農(nóng)村居民集中居住的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整與利益主體協(xié)調(diào)
——以四川省為例

郭正模

農(nóng)村居民集中居住的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整與利益主體協(xié)調(diào)
——以四川省為例

郭正模

適度集中后的農(nóng)村居住格局對(duì)改善農(nóng)村居民的居住質(zhì)量、提高農(nóng)村居民的生活水平；合理利用和配置城鄉(xiāng)土地資源有積極的促進(jìn)作用。農(nóng)村居民集中居住的各種模式，都涉及到土地的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)問(wèn)題，其中核心是農(nóng)戶的宅基地產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)和收益關(guān)系的變化問(wèn)題。推行農(nóng)村居民集中居住必須充分考慮有關(guān)利益主體的得失和科學(xué)協(xié)調(diào)。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集中居住的因地制宜和分類(lèi)指導(dǎo)，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、有序?qū)嵤瑑?yōu)化完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配機(jī)制，充分保障村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)取?/p>

農(nóng)村居民；集中居住；土地產(chǎn)權(quán)；利益主體

一、農(nóng)村居民集中居住的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景和條件

改革開(kāi)放30年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到長(zhǎng)足的發(fā)展，人口城鎮(zhèn)化水平大幅度提高，農(nóng)村勞動(dòng)力資源通過(guò)大規(guī)模的省內(nèi)外轉(zhuǎn)移得到較為充分的利用。經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)人口空間分布的調(diào)整，與世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的共同趨勢(shì)和歷程有相似特征，但也對(duì)目前農(nóng)村居民的居住狀況提出了新的挑戰(zhàn)。從世界各國(guó)的歷史發(fā)展過(guò)程來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，尤其是人口城市化的推進(jìn)，有必要使農(nóng)村居民向集中居住的生活、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。適度集中后的農(nóng)村居住格局都對(duì)改善農(nóng)村居民的居住質(zhì)量、提高農(nóng)村居民的生活水平，合理利用和配置城鄉(xiāng)土地資源有積極的促進(jìn)作用。

“農(nóng)地”問(wèn)題是“三農(nóng)”(農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民)問(wèn)題外的一個(gè)更為復(fù)雜的深層次問(wèn)題，如節(jié)約和集約化利用稀缺的城鄉(xiāng)土地資源，有效保障18億畝耕地和補(bǔ)充新的耕地來(lái)源，切實(shí)保障農(nóng)民對(duì)土地的合法權(quán)利，切實(shí)提高農(nóng)村土地的利用效率和實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置等。其中有必要系統(tǒng)調(diào)查和研究農(nóng)村居民的分散居住情況，分析其產(chǎn)生和形成的復(fù)雜原因，深刻了解妨礙農(nóng)村宅基地利用效率提高的產(chǎn)權(quán)制度等方面的不合理安排，以及深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村集中居住涉及的利益調(diào)整關(guān)系等問(wèn)題，以提出促進(jìn)農(nóng)村居民居住合理集中的措施與政策建議。

四川省是一個(gè)人口大省和農(nóng)業(yè)大省。全省農(nóng)村人口約占全省人口的三分之二。據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，2006年年末四川全省共有4565個(gè)鄉(xiāng)級(jí)行政單位，52441個(gè)村，1586萬(wàn)住戶(其中在農(nóng)村居住1年以上的家庭戶1255萬(wàn))，平均每戶人口規(guī)模約3.7人。2006年當(dāng)年四川農(nóng)村居民平均每戶擁有住宅面積131平方米；人均住宅面積約35.4平方米。有99.7%的住戶擁有屬于自己所有的1處住宅，但還有51.2萬(wàn)戶(占3.3%)和1.7萬(wàn)戶(占0.1%)的農(nóng)戶擁有2處或3處以上住宅。四川農(nóng)村居民的住宅類(lèi)型結(jié)構(gòu)為：平房926.6萬(wàn)戶，占60.7%；樓房525.8萬(wàn)戶，占34.57%；其他71.0萬(wàn)戶，占4.7%。四川農(nóng)村居民按住宅建筑結(jié)構(gòu)的分類(lèi)為：鋼混結(jié)構(gòu)56.7萬(wàn)戶(3.7%)；磚混結(jié)構(gòu)491.2萬(wàn)戶(32.3%)；磚木結(jié)構(gòu)646.8萬(wàn)戶(42.4%)；竹草土坯結(jié)構(gòu)311.2萬(wàn)戶(20.5%)；其他結(jié)構(gòu)17.5萬(wàn)戶(1.2%)。

