發(fā)展的想象力：邁向連片特困地區(qū)貧困治理的理論創(chuàng)新

呂 方

發(fā)展的想象力：邁向連片特困地區(qū)貧困治理的理論創(chuàng)新

呂 方

新階段，我國扶貧開發(fā)工作的主戰(zhàn)場轉(zhuǎn)移到“連片特困地區(qū)”①“連片特困地區(qū)”指的是新時期我國絕對貧困人口的主要分布區(qū)，是新階段扶貧開發(fā)工作的主戰(zhàn)場。根據(jù)新頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2011-2020)》，這些區(qū)域包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域和已明確實施特殊政策的西藏、四川省藏區(qū)、新疆南疆三地州。。所謂“連片特困地區(qū)”不能僅就其地域范圍、貧困規(guī)模、貧困程度及減貧工作難度等表面特征來理解。既往的貧困治理實踐，雖然取得了寶貴的經(jīng)驗，但“連片特困地區(qū)”的扶貧開發(fā)事業(yè)，需要通過體認“連片特困地區(qū)”減貧與發(fā)展道路的獨特性，激活“發(fā)展的想象力”，開創(chuàng)新型的貧困治理模式。這里所言的“發(fā)展想象力”包含著多元發(fā)展、多重視角、文化自覺三個層面的基本內(nèi)涵。

連片特困地區(qū);發(fā)展的想象力;貧困治理;多重視角;政策自覺

伴隨著我國貧困治理總體形勢的變化，中國的扶貧開發(fā)事業(yè)進入了新的階段。我們可以從幾個方面來理解“新階段”的基本內(nèi)涵。首先，從貧困人口的總體規(guī)模來看，經(jīng)過二十余年的貧困治理實踐，我國絕對貧困人口數(shù)量大幅縮減。參照國家農(nóng)村扶貧標準，我國的農(nóng)村絕對貧困人口的規(guī)模從2000年的9422萬人，下降為2010年的2688萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率更是下降到2.8%。〔1〕然而，還應(yīng)該清醒地認識到，雖然絕對貧困人口的總體規(guī)模有了大幅度的縮減，但如此重大成就的取得，得益于上世紀70年代末以來，中國農(nóng)村改革的實施和中國經(jīng)濟發(fā)展的良好總體形勢，尤其是近十余年來中國經(jīng)濟保持了持續(xù)的快速發(fā)展，新千年，中央政府出臺的一攬子惠農(nóng)政策的頒布更是為貧困治理提供了強勁支持。然而，步入新階段，單純的經(jīng)濟增長已經(jīng)很難繼續(xù)為貧困問題的治理提供有力的支撐，貧困治理的理論和實踐模式迫切需要創(chuàng)新。其次，絕對貧困人口的分布特征呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的趨勢，新階段，我國的絕對貧困人口主要分布在“連片特困地區(qū)”。據(jù)統(tǒng)計，全國14個集中連片特困地區(qū)中，農(nóng)民人均純收入2676元，僅相當(dāng)于全國平均水平的一半;在全國綜合排名最低的600個縣中，有521個在片區(qū)內(nèi)，占86.8%?！?〕所謂 “連片特困地區(qū)”，不僅是指這些地區(qū)貧困的范圍廣、程度深、扶貧開發(fā)工作難度巨大，更為重要的是，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征轉(zhuǎn)換，既往的減貧模式，已經(jīng)很難適應(yīng)此類地區(qū)的貧困治理事業(yè)，迫切需要完成理論視角的轉(zhuǎn)換。同時，“連片特困地區(qū)”多具有自然地理條件的復(fù)雜性和經(jīng)濟社會文化多元性并存的特征，以“發(fā)展主義”為核心的“同質(zhì)化”貧困治理方案，不僅難以實現(xiàn)減貧的目標，反而會面臨巨大的生態(tài)風(fēng)險、社會風(fēng)險和文化風(fēng)險。最后，國家財政能力的增強為“連片特困地區(qū)”的減貧與發(fā)展，提供了良好的基礎(chǔ)，但另一方面，此類地區(qū)的發(fā)展面臨著資源、生態(tài)、文化等多方面的約束。中國扶貧經(jīng)驗的重要組成部分，是國家對貧困地區(qū)發(fā)展的政策性傾斜，新階段國家財政能力大幅增強，在“連片特困地區(qū)”減貧與發(fā)展的國家投入能力也將獲得相應(yīng)的提升。然而，也需要看到，“連片特困地區(qū)”的貧困問題具有自身的特殊性，其減貧與發(fā)展有著自身獨特的規(guī)律，此外，隨著我國主體功能區(qū)劃的明確，和生態(tài)治理目標的提出，此類地區(qū)的發(fā)展道路面臨著諸多的現(xiàn)實約束。

