高官問責(zé)的制度要素分析：系統(tǒng)解構(gòu)與發(fā)展困境

趙 蕾 張創(chuàng)新

高官問責(zé)的制度要素分析：系統(tǒng)解構(gòu)與發(fā)展困境

趙 蕾 張創(chuàng)新

對制度要素進(jìn)行解構(gòu)分析，是解釋制度發(fā)展困境、探求制度發(fā)展規(guī)律與軌跡的有效學(xué)理路徑，高官問責(zé)制度自產(chǎn)生以來，其制度要素體系經(jīng)歷了反復(fù)探討與大量爭論，并不斷得以推進(jìn)和完善：一方面，有關(guān)高官問責(zé)制度的主體已經(jīng)取得了一系列觀念上的共識，并形成了較為系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制與通用程序;另一方面，也產(chǎn)生了諸多理論分歧和現(xiàn)實(shí)矛盾，并由此導(dǎo)致其特有的發(fā)展困境。

高官問責(zé);制度要素;問責(zé)程序;引咎辭職;制度程序

高官問責(zé)產(chǎn)生由來已久，但在中國卻作為“新制”出現(xiàn)，是一個(gè)尚待學(xué)理解釋和實(shí)踐探索的“政治現(xiàn)象”。作為其最基本的制度要素，問責(zé)主體、問責(zé)客體與問責(zé)機(jī)制，無論在范疇界定、系統(tǒng)兼容，抑或是改革設(shè)計(jì)上都面臨著雙重境遇：危機(jī)情境下的改革風(fēng)暴和既有的先進(jìn)理念，為我國高官問責(zé)制度的構(gòu)建帶來了卓越的先期成效，而現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)和固有的政治傳統(tǒng)，又使得問責(zé)制度的后期推進(jìn)舉步維艱、困境重重。解釋并擺脫這種困境的有效方法之一，即是通過系統(tǒng)解構(gòu)與深刻分析，明晰高官問責(zé)基本制度要素的內(nèi)涵與范疇，以期實(shí)現(xiàn)其功能復(fù)位。

一、問責(zé)主體的基本范疇

問責(zé)主體是高官問責(zé)制度最為基本的制度要素之一，系指在問責(zé)機(jī)制中合法承擔(dān)問責(zé)功能的組織、群體或個(gè)人。目前看來，包括中國在內(nèi)的世界上大多數(shù)國家和地區(qū)普遍認(rèn)可的問責(zé)主體主要包括五個(gè)方面。

1.權(quán)力機(jī)關(guān)

權(quán)力機(jī)關(guān)的問責(zé)被認(rèn)為是民主社會最重要的追究政治責(zé)任的方式。“代議制議會的適當(dāng)職能不是管理，……而是監(jiān)督和控制政府，……這的確是廣泛的權(quán)力，是對國民自由的足夠保證。”〔1〕立法機(jī)關(guān)通常是以質(zhì)詢、調(diào)查、不信任投票等方式，啟動對政府官員的問責(zé)。被問責(zé)的官員須對所問之事做出客觀合理的解釋和答復(fù)，如果官員無法回復(fù)立法機(jī)關(guān)的質(zhì)詢或立法機(jī)關(guān)對官員的解釋不信任，則該官員還有可能受到立法機(jī)關(guān)的彈劾或罷免。

2.司法機(jī)關(guān)

依法治國必然要求依法行政。對于社會的每一個(gè)個(gè)體或組織，法律都具有強(qiáng)制性的約束力。因此對于政府及其公務(wù)人員的一切違法犯罪行為，司法機(jī)關(guān)都有權(quán)進(jìn)行問責(zé)，行政官員也不例外。這要求行政官員除履行依法行政的積極責(zé)任外，還要承擔(dān)因違法犯罪行為所導(dǎo)致的否定性法律責(zé)任，甚至包括違憲審查或行政賠償?shù)取?/p>