四川農(nóng)村居民居住點(diǎn)的總體布局特征為：鄉(xiāng)村聚落的基本單元以獨(dú)立戶、院落為主，呈非均勻分散，疏密相差懸殊。地理分布多呈帶狀(沿國(guó)道、集鎮(zhèn)、河流)分布，或零星散點(diǎn)分布。這種分散居住的特點(diǎn)是自然地理環(huán)境、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口流動(dòng)特點(diǎn)、土地產(chǎn)權(quán)制度安排等各方面的因素決定的。

二、 農(nóng)村居民居住集中推行中的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整特征

改革開(kāi)放以來(lái)，四川省農(nóng)村居民居住集中開(kāi)始呈現(xiàn)步伐加快的趨勢(shì)。尤其是在本世紀(jì)初新農(nóng)村建設(shè)推動(dòng)下，農(nóng)村居民集中居住更是成為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的一大基礎(chǔ)工作。近年來(lái)，四川省各地根據(jù)具體條件積極探索，形成了一些實(shí)踐模式。其主要模式的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整共同特征為：仍然屬于農(nóng)村集體內(nèi)部產(chǎn)權(quán)和空間位置的調(diào)整，有關(guān)居民仍然為農(nóng)村集體組織成員身份。有關(guān)模式也存在一些差別：

(一)新農(nóng)村建設(shè)模式。本世紀(jì)以來(lái)政府推行的新農(nóng)村建設(shè)，其中包括村容村貌整治和路、水、電、氣等生活設(shè)施，以及教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)建設(shè)。政府為了提高公共服務(wù)的效率和公平程度，往往規(guī)劃和實(shí)施一些分散居住的農(nóng)戶向村域內(nèi)的一些自然村聚居點(diǎn)集中居住。由于集中安置實(shí)行居住面積的定額標(biāo)準(zhǔn)和住房多層化，使居住土地容積率提高，因此一般戶均宅基地面積有所減少，土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整和變化不大，主要通過(guò)村民自治協(xié)商解決。集中居住后的家庭收入來(lái)源往往形成多元化格局。新農(nóng)村建設(shè)的居住集中的資金投入部分來(lái)自政府項(xiàng)目補(bǔ)助，多數(shù)為農(nóng)戶自籌或低息貸款。

(二)工程建設(shè)移民安置模式。國(guó)家重點(diǎn)工程，如大型水利電力項(xiàng)目、鐵路、高速公路、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目、生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目等大都會(huì)出現(xiàn)此種類(lèi)型的農(nóng)民集中居住模式。其機(jī)制是利用項(xiàng)目建設(shè)投資所形成的搬遷契機(jī)和補(bǔ)償資金，由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一組織、規(guī)劃，將需搬遷安置的農(nóng)民移民集中到規(guī)劃居住點(diǎn)，從而形成移民安置型的農(nóng)民集中居住模式。實(shí)施部門(mén)為工程建設(shè)單位和工程所在地的政府部門(mén)。在形成移民安置型農(nóng)民集中居住模式的過(guò)程中，往往會(huì)涉及農(nóng)村村落重構(gòu)與土地的開(kāi)發(fā)整理，如各自然村內(nèi)部的調(diào)整，將零散布局優(yōu)化為組團(tuán)布局；在新定居點(diǎn)附近開(kāi)發(fā)出耕地、園地等供移民從事生產(chǎn)活動(dòng)。集中居住的農(nóng)村家庭的宅基地空間位置發(fā)生變化，家庭承包土地的位置和數(shù)量也往往有所調(diào)整。生態(tài)移民工程的實(shí)施部門(mén)為扶貧部門(mén)，搬遷經(jīng)費(fèi)來(lái)自于政府的扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金。新移民的土地一般由其他農(nóng)村集體土地中調(diào)劑出來(lái)，供新移民使用。但往往形成土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰的后遺問(wèn)題和新舊居民的利益沖突。