可見，新階段扶貧開發(fā)工作主戰(zhàn)場的轉(zhuǎn)移，提出了一系列重要的理論和政策命題。破題新階段扶貧開發(fā)事業(yè)的關(guān)鍵，在于“連片特困地區(qū)”貧困治理的理論創(chuàng)新。鑒于此，本文聚焦于“連片特困地區(qū)”的貧困治理，從認識連片特困地區(qū)貧困問題的特殊性入手，分析既往扶貧開發(fā)模式的基本成就和局限，從新發(fā)展主義的理論視角，嘗試闡述新階段貧困治理的理論基礎(chǔ)，進而提出“連片特困地區(qū)”貧困治理政策創(chuàng)新的問題。

一、邁向連片特困地區(qū)的貧困治理

無論是對于政府還是知識界而言，“連片特困地區(qū)”均屬于較新的概念。目前，我們還沒有看到對于“連片特困地區(qū)”概念的理論界定。這種狀況，很大的原因在于“連片特困地區(qū)”自身的復(fù)雜性。從圖1我們可以看出，“連片特困地區(qū)”散布于我國廣大的地理版圖之內(nèi)，自然地理條件和經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r均存在著較大的差異。因此，所謂“連片特困地區(qū)”主要是一個集合名詞，具有較高的抽象層次，很難具體到對每一個地區(qū)特征的描述。當(dāng)然，這一概念，也在一定程度上說明了這些地區(qū)的某些共性問題。例如，這些地區(qū)均是貧困范圍廣、貧困程度深、扶貧開發(fā)工作難度巨大的區(qū)域;同時，這些地區(qū)是我國少數(shù)民族的主要聚居區(qū)，和生態(tài)高度脆弱的地區(qū)，既往的貧困治理模式，在這些地區(qū)很難奏效。

圖1 連片特困地區(qū)分布圖

在這些共性特征之外，深入分析就會發(fā)現(xiàn)，新階段國家確定的這14個連片特困地區(qū)，在片區(qū)之間、片區(qū)內(nèi)部都存在著較高的異質(zhì)性。這些異質(zhì)性體現(xiàn)在自然地理條件、經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、民族文化特征等眾多方面。從自然地理條件來看，14個連片特困地區(qū)涵蓋了我國的主要山脈地帶、荒漠化地區(qū)、高原地帶、喀斯特地貌地區(qū)等，這就意味著，這些地區(qū)屬于貧困問題與生態(tài)脆弱高度耦合的區(qū)域，每一個片區(qū)減貧與發(fā)展所面臨的生態(tài)約束、資源約束均存在著差異，同時，各片區(qū)的主要致貧原因和減貧方式也將會有很大的差別。此外，不僅在片區(qū)之間，即使是同一片區(qū)，其內(nèi)在的差異性也是十分顯著的。以武陵山區(qū)為例，地處湘、鄂、渝、黔四省交界地帶的武陵山區(qū)，層巒疊嶂，植被、作物、牲畜的分布特征較為復(fù)雜，以往大規(guī)模、同質(zhì)化的貧困治理方式在當(dāng)?shù)睾茈y收到好的效果;同時，當(dāng)?shù)剡€是長江中下游重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)域，減貧與發(fā)展的路徑選擇也面臨著多方面的制約。從民族文化特征來看，連片特困地區(qū)，是我國少數(shù)民族同胞的主要聚居區(qū)，因而，此類地區(qū)的減貧與發(fā)展關(guān)系到我國的邊疆穩(wěn)固、民族團結(jié)與社會和諧。各地獨特的民族文化和豐富的地方性知識，一方面構(gòu)成了貧困治理重要的文化資源，但另一方面，較為穩(wěn)固的生計與文化形態(tài)，也可能構(gòu)成發(fā)展的制約因素。如何完成傳統(tǒng)文化資源的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，是新階段貧困治理實踐中需要認真應(yīng)對的現(xiàn)實問題。從經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r來看，連片特困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展均處于較為低水平的階段，雖然有豐富的資源優(yōu)勢，但由于基礎(chǔ)設(shè)施條件的限制，很難轉(zhuǎn)換為有效益、可持續(xù)的家庭與社區(qū)生計，此外，當(dāng)?shù)芈浜蟮纳鐣聵I(yè)發(fā)展水平也構(gòu)成了脫貧致富的主要障礙之一?？梢姡M入扶貧開發(fā)工作的新階段，邁向“連片特困地區(qū)”的貧困治理，有一系列的理論與現(xiàn)實命題需要審慎回應(yīng)。