3.社會公眾

一切公共權(quán)力歸根結(jié)底屬于人民。在我國，社會公眾行使問責(zé)權(quán)利的途徑主要是“自下而上”的輿論監(jiān)督與壓力，并產(chǎn)生強(qiáng)大的非強(qiáng)制性效應(yīng)。而在一些民主政治比較發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，公民政治參與的積極性與成熟度都比較高，通過輿論監(jiān)督、投票、舉報(bào)等個(gè)人行為，或者借由社區(qū)、民間團(tuán)體和非政府組織等形式，積極關(guān)注政府責(zé)任，尤其是政府高官的責(zé)任實(shí)現(xiàn)，并日益成為推進(jìn)高官問責(zé)制度發(fā)展的核心力量。必須指出的是，盡管社會擁有加強(qiáng)問責(zé)的巨大潛力，但這種力量往往不能自發(fā)地體現(xiàn)在各種問責(zé)機(jī)制中，尤其是在問責(zé)理念和制度形成的初期，改革者必須設(shè)計(jì)新的機(jī)制，以充分引導(dǎo)和利用這種力量，通過賦予社會群體相應(yīng)的權(quán)力和渠道，將其巨大的潛力轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行動，為公共利益服務(wù)。〔2〕

4.新聞媒體

馬克思曾言，報(bào)刊按其使命來說，是公眾的捍衛(wèi)者，是針對當(dāng)權(quán)者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的眼睛?！?〕隨著信息時(shí)代的到來和新聞自由的發(fā)展，公共媒體正在成為除代議機(jī)關(guān)之外，表達(dá)公眾意愿的更為直接和可行的途徑，其力量往往源于社會公眾的輿論支持，卻更容易產(chǎn)生巨大的問責(zé)效應(yīng)。在西方，新聞媒體甚至被認(rèn)為是立法、行政、司法三大權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”?！?〕

5.行政機(jī)關(guān)

這里指的是行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級行政官員之間的責(zé)任監(jiān)督與追究。政府官員之間存在著若干向下授權(quán)、向上服從的權(quán)力鏈條，任何官員都是這種權(quán)力鏈條上的一個(gè)紐結(jié)，都要承擔(dān)對上服從、對下管理等責(zé)任，因此也都扮演著問責(zé)主體的功能角色。另一方面，各級政府官員還須接受行政系統(tǒng)內(nèi)部特殊監(jiān)察部門的監(jiān)督和質(zhì)詢，并作出解釋。

有學(xué)者指出，按施動者進(jìn)行劃分，問責(zé)行為分為同體問責(zé)和異體問責(zé)①我國學(xué)者杜鋼建認(rèn)為，所謂同體問責(zé)，是指執(zhí)政黨系統(tǒng)或者行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)，而異體問責(zé)的內(nèi)容則主要是五大涉憲主體之間的問責(zé)，它包括人大代表對政府的問責(zé)制、民主黨派對執(zhí)政黨的問責(zé)制、民主黨派對政府的問責(zé)制、新聞媒體對執(zhí)政黨和政府的問責(zé)制、法院對執(zhí)政黨組織和政府的問責(zé)制。參見杜鋼建.走向政治問責(zé)制〔J〕.決策與信息，2003(9)：1.，則上述五種問責(zé)主體中，前四種應(yīng)屬異體問責(zé)，第五種應(yīng)屬同體問責(zé)。異體問責(zé)較之同體問責(zé)無疑是一種更有效、更符合民主政治精神的問責(zé)機(jī)制。政府作為理論上的民意代表，實(shí)踐中并不總是能夠真正地代表最廣泛的公共道德認(rèn)同。更何況，這種道德認(rèn)同在現(xiàn)階段是很難依靠政府自身的力量得以實(shí)現(xiàn)的，這就需要異體問責(zé)通過外部監(jiān)控最終促成政府的自律。

二、問責(zé)客體的基本界定

顧名思義，高官問責(zé)的客體必然是政府高級官員，是政府系統(tǒng)內(nèi)部從事非專業(yè)性工作，并且參與高層決策的官員。但在實(shí)際的制度設(shè)計(jì)中，各國、各地區(qū)對于問責(zé)“高官”的界定卻是五花八門、各有不同，主要包括以下幾種情形。