(三)土地整理驅(qū)動(dòng)模式。本世紀(jì)以來(lái),農(nóng)村宅基地已經(jīng)成為我國(guó)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量補(bǔ)充的重要來(lái)源之一。一般通過(guò)土地整理后可增加耕地面積5～10%左右(增加面積來(lái)源于耕地毛面積中的田邊地角、田間林地、草地、道路；以及農(nóng)房等非耕地的地類(lèi)轉(zhuǎn)變)。如四川成都市大力推行的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)集中的鄉(xiāng)村工程，一方面改善了農(nóng)村居民的居住條件和環(huán)境,但政府也有通過(guò)減少農(nóng)村居民的人均居住占地面積，置換出政府迫切需要的耕地占用指標(biāo)，用于發(fā)展城鎮(zhèn)和工業(yè)集中開(kāi)發(fā)區(qū)的“功利性”目的。隨著農(nóng)村土地整理的廣度與深度的擴(kuò)張，“拆院并院”、城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌與“城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤”等政策的實(shí)施，形成了土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)民集中點(diǎn)建設(shè)的資金來(lái)源，促進(jìn)了農(nóng)村建設(shè)用地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化。這種模式必須依托土地整理驅(qū)動(dòng)機(jī)制，利用新增耕地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)和調(diào)配，為形成農(nóng)民集中居住點(diǎn)提供資金，地方財(cái)政也可能利用新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目提供一定的資金，其余資金為農(nóng)戶自籌。

(四)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式。這種模式在四川的大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地、都市農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、城郊農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)等地區(qū)比較普遍。在實(shí)踐中，四川各地的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、工廠化畜禽養(yǎng)殖基地、旅游觀光農(nóng)業(yè)園周邊，催生了若干的農(nóng)民集中居住新區(qū)與組團(tuán)。這些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)不僅為集中居住新區(qū)與組團(tuán)的農(nóng)村居民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)與就業(yè)載體，相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施也為農(nóng)民集中居住與組團(tuán)的建設(shè)提供了外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。這種模式的農(nóng)戶宅基地位置和面積會(huì)發(fā)生調(diào)整，但承包地產(chǎn)權(quán)往往通過(guò)集體出租方式長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化公司。

(五)災(zāi)后重建集中安置模式。5·12汶川特大地震發(fā)生后，四川在災(zāi)后重建中，目前有空間的“異地安置”、“原址重建”模式，資金籌集的“政府補(bǔ)貼”、“社會(huì)聯(lián)建”模式，規(guī)劃實(shí)施的“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”、“統(tǒng)規(guī)自建”等模式。由于政府對(duì)農(nóng)村受災(zāi)家庭房屋重建的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼有限(每戶1.5～2萬(wàn)元)，所以需要多渠道引入資金加快恢復(fù)重建工作。但其中引入民間資本的“社會(huì)聯(lián)建”方式涉及集體土地產(chǎn)權(quán)上的法律障礙問(wèn)題，目前有關(guān)部門(mén)政策規(guī)定只限定在災(zāi)區(qū)施行。由于政府主導(dǎo)統(tǒng)籌按集中居住點(diǎn)規(guī)劃，群眾也急于進(jìn)入新建住房以安居樂(lè)業(yè)，從而在災(zāi)區(qū)較快就形成了一些集中居住點(diǎn)。這一模式中多數(shù)農(nóng)戶的宅基地空間和面積都有所調(diào)整，但政府的社會(huì)救濟(jì)性質(zhì)明顯，多數(shù)農(nóng)戶都積極支持和比較滿意。

三、農(nóng)村居民集中居住的經(jīng)濟(jì)利益主體及其關(guān)系

農(nóng)村居民集中居住不僅是人口定居點(diǎn)空間位置的調(diào)整過(guò)程，同時(shí)也是有關(guān)利益主體的經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整過(guò)程。農(nóng)村居民集中居住要順利推行，必須充分考慮有關(guān)利益主體的得失。在多數(shù)居住集中的模式中，這些利益主體主要有：