二、中國貧困治理模式的回顧與總結(jié)

改革開放以來，中國的扶貧開發(fā)事業(yè)取得了舉世矚目的成就。在新千年的第一個十年中，全國592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值從2658元增加到11170元，年均增長17%;人均地方財政一般預(yù)算收入從123元增加到559元，年均增長18.3%。農(nóng)民人均純收入從1276元增加到3273元，年均增長11%(未扣除物價因素)。到2010年底，我國農(nóng)村居民的生存和溫飽問題得到了基本解決?！?〕尤其值得一提的是，2008年，中國率先實現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標關(guān)于貧困人口減半的內(nèi)容，為世界反貧困事業(yè)做出了巨大的貢獻。目前，知識界廣為認同，在既往二十余年的反貧困工作歷程中，中國走出了一條獨具特色的道路，形成了貧困治理的“中國模式”，這一模式大致包含如下幾個方面的內(nèi)容。

首先，獨特的減貧戰(zhàn)略。中國過去二十余年減貧戰(zhàn)略的獨特性，首要特點在于堅持通過發(fā)展經(jīng)濟帶動貧困問題的治理。上世紀70年代末，隨著農(nóng)村改革的實施和農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的改革，農(nóng)村貧困人口大幅度減少。1980年代中期以來，中國經(jīng)濟步入了持續(xù)快速增長的軌道，與此同時，中國政府開始推行政府主導(dǎo)的有組織開發(fā)式扶貧，截至2010年底，參照農(nóng)村貧困標準，我國的農(nóng)村貧困人口下降到2688萬，可謂成果顯著。按照自由主義的經(jīng)濟學(xué)觀念和政治實踐，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，不需要給予貧困群體和地區(qū)以特殊的待遇，而是經(jīng)由經(jīng)濟優(yōu)先發(fā)展區(qū)域的消費和就業(yè)吸納能力，即可實現(xiàn)貧困治理的目標。上世紀80年代，這一觀念被里根政府和撒切爾政府廣為采納。我們認為，中國快速的經(jīng)濟成長，確實對貧困問題的治理產(chǎn)生了強勁的涓滴效應(yīng) (Trickle-down effect)，但中國貧困治理模式有別于自由主義貧困治理學(xué)說的獨特性在于，在注重經(jīng)濟增長的益貧效應(yīng)的同時，強調(diào)政府主導(dǎo)式的開發(fā)式扶貧，而不完全依賴于市場要素。值得一提的是，經(jīng)濟發(fā)展的涓滴效應(yīng)對于貧困問題的治理是有限度的，從國外的理論研究和貧困治理實踐來看，當(dāng)貧困人口的規(guī)模下降到總?cè)丝诘陌俜种韵聲r，經(jīng)濟發(fā)展的涓滴效應(yīng)已經(jīng)很難發(fā)揮作用，因此，在新階段貧困治理中，國家的貧困治理能力將面臨更多的挑戰(zhàn)。