1.按責(zé)任性質(zhì)界定——政務(wù)官

這在西方國家比較普遍，即問責(zé)的主要對象是居于官僚系統(tǒng)金字塔“塔尖”的政務(wù)官 (民選官員)。很多西方國家將政府公職人員劃分為政務(wù)官與事務(wù)官，兩類官員分途而治，這是西方問責(zé)制構(gòu)建的關(guān)鍵所在。其中業(yè)務(wù)官不參與政策的制定而只負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行，實(shí)行功績制管理;政務(wù)官則實(shí)行問責(zé)制，對其制定的政策及執(zhí)行效果向議會負(fù)責(zé)，他們在任期內(nèi)必須為自己的言行、所屬政黨及自己的下屬承擔(dān)政治責(zé)任、道德責(zé)任和行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2.按責(zé)任制度界定——行政首長

將行政首長納入到高官問責(zé)制度的范疇，主要緣于我國一直以來推行“行政首長負(fù)責(zé)制”的既有慣例。這是一種突出行政首長的特殊地位與作用、與合議制 (又稱集體領(lǐng)導(dǎo)制)相對應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)制度。行政首長是指依法行使行政權(quán)、管理國家行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)的首長，即享有最高職權(quán)的正職負(fù)責(zé)人。通常，行政首長主要享有以下職權(quán)，并就這些職權(quán)和行為接受監(jiān)督和問責(zé)：(1)對行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑等重大問題的決策權(quán);(2)對行政機(jī)關(guān)各種活動的指揮權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán);(3)對直接下級人員的任免權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán);(4)對人力、財(cái)力和物力的支配權(quán);(5)對上級機(jī)關(guān)的建議權(quán)和提案權(quán);(6)對下級人員的授權(quán);(7)對外工作的代表權(quán)?！?〕目前我國重慶、深圳、海南等地相繼出臺了一系列問責(zé)辦法，都明確限定和指向了行政首長。

3.按職務(wù)級別——領(lǐng)導(dǎo) (干部)

領(lǐng)導(dǎo)原本就是一個(gè)相對模糊、難以界定的概念。巴納德 (Bass，B.M.)曾在總結(jié)各種學(xué)派和觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的11種界定：領(lǐng)導(dǎo)意味著群體過程的中心;領(lǐng)導(dǎo)意味著人格及其影響;領(lǐng)導(dǎo)意味著勸說服從的藝術(shù);領(lǐng)導(dǎo)意味著影響力的運(yùn)用;領(lǐng)導(dǎo)意味著一種行動和行為;領(lǐng)導(dǎo)意味著一種說服的形式;領(lǐng)導(dǎo)意味著一種權(quán)力關(guān)系;領(lǐng)導(dǎo)意味著一種互動中逐漸形成的結(jié)果;領(lǐng)導(dǎo)意味著一種分化出來的角色;領(lǐng)導(dǎo)意味著結(jié)構(gòu)的創(chuàng)始;領(lǐng)導(dǎo)意味著一種實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段?！?〕至于領(lǐng)導(dǎo)干部則是一個(gè)具有很強(qiáng)的中國色彩的政治名詞，主要是指由各級人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉產(chǎn)生或決定任命的政府組成人員。在問責(zé)制度的改革風(fēng)暴中，領(lǐng)導(dǎo)干部因其手中握有重權(quán)并在公共管理中擔(dān)任重要角色，必然成為問責(zé)的矛向所指，但在具體的制度設(shè)計(jì)和操作過程中，“領(lǐng)導(dǎo)干部”卻成為了一個(gè)模糊的“灰色地帶”，精確標(biāo)準(zhǔn)和界定的缺失，使得這一問責(zé)客體面臨了諸多的改革困惑。

4.幾個(gè)需要強(qiáng)調(diào)的問題

盡管有關(guān)問責(zé)“高官”的界定并未達(dá)成制度上的統(tǒng)一和學(xué)理上的共識，但每一種制度設(shè)計(jì)都應(yīng)考慮到以下幾個(gè)方面：

對所涉及部門和級別的規(guī)定。即問責(zé)制度所涉及的主要包括哪些部門以及哪些級別的政府官員。在部門類別上，應(yīng)