(一)政府。政府往往是農(nóng)村居民集中居住的倡導(dǎo)者和直接推動(dòng)者，如積極開(kāi)展新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)以改善農(nóng)村面貌，重新規(guī)劃居民聚落點(diǎn)，實(shí)行集中居住。有的地方政府為了擴(kuò)大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理等政府工程，將零散居住的農(nóng)戶集中到一起居住。但一些地方政府的行為中往往也帶有明顯的功利主義色彩。如許多地方政府領(lǐng)導(dǎo)人主要是為了突出政績(jī)；不少地方政府為了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，取得新的建設(shè)用地置換指標(biāo)，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的特殊政策，更是加快了農(nóng)村居民集中居住的步伐。地方政府通過(guò)農(nóng)村居民居住集中的活動(dòng)，不僅可以取得政績(jī)收益，也可以節(jié)約農(nóng)村公共服務(wù)的成本，還可以通過(guò)新增土地指標(biāo)市場(chǎng)拍賣(mài)價(jià)與開(kāi)發(fā)成本的差價(jià)，取得地方的土地財(cái)政收入。進(jìn)一步講，圍繞農(nóng)村居民集中居住進(jìn)行的鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)，可以帶動(dòng)一系列產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)的活力。但一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的政府因建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)充足，加之未享受城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，一般對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃和集中居住就缺乏動(dòng)力。這些地區(qū)的農(nóng)村普遍仍然處于分散居住狀態(tài)，即使有集中居住也往往是新農(nóng)村建設(shè)的少數(shù)樣板。

(二)鄉(xiāng)村社區(qū)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)組織是集中居住的直接動(dòng)員者、組織者和受益主體。在分散居住程度高的農(nóng)村，村組織往往是空殼經(jīng)濟(jì)體，缺乏有效管理和組織村民的經(jīng)濟(jì)能力。因此農(nóng)村社區(qū)希望借助政府的組織和支持，通過(guò)集中居住來(lái)擴(kuò)大集體公共用地規(guī)模和改善當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)居住環(huán)境條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和村組織往往可以通過(guò)集中居住爭(zhēng)取政府的項(xiàng)目資金，完善鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入。因此鄉(xiāng)村社區(qū)作為利益主體，普遍支持開(kāi)展集中居住的工作。農(nóng)村居民集中居住一般都發(fā)生在本村地域內(nèi)部，在村地域范圍形成1～3個(gè)集中居住點(diǎn)，客觀上有利于村集體組織的管理。但調(diào)查訪談中發(fā)現(xiàn)，基層干部往往考慮到集中居住后基層組織的事權(quán)增加，但財(cái)權(quán)卻可能更加不對(duì)稱，一般對(duì)集中居住所節(jié)約的集體土地收益全部由上級(jí)政府控制不滿意。希望能夠分配一定比例的土地收入由他們掌握，作為增加的工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償和集中居住后的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)投入的開(kāi)支來(lái)源。

(三)農(nóng)村居民。農(nóng)村居民是集中居住的直接利益攸關(guān)群體。農(nóng)村居民集中居住無(wú)疑會(huì)給廣大農(nóng)民帶來(lái)許多好處，主要體現(xiàn)為：可以明顯改善農(nóng)村居民的居住條件和生活質(zhì)量，如集中居住后享受到自來(lái)水、供電、道路的好處。農(nóng)民在商業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的福利也會(huì)明顯改善。因此農(nóng)村居民普遍持擁護(hù)態(tài)度。但也發(fā)現(xiàn)在實(shí)際的集中居住運(yùn)作過(guò)程中，不排除產(chǎn)生部分農(nóng)民的利益損失和對(duì)生產(chǎn)生活帶來(lái)新的問(wèn)題。一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于家庭經(jīng)濟(jì)收入已經(jīng)不依靠種養(yǎng)業(yè)，同時(shí)家庭成員為老人、婦女和未成年兒童等，農(nóng)民在集中居住后，對(duì)改善了生活居住條件比較滿意。但也有一些農(nóng)戶因集中居住減少了房屋出租的租金和從事“農(nóng)家樂(lè)”等收入。調(diào)查發(fā)現(xiàn)成都市一圈層推行的阻力大于二、三圈層。二是對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)戶，集中居住后往往失去從事庭院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本條件，經(jīng)濟(jì)收入和家庭生產(chǎn)時(shí)間的有效利用受到損失。有的地方在集中居住點(diǎn)附近建立公共養(yǎng)豬舍來(lái)解決矛盾，但也存在如公共防疫、飼料存放等各種新的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題不好處理。三是集中居住后農(nóng)戶到家庭承包地的勞動(dòng)半徑擴(kuò)大，增加了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)強(qiáng)度和生產(chǎn)管理成本；對(duì)運(yùn)輸工具、道路等生產(chǎn)條件也提出了新的要求。集中居住有可能帶來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)粗放的負(fù)面效應(yīng)。四是集中居住后一般還會(huì)提高生活成本，增加食品、水電、文化、物業(yè)管理等現(xiàn)金開(kāi)支，使一些經(jīng)濟(jì)條件較差的家庭出現(xiàn)開(kāi)支困難。也有一些人不習(xí)慣住樓房或新的人際環(huán)境。五是有的家庭已為集中居住的建房而背上貸款、借款等債務(wù)。