其次，強勁的政府主導(dǎo)。貧困治理的國家能力建設(shè)，是反貧困研究領(lǐng)域內(nèi)近十余年興起的一個熱點。上世紀90年代，以哈佛大學(xué)為中心的“國家學(xué)派”強調(diào)國家在推動經(jīng)濟發(fā)展、促進社會福祉方面的重要價值。〔4〕上述視角被借用到貧困研究的領(lǐng)域中，尤其是在對于中國減貧經(jīng)驗的理論總結(jié)中，“政府主導(dǎo)型”被視為中國減貧道路的核心。政府主導(dǎo)的貧困治理，所涵蓋的內(nèi)容頗為廣泛，不僅包括國家的財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、社會保障政策;同時也包括區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略部署、時序選擇等多重要素。新千年伊始，在總結(jié)“八七扶貧攻堅”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國政府推出了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2001-2010年)》，凸顯了國家貧困治理的責(zé)任和主導(dǎo)能力。具體而言，政府主導(dǎo)的貧困治理，不僅體現(xiàn)為不斷加大的對欠發(fā)達地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付和扶貧開發(fā)專項資金投入，同時也表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)扶貧開發(fā)工作的組織能力和綜合協(xié)調(diào)能力。尤其是在組織和協(xié)調(diào)能力方面，逐漸形成了多部門合作的貧困治理體制，創(chuàng)生出各種積極力量共同推動反貧困事業(yè)發(fā)展的合力。

再次，廣泛的社會參與。中國扶貧開發(fā)道路的總體構(gòu)架可以概括為“三位一體”的大扶貧格局，即專項扶貧、行業(yè)扶貧與社會扶貧相結(jié)合。其中，社會扶貧的力量，對于扶貧開發(fā)事業(yè)的重要性在新世紀不斷增強。社會扶貧從廣義上講，是政府專職機構(gòu)扶貧工作以外，所有扶貧工作的總稱，包括定點扶貧、協(xié)作扶貧、國際扶貧、社會組織扶貧等多項內(nèi)容。這里面特別引人矚目的是，隨著我國社會建設(shè)不斷取得成就，社會組織在扶貧開發(fā)工作中扮演著越來越重要的角色。上世紀80年代中期，已經(jīng)有一些社會組織活躍于反貧困的領(lǐng)域中，90年代在“八七扶貧攻堅”的推動下，國內(nèi)外的非政府組織開展了廣泛而深入的扶貧活動，據(jù)統(tǒng)計，1993-2000年間，社會組織所動員的資源約合人民幣500億元，占社會扶貧資金投入總量的28%。新千年以來，各類社會組織通過直接的資源投放、經(jīng)驗分享、政策倡導(dǎo)等方式，積極推動著我國的反貧困事業(yè)發(fā)展。

最后，全面的貧困治理。關(guān)于貧困的理論研究，歷經(jīng)多次理論范式的更新。早期的貧困研究和貧困治理，如英國的《濟貧法》僅僅是為了保護正常的經(jīng)濟秩序而采取的社會行政手段。之后在較長的歷史時間段中，貧困更多地被界定為經(jīng)濟方面的匱乏，因而，貧困治理往往采取基于生計調(diào)查的、有條件的社會救助?！?〕二戰(zhàn)以后，貧困治理被視為發(fā)展話語的要旨之一，圍繞著現(xiàn)代化理論與反貧困之間的關(guān)系，學(xué)界經(jīng)歷了漫長的討論。上世紀70年代，貧困研究領(lǐng)域呈現(xiàn)出異?；钴S的理論氛圍，幾種相互競爭的理論范式共同主導(dǎo)著對貧困問題研究，例如“脆弱性分析”、“生計資本研究”、“社會排斥研究”等?！?〕貧困理論研究之所以呈現(xiàn)出如此復(fù)雜的理論脈絡(luò)，恰因為貧困問題本身的復(fù)雜性。當(dāng)下，無論以何種理論視角為出發(fā)點，研究者和行政官員均認為，貧困問題的成因具有多元性，從而貧困治理的手段也應(yīng)該是多元的、綜合的。中國政府的貧困治理也經(jīng)歷了從“救助式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變起自上世紀90年代初的“八七扶貧攻堅”，在新世紀第一個十年的扶貧開發(fā)規(guī)劃綱要中有明確的體現(xiàn)。全面的貧困治理，意指采用“開發(fā)式扶貧”的政策思路，針對貧困地區(qū)、貧困村和貧困農(nóng)戶的致貧因素，開展總體性治理。這一全面的貧困治理理念，較為充分地體現(xiàn)在“整村推進”式扶貧開發(fā)中，通過強勁的政府主導(dǎo)能力，整合各部門的資源，從貧困社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系、基層組織能力、社區(qū)文化等多方面著力，激活社區(qū)自我組織和自我發(fā)展的能力。

