岸河堤，保護(hù)沿河兩岸歷史文物，建設(shè)河心島和打造親水平臺(tái)等各種綜合開發(fā)措施使其成為巴黎乃至法國的名片。隨著2014年青奧會(huì)的逐漸臨近，要求盡快從綜合開發(fā)利用的角度保護(hù)強(qiáng)化秦淮河的景觀特點(diǎn)，展示歷史、人文、自然景觀等多項(xiàng)內(nèi)容，形成層次豐富，整體有機(jī)的秦淮河風(fēng)貌帶和景觀軸線，提升南京市的城市品質(zhì)和形象，擴(kuò)大南京的國際知名度和綜合影響力。

4、是發(fā)揮內(nèi)河低碳優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建綠色綜合交通運(yùn)輸體系的迫切要求

目前，南京地區(qū)的公路網(wǎng)建設(shè)已經(jīng)比較發(fā)達(dá)，鐵路、南京南站也正在加快建設(shè)，南京地區(qū)實(shí)現(xiàn)了公鐵運(yùn)輸齊飛。作為綜合交通中重要一環(huán)的秦淮河水運(yùn)卻礙于現(xiàn)狀發(fā)展緩慢，這與江蘇發(fā)展大交通趨勢(shì)相逆。如今，南部新城已經(jīng)納入重點(diǎn)規(guī)劃，秦淮河沿線眾多的工業(yè)園區(qū)與廠礦企業(yè)都在發(fā)展，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量原材料都急需秦淮河這條綠色交通通道來運(yùn)輸，以減小汽車運(yùn)輸壓力和帶來的大量尾氣排放。據(jù)測(cè)算，秦淮河航道按四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)貫通后，僅2020年一年相比公路至少減少碳氧化合物排放14萬噸，對(duì)于發(fā)展低碳交通意義重大。

5、是改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)水資源綜合利用的迫切要求

目前秦淮河處于水利、交通、建設(shè)、環(huán)保等部門的多頭管理之下，各部門對(duì)秦淮河均有相應(yīng)的部門規(guī)劃和投資預(yù)算，若分別開展，不僅存在投資浪費(fèi)，而且無法從水資源綜合利用最優(yōu)角度進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)治理，很容易造成歷史性的遺憾。河流開發(fā)治理是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的偉大工程，迫切需要市政府牽頭，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)橫向和縱向各有關(guān)部門，科學(xué)合理地開展秦淮河航道綜合治理。

實(shí)施建議

1、成立以政府為行政主體的指揮部和公司形式的資金運(yùn)作實(shí)體

建議成立以市政府為領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)保、水利、交通、規(guī)劃、城建等主要部門參加的秦淮河航道綜合開發(fā)指揮部，對(duì)秦淮河的綜合治理進(jìn)行統(tǒng)一組織、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一審批，統(tǒng)一監(jiān)督。建議開拓公共項(xiàng)目建設(shè)的新模式，成立以公司組織形式的資金管理、運(yùn)作實(shí)體，在指揮部領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)秦淮河的綜合開發(fā)治理項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)、管理及運(yùn)營，通過深化投融資體制的改革創(chuàng)新，運(yùn)用市場化的投融資手段，在流域范圍內(nèi)對(duì)秦淮河的綜合開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化配置，探索一條公益性項(xiàng)目市場化運(yùn)作的新路徑。

2、從資源綜合利用的角度，組織開展秦淮河航道綜合治理的總體規(guī)劃設(shè)計(jì)

秦淮河綜合治理項(xiàng)目前期工作的順利開展是加快推進(jìn)秦淮河綜合功能充分發(fā)揮的重要保障。建議徹底改變既有的分散式的規(guī)劃設(shè)計(jì)體系，對(duì)秦淮河的航道功能、水利功能、環(huán)保景觀功能進(jìn)行綜合評(píng)估，統(tǒng)籌制定最優(yōu)的總體規(guī)劃設(shè)計(jì)，在空間上、時(shí)間上提出合理的總體安排、功能布局及開發(fā)利用設(shè)計(jì)方案。

3、建立政府為主、其它方式為補(bǔ)充的多樣化融資機(jī)制

秦淮河綜合治理涉及的航道工程、水利工程、環(huán)保工程等多數(shù)項(xiàng)目是重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)以政府投入為主。建議除呼吁國家和省加大對(duì)秦淮河航道的投入外，由市政府建立秦淮河綜合治理專項(xiàng)資金渠道，并進(jìn)一步統(tǒng)籌使用各項(xiàng)政府投資。同時(shí)在政府對(duì)土地、稅收、開發(fā)權(quán)限等方面的政策支持下，由資金管理實(shí)體公司進(jìn)行市場化運(yùn)作，建立公益項(xiàng)目外部效益返還機(jī)制，積極開拓多種融資渠道。

4、遠(yuǎn)近結(jié)合、分步實(shí)施、重點(diǎn)突破、綜合協(xié)調(diào)發(fā)展

秦淮河綜合開發(fā)是一個(gè)系統(tǒng)工程，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目多，要按照跨越式發(fā)展的要求，綜合考慮需要與可能，把長遠(yuǎn)發(fā)展要求與近期建設(shè)重點(diǎn)結(jié)合起來，把握好發(fā)展的節(jié)奏，分階段、有重點(diǎn)地推進(jìn)航道、港口、景觀、居民區(qū)、水利設(shè)施、環(huán)保設(shè)施等。

（作者單位：江蘇省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)院股份有限公司）