(四)土地開(kāi)發(fā)和建筑機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)既有政府下屬的企業(yè)，也有民營(yíng)股份制等性質(zhì)的企業(yè)。在目前的體制下，這些機(jī)構(gòu)都具有謀利的行為動(dòng)機(jī)。這些機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)和村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目承包，取得政府補(bǔ)貼或稅收等優(yōu)惠，獲取企業(yè)利潤(rùn)和經(jīng)營(yíng)收入。如四川災(zāi)后重建中的許多“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”項(xiàng)目，一般由開(kāi)發(fā)商出資建設(shè)集中居住居民點(diǎn)，同時(shí)將原宅基地開(kāi)發(fā)為新增耕地，企業(yè)取得耕地指標(biāo)后在通過(guò)土地市場(chǎng)拍賣(mài)，獲得土地指標(biāo)的收益。最終可以補(bǔ)償其建設(shè)投入和有所盈利。因此這些機(jī)構(gòu)基本為農(nóng)村集中居住運(yùn)作的受益者。

由上面的利益主體分析可見(jiàn)，在集中居住的過(guò)程中，農(nóng)民既是受益者，但部分家庭也往往可能成為利益的受損者。他們?nèi)狈嫔暝V的話語(yǔ)權(quán)，利益容易受到侵害。國(guó)內(nèi)新聞媒體不乏報(bào)道一些地方政府和開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)出于急功近利等動(dòng)機(jī)，用強(qiáng)制方式將農(nóng)民的房屋拆遷，使農(nóng)民“被上樓”的情況。而基層社區(qū)在集中居住點(diǎn)形成后的后期管理成本問(wèn)題也需要切實(shí)解決。

四、 農(nóng)村居民集中居住涉及的土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是排他性的收益和福利的預(yù)期。農(nóng)村居民集中居住的各種模式，都涉及到土地的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)問(wèn)題，其中核心又是農(nóng)戶的宅基地產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)和收益關(guān)系的變化問(wèn)題。土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整和交易關(guān)系是否科學(xué)和公平，對(duì)順利推行集中居住至關(guān)重要。

(一)目前我國(guó)有關(guān)集體土地的法律和政策不能正確反映和科學(xué)界定集體土地產(chǎn)權(quán)交易的本質(zhì)特征。目前農(nóng)村居民集中居住推行的“以地?fù)Q房”方式，是以減少宅基地面積和部分庭院經(jīng)濟(jì)損失來(lái)?yè)Q取居住環(huán)境與房屋質(zhì)量改善。但政策規(guī)定農(nóng)民只有宅基地的使用權(quán)而不允許進(jìn)行自主交易，法律上不承認(rèn)農(nóng)村家庭對(duì)宅基地?fù)碛型恋禺a(chǎn)權(quán)和可以進(jìn)行市場(chǎng)交易，而是將“以地?fù)Q房”界定為國(guó)民收入再分配的政府對(duì)集中居住家庭實(shí)行補(bǔ)貼的性質(zhì)。

(二)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)集中居住后的土地產(chǎn)權(quán)制度安排并沒(méi)有根本解決農(nóng)村住房和宅基地的閑置現(xiàn)象。集中居住使農(nóng)村土地的集約化程度有所提高，但由于缺乏自由交易的機(jī)制和制度，集中居住后的房屋使用效率并不高。如集中居住后的農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)傾向更明顯，大量農(nóng)村青壯年外出打工，家里往往為留守老人、婦女和未成年兒童。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四川災(zāi)區(qū)一些災(zāi)后重建的農(nóng)戶領(lǐng)取政府的建房補(bǔ)助修好集中居住點(diǎn)的住房后，又全家外出打工，使許多集中居住點(diǎn)的住房空置。

(三)一些地方存在政府行政強(qiáng)制農(nóng)戶集中居住的土地產(chǎn)權(quán)“非自愿交易”情況，使一部分農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)利益受到侵害。一些新聞報(bào)道揭露了在集中居住工程運(yùn)作中出現(xiàn)的農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，往往出自地方政府的急功近利行為和商業(yè)化公司的違規(guī)、違法舉措，以及集體少數(shù)負(fù)責(zé)人的暗箱私下交易行為。最終都是對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的侵害和合法利益的剝奪。