三、“發(fā)展的想象力”與新階段貧困治理的理論創(chuàng)新

雖然中國扶貧模式取得了巨大的成功，但新階段，中國貧困治理道路的基本問題發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，當(dāng)我們理性檢省既往的扶貧模式，思考其在新階段扶貧開發(fā)中的適應(yīng)性時，將會發(fā)現(xiàn)，既往的貧困治理方式，既存在一些值得認真總結(jié)和傳承的寶貴經(jīng)驗，同時也存在著一些缺憾。

其一，經(jīng)濟中心主義貧困治理的缺憾。雖然中國政府在貧困治理方面主張從多元貧困的視角出發(fā)，總體性地理解貧困問題的內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)減貧與發(fā)展的目標。但在具體扶貧開發(fā)實踐中，以發(fā)展主義為理論基礎(chǔ)的經(jīng)濟中心主義依然占據(jù)著主導(dǎo)地位。具體表現(xiàn)為，在貧困治理目標的設(shè)定方面，更多強調(diào)數(shù)字層面的收入水平增加，卻對貧困人口及貧困社區(qū)的可持續(xù)生計與自我發(fā)展能力缺乏敏感。在貧困治理方案的選擇方面，重視通過項目選擇推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而對生態(tài)視角、社區(qū)內(nèi)部二元分化、傳統(tǒng)文化保護等關(guān)注不足。上世紀末，發(fā)展研究領(lǐng)域經(jīng)歷了一次思想革命，倡導(dǎo)走出經(jīng)濟中心的發(fā)展主義模式，而提倡新發(fā)展觀，發(fā)展不僅僅意味著經(jīng)濟指標的提升，更為根本的目標在于發(fā)展服務(wù)于人的福祉根本改善。這包含著文化歸屬、家園感、生態(tài)和諧等多方面的內(nèi)容。〔7〕

其二，同質(zhì)化發(fā)展模式的非預(yù)期后果。所謂同質(zhì)化的發(fā)展模式，指的是不同自然地理條件、資源稟賦、生態(tài)約束、文化特點及經(jīng)濟社會基礎(chǔ)的區(qū)域推行的是大致相同的發(fā)展形式。既往的貧困治理實踐中，往往陷入“規(guī)模化”的迷思，〔8〕片面最求產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模，而與貧困地區(qū)自身的特點結(jié)合不夠。產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展固然有自身的優(yōu)勢，例如能夠有效降低單個農(nóng)戶或社區(qū)與市場進行對接的交易成本，提升產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢。但規(guī)?；l(fā)展有賴于特定的基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)不僅僅在于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)化工系統(tǒng)的發(fā)展，更為重要的是規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜于發(fā)展基礎(chǔ)大致相似的區(qū)域。在我國的長江中下游地區(qū)，沃野千里，近似的發(fā)展方式，不會帶來太多的問題，但我國大多數(shù)的貧困地區(qū)，屬于資源稟賦差異巨大、生態(tài)高度脆弱(但成因各異)、經(jīng)濟社會文化異質(zhì)性強烈的區(qū)域，從而就導(dǎo)致了同質(zhì)化發(fā)展模式的失靈，產(chǎn)生了諸多非預(yù)期的后果。在貧困治理的實踐中，很多基層工作者和貧困農(nóng)戶都有著共同的困惑，政府往往在一段時期內(nèi)大規(guī)模推廣某一特定的項目，但這些項目多以失敗告終。非但不能成為貧困社區(qū)和農(nóng)戶可持續(xù)生計的基礎(chǔ)，反而浪費了珍貴的反貧困資源，并導(dǎo)致了政府公信力的貶損。更為嚴重的是，原有的生產(chǎn)體系難以恢復(fù)，生態(tài)也發(fā)生了不可逆的惡化，未來發(fā)展的基礎(chǔ)喪失殆盡。

其三，“客體化”貧困治理思維的謬誤。著名思想家沃勒斯坦在反思發(fā)展這一社會科學(xué)核心概念的時候，發(fā)出了一系列詰問： “發(fā)展是發(fā)展什么?是誰或什么實際上得到發(fā)展?謀求發(fā)展的背后是什么需求?這樣的發(fā)展如何實現(xiàn)?前面四個問題的答案有什么政治含義?”〔9〕這一系列詰問的背后隱含著一個關(guān)鍵的問題，即在以往的發(fā)展規(guī)劃中，采用的多是自上而下的視角，將發(fā)展的主體客體化，成為治理的對象，而不是治理的主體。在貧困治理領(lǐng)域中，提出同樣的問題，頗具價值。貧困被視為一種需要“對象化治理”的社會問題，貧困者被看做是不具備參與貧困治理項目規(guī)劃能力的。從而，自上而下的視角始終是炮制貧困治理方案的基本路徑。雖則“參與式發(fā)展”的觀念在新世紀之初，經(jīng)一些國際NGO組織，如聯(lián)合國開發(fā)計劃署的引介，進入了中國貧困治理的理論研究和實踐，但并未從根本上走出“客體化”貧困治理思維的陷阱。這就延續(xù)著既往政策與需求脫節(jié)的實踐困擾，貧困社區(qū)和人口作為被治理者，始終未真正成為減貧與發(fā)展項目的主體，遂導(dǎo)致基層扶貧工作者感慨“總是我們在動，而老百姓卻缺乏熱情，事事仰賴政府”。

進入扶貧開發(fā)工作的新階段，隨著主戰(zhàn)場轉(zhuǎn)移到“連片特困地區(qū)”，我們的貧困治理研究迫切需要理論創(chuàng)新。如上文所述，“連片特困地區(qū)”的貧困問題具有自身的特殊性，與之相應(yīng)，貧困治理策略也具有復(fù)雜性。本文以新發(fā)展主義為基本框架，提倡從連片特困地區(qū)自身的特點出發(fā)，以多元發(fā)展、多重視角、文化自覺三個層面探討“發(fā)展想象力”的基本內(nèi)涵。

新階段的貧困治理將以“多元發(fā)展理論”為基礎(chǔ)。所謂“連片特困地區(qū)”，是一個具有很高抽象層次的總體性稱謂，在具體的貧困治理實踐中，需要體察每一個片區(qū)自身貧困問題的特殊性，結(jié)合自身的資源稟賦和約束條件，因地制宜地選擇發(fā)展道路。在發(fā)展研究領(lǐng)域中，存在著“一元發(fā)展理論”與“多元發(fā)展理論”的分野〔10〕，前者主張不同地區(qū)的發(fā)展只是處于不同的階段，欠發(fā)達地區(qū) (國家)可以通過模仿發(fā)達地區(qū) (國家)的發(fā)展道路，最終實現(xiàn)現(xiàn)代化水平的提升。“一元發(fā)展理論”在經(jīng)驗層面遇到了巨大的困難，拉美國家在經(jīng)歷了多年的實踐非但沒有實現(xiàn)“一元發(fā)展理論”所承諾的美好愿景，反而債臺高筑，陷入發(fā)展停滯、社會矛盾激增的狀態(tài)?！岸嘣l(fā)展理論”在質(zhì)疑和清算“一元發(fā)展理論”的基礎(chǔ)上，主張將空間的變量引入發(fā)展研究的領(lǐng)域中，認為并不存在著普世的發(fā)展模式，不同時空情景下，發(fā)展道路的選擇當(dāng)具有多元性?！?1〕這一觀念對于“連片特困地區(qū)”的貧困治理理論創(chuàng)新頗具啟發(fā)?！岸嘣l(fā)展理論”強調(diào)發(fā)展的時空約束，發(fā)展的可行方案取決于對不同區(qū)域自然地理條件、歷史文化特征、資源稟賦和生態(tài)約束的綜合認知?！斑B片特困地區(qū)”不同于一般性的貧困，片區(qū)之間，甚至片區(qū)內(nèi)部都具有較強的異質(zhì)性，同時在資源稟賦上也具有獨特性，契合當(dāng)?shù)靥攸c的發(fā)展道路選擇成為決定貧困治理成功與否的關(guān)鍵因素。

新階段的貧困治理需要秉持多重理論視角?！斑B片特困地區(qū)”的貧困治理，是一個全新的理論和政策命題。雖然我們強調(diào)多元的發(fā)展道路，但總體而言，“連片特困地區(qū)”的共性特征還是為我們提示了一些我們需要秉持的理論視角。