五、協(xié)調(diào)農(nóng)村居民集中居住利益主體關(guān)系的建議

(一)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民集中居住的因地制宜和分類(lèi)指導(dǎo)

當(dāng)前和今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期里，四川省在縣域?qū)用娴霓r(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃和策略的主要思路是：平原地區(qū)提倡合理集中、丘陵地區(qū)適當(dāng)集中、山區(qū)適度分散。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移穩(wěn)定地區(qū)先行，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有一定規(guī)模但不穩(wěn)定的地區(qū)積極試點(diǎn)推行，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)借助扶貧等項(xiàng)目穩(wěn)妥開(kāi)展。要根據(jù)各地政府的財(cái)力和農(nóng)民群眾的需求愿望，確定合理的集中點(diǎn)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)?？傮w上按照方便多數(shù)居民就地、就近就業(yè)和便捷出行就業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，以拆除獨(dú)立居住點(diǎn)、院壩聚居點(diǎn)為主，引導(dǎo)農(nóng)村居民向中心村或新的集中村集中居住。要充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)能力和目前的居住條件，以及集中搬遷的經(jīng)濟(jì)損失。如當(dāng)?shù)剞r(nóng)民已經(jīng)普遍自建鋼混結(jié)構(gòu)住房的農(nóng)村，一般不易推行集中居住，而在普遍處于磚木結(jié)構(gòu)住房的農(nóng)村，容易得到廣大農(nóng)戶的支持，可以作為集中居住推行的重點(diǎn)。

(二)堅(jiān)持農(nóng)村居民集中居住的統(tǒng)籌規(guī)劃，做到有序?qū)嵤?/p>

要充分注意各個(gè)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)和階段，提出合適的農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展策略。在規(guī)劃編制過(guò)程中，主要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、就業(yè)結(jié)構(gòu)、居民收入水平、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需要、生態(tài)環(huán)境條件和保護(hù)等因素，分階段、分期實(shí)施和預(yù)留空間。先組織部分農(nóng)村家庭集中居住，逐步引導(dǎo)其他家庭向集中點(diǎn)集聚。如在四川丘陵地區(qū)，行政村范圍內(nèi)一般可考慮1～3個(gè)集中居住點(diǎn)，在加強(qiáng)農(nóng)用道路質(zhì)量和密度的基礎(chǔ)上，將農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)半徑控制在2公里以內(nèi)。農(nóng)戶住房附近還應(yīng)當(dāng)合理安排集中的曬壩、飼養(yǎng)房等集體公共設(shè)施，以方便定居點(diǎn)群眾的生產(chǎn)、生活活動(dòng)。

(三)優(yōu)化完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配機(jī)制

要建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減置換機(jī)制和新增耕地指標(biāo)收益用于居住集中建設(shè)的機(jī)制，以形成穩(wěn)定可靠的建設(shè)資金主體來(lái)源。配合其他部門(mén)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、民間資本等資金投入，推動(dòng)居住集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)積極擴(kuò)展。要將集中居住和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)、社會(huì)保障等工作有機(jī)結(jié)合，按照系統(tǒng)工程方式推進(jìn)。在科學(xué)、合理的參與者“多贏”機(jī)制下，使政府在保護(hù)耕地的前提下取得發(fā)展城市、工業(yè)的土地來(lái)源和加快發(fā)展的條件；使建設(shè)開(kāi)發(fā)商和機(jī)構(gòu)取得房屋開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)和合法的開(kāi)發(fā)收益；使廣大農(nóng)民將凝固的宅基地財(cái)產(chǎn)化，轉(zhuǎn)化為家庭資金，及時(shí)改善生活環(huán)境和提高生活質(zhì)量。集中居住節(jié)約的農(nóng)村集體建設(shè)土地所產(chǎn)生的收益，除了給予農(nóng)民住房建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)返還一部分給村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時(shí)保證開(kāi)發(fā)的企業(yè)有合理的利潤(rùn)水平。建議盡快制定出全省的管理辦法，按土地凈收益的10%～20%比例返還給村集體組織建立公共服務(wù)基金，作為公共設(shè)施維修、管理等費(fèi)用開(kāi)支的來(lái)源，或解決村民的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療補(bǔ)助等開(kāi)支，以調(diào)動(dòng)村集體從事公共服務(wù)的積極性，解決集中居住后的運(yùn)作費(fèi)用問(wèn)題。