首先，民族視角。14個“連片特困地區(qū)”同時也是我國少數(shù)民族的主要聚居地區(qū)。民族地區(qū)的貧困治理，需要對民族特點、民族文化、民族傳統(tǒng)、民族資源等方面有很好的考量。特別值得一提的是，少數(shù)民族同胞在長期的生產(chǎn)生活實踐中形成了諸多寶貴的“地方性知識”，包括生產(chǎn)技術(shù)、社會組織形式、文化傳統(tǒng)等，這些地方性知識是我們認識和理解當(dāng)?shù)靥攸c的捷徑，同時也是可以創(chuàng)造性地應(yīng)用于貧困治理實踐的重要財富。

其次，生態(tài)視角。“連片特困地區(qū)”與我國的生態(tài)脆弱地區(qū)、自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)在空間上具有高度的“地理耦合性”。在上一個農(nóng)村扶貧開發(fā)“十年規(guī)劃”期間，這一問題已經(jīng)引起了政府和知識界的關(guān)注，主張將扶貧開發(fā)工作與生態(tài)治理和防災(zāi)減災(zāi)工作有機地結(jié)合起來。特別是，“連片特困地區(qū)”的貧困治理的目標，需要與生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)保護的目標相協(xié)調(diào)，“生態(tài)友好型”的貧困治理道路、“綠色減貧”的理念，無疑是我們理解“連片特困地區(qū)”減貧與發(fā)展問題的另一重要維度。

再次，特殊群體視角。關(guān)于“連片特困地區(qū)”研究的既有成果顯示，很多片區(qū)存在著特異性的問題，例如地方病對于貧困社區(qū)和貧困人口的影響在一些地區(qū)成為制約貧困治理進程的重要因素。因此，唯有將貧困治理與地方病防治工作有效結(jié)合起來，方能保證更為持久的減貧效果。作為特殊群體視角的延續(xù)，貧困地區(qū)的老年貧困人口照料問題，貧困兒童就學(xué)問題，慢性病患者的就醫(yī)問題，都需要在政策設(shè)計中有一個明確的回應(yīng)。

最后，性別視角。隨著城鄉(xiāng)格局的變動，農(nóng)村男性勞動力大量外流，使得農(nóng)村勞動力女性化成為一個值得認真對待的問題，“連片特困地區(qū)”這一特點十分明顯。這里所言的性別視角，并不完全等同于一般意義上的女性主義觀點，而是指在承認女性社會勞動價值的同時，對貧困社區(qū)現(xiàn)存的勞動力性別構(gòu)成格局保持足夠的敏感。有學(xué)者指出，既往的貧困治理實踐，更多是男性中心主義的，家庭生計的維持和發(fā)展被看做是男性的專屬，雖然在一定范圍內(nèi)，各級婦女組織和一些國際NGO積極推動女性項目的發(fā)展，但總體而言，在減貧與發(fā)展的項目運行過程中，女性的需求并沒有得到積極而有效的回應(yīng)。

文化自覺是新階段貧困治理的重要思路。上世紀90年代末，費孝通先生以一系列疑問句提出了“文化自覺”的理論命題：“我們?yōu)槭裁催@樣生活?這樣生活有什么意義?這樣生活會為我們帶來什么結(jié)果?也就是說人類發(fā)展到現(xiàn)在已開始要知道我們的文化是哪里來的?怎樣形成的?它的實質(zhì)是什么?它將把人類帶到哪里去?”〔12〕關(guān)于“文化自覺”的追問可以從貧困的角度做出這樣的解讀，即減貧與發(fā)展道路的選擇，首要需要解決的問題是“我們從哪里來，能到和要到哪里去”。文化規(guī)定的我們的生活，包含著文化持有者對于“幸?！?、“發(fā)展”、“和諧”等概念的解釋體系，因此，要談?wù)摐p貧與發(fā)展，首先要對特定群體、特定文化有自知之明，對其所珍視的價值、內(nèi)心的期盼有深切的認識。具體到“連片特困地區(qū)”的貧困治理，以民族地區(qū)貧困群體為中心的發(fā)展觀念是何物?從文化多元一體的格局來看，民族地區(qū)的發(fā)展道路的選擇，有著怎樣的依據(jù)和潛在優(yōu)勢?我們認為，在邁向“連片特困地區(qū)”貧困治理的道路上，文化自覺將是“發(fā)展想象力”的重要來源。這就要求既有的貧困治理模式做出相應(yīng)的調(diào)整，不是單純的經(jīng)濟中心主義治理、對象化治理和同質(zhì)化發(fā)展，而是建立在對“連片特困地區(qū)”經(jīng)濟特點、社會構(gòu)造、文化心理等方面綜合認知的基礎(chǔ)上，把握此類地區(qū)貧困治理在更為宏觀的社會發(fā)展語境中的位置，尋找具有文化生命力的治理方式。

四、從“理論創(chuàng)新”到“政策自覺”

在二十余年的貧困治理實踐中，中國取得了舉世矚目的成就，中國減貧經(jīng)驗更是廣受贊譽。但需要保持理性的是，邁向“連片特困地區(qū)”的貧困治理，將迎來諸多嶄新的理論命題。這些理論命題源自“連片特困地區(qū)”自身的特殊性。對這種特殊性的理解，需要走出單一的經(jīng)濟中心主義視角，而采用經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的綜合觀點，具備“向上”和“向下”的兩重視野。前者，“連片特困地區(qū)”的貧困治理，是我國總體發(fā)展戰(zhàn)略的有機組分，每一個片區(qū)的減貧與發(fā)展都具有全局性的意義。后者，對各片區(qū)自然地理條件、經(jīng)濟社會文化特征差異性的認識，是貧困治理模式選擇的根本依據(jù)。

理論視角的創(chuàng)新，最終需要成為貧困治理的“政策自覺”，才有望真正收到實在的效果。這就要求在新階段的扶貧開發(fā)政策設(shè)計過程中，對于民族視角、生態(tài)視角、特殊群體視角、性別視角等具有一定的敏感性。使得政策過程真正體現(xiàn)民族貧困地區(qū)社區(qū)與農(nóng)戶的主體性，真正與其需求建立有效的對接。

〔1〕國務(wù)院扶貧辦.《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2001-2010年)》實施效果的評估報告 (2011-2020年扶貧開發(fā)綱要起草工作啟動會參考材料)〔R〕.2009.17.

〔2〕范小建.集中連片特困地區(qū)成為主攻區(qū)〔N〕.人民日報，2011-12-07.

〔3〕國務(wù)院新聞辦公室.中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展 (白皮書)〔Z〕.2011-11-26.

〔4〕彼得·埃文斯，迪特里希·魯施邁耶，西達·斯考克波.找回國家〔M〕.上海：三聯(lián)書店，2004.

〔5〕李迎生，乜琪.社會政策與反貧困：國際經(jīng)驗與中國實踐〔J〕.教學(xué)與研究，2009，(6).

〔6〕唐麗霞，李小云，左停.社會排斥、脆弱性和可持續(xù)生計：貧困的三種分析框架及比較〔J〕.貴州社會科學(xué)，2010，12.

〔7〕呂方.“新發(fā)展主義”作為發(fā)展社會學(xué)的新議題〔J〕.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2010，(2).

〔8〕斯科特.國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的〔M〕.北京：社科文獻出版社，2011.

〔9〕許寶強.前言：發(fā)展、知識、權(quán)力〔A〕.旺暉，許寶強.發(fā)展的幻象〔C〕.北京：中央編譯出版社，2001.

〔10〕艾森斯塔德.反思現(xiàn)代性〔M〕.上海：三聯(lián)書店，2006.

〔11〕田毅鵬.東亞“新發(fā)展主義”研究〔M〕.北京：中國社會科學(xué)出版社，2009.

〔12〕費孝通.反思·對話·文化自覺〔J〕.北京大學(xué)學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版)，1997，(3).

D632.1

A

1008-9187-(2012)03-0112-06

國家社會科學(xué)基金項目“新時期中國社會管理的組織基礎(chǔ)研究”(09BSH052);中國博士后科學(xué)基金項目“整村推進政策在特殊類型貧困地區(qū)實踐績效評估及其政策建議——基于恩施與涼山的實證研究”(20100480918);中央高校自主科研課題“災(zāi)害風(fēng)險管理與減貧理論方法研究”(CCNU11C2008)

呂方，華中師范大學(xué)社會發(fā)展與社會政策研究中心講師，博士，湖北 武漢430079。

朱鳳霞〕