(四)堅(jiān)持居住集中的村民自愿原則，充分保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益

要充分尊重農(nóng)民的意愿，凡是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民不認(rèn)可的、不接受的，就不能強(qiáng)制推行。要賦予當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)規(guī)劃、實(shí)施的參與權(quán)。如通過(guò)召開(kāi)村民代表會(huì)、村民大會(huì)，把村莊整治規(guī)劃和今后發(fā)展的設(shè)想，提交給廣大村民反復(fù)討論，由群眾自主選擇整治的標(biāo)準(zhǔn)和方式，不依靠政府自愿投工投勞、出資搞整治。各試點(diǎn)村建立了村民自治監(jiān)督小組、新農(nóng)村建設(shè)議事小組，對(duì)村莊整治的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)督，對(duì)投工投勞、土地調(diào)整等具體事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。原宅基地復(fù)墾的耕地，仍作為原農(nóng)戶的承包地自主使用。一些地方政府為了增加土地財(cái)政收益或獲得土地指標(biāo)，強(qiáng)制農(nóng)民集中居住的做法，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決加以制止。

(五)按照市場(chǎng)交易的公平原則，對(duì)農(nóng)戶宅基地放棄、減面置換進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

對(duì)一些已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市、城鎮(zhèn)定居和穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村家庭，如果這些家庭愿意完全放棄、騰退宅基地，以及退出承包地，可利用耕地指標(biāo)收入對(duì)其進(jìn)行財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在實(shí)踐中，宅基地的市場(chǎng)價(jià)格可以通過(guò)復(fù)耕換取建設(shè)用地的計(jì)劃指標(biāo)的出讓價(jià)格，較直接地表現(xiàn)出來(lái)。如果政府據(jù)此對(duì)完全放棄農(nóng)村宅基地并退耕的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”家庭進(jìn)行財(cái)產(chǎn)意義上的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，顯然對(duì)這些家庭放棄和置換宅基地有一定的吸引力，有利于補(bǔ)充耕地和減少農(nóng)村房屋土地的閑置現(xiàn)象。建議政府研究并制定有關(guān)的政策和實(shí)施管理辦法。對(duì)農(nóng)村集中居住而置換出的宅基地，按面積、價(jià)格以新房等形式補(bǔ)償給農(nóng)戶。宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)氐那闆r為準(zhǔn)。放棄的宅基地恢復(fù)成耕地后，由原宅基地主人作為承包地使用，或由集體再承包給其他成員，以增加農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出。

(六)對(duì)集中居住點(diǎn)的農(nóng)村居民實(shí)行新的住房保障模式

建議原則上應(yīng)當(dāng)全面停止集體對(duì)新分家和婚姻遷入成員新劃撥宅基地的集體土地管理辦法，而實(shí)行集體內(nèi)部有償轉(zhuǎn)讓的新政策，以解決“一戶多宅”和閑置問(wèn)題。對(duì)農(nóng)村今后出現(xiàn)的有宅基地需求的農(nóng)戶，可實(shí)行與退出宅基地農(nóng)戶協(xié)商交易方式解決；也可采取在集中居住區(qū)租用其他家庭的住房方式解決。成都市目前在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)中開(kāi)始推行鄉(xiāng)村公租房模式，開(kāi)辟了農(nóng)村居民住房保障的新途徑。允許城市郊區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公租房，為城市流動(dòng)人口提供住房保障，也為農(nóng)村居民增加財(cái)產(chǎn)性的租金收入。

〔1〕石清霞.加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化〔J〕.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008,(10).

〔2〕吳勇.四川省農(nóng)用土地資源可持續(xù)利用研究〔J〕.西華師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2004,(1).

〔3〕郭正模.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地二元制度障礙與突破當(dāng)代經(jīng)濟(jì)〔J〕.2010，(9).

〔4〕吳玉英.村民自治制度下廣東農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展〔J〕.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008,(5).

〔5〕戴子剛.當(dāng)前農(nóng)民集中居住面臨的困難與對(duì)策—以江蘇為例〔J〕.現(xiàn)代商業(yè)，2008,(14).

〔責(zé)任編輯：王喜梅〕

F301.3

A

1008-9187-(2012)03-0102-05

四川省人民政府2010年重點(diǎn)調(diào)研課題“四川省農(nóng)村居民分散居住的現(xiàn)狀與對(duì)策研究”

郭正模，四川省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員，四川 成都 610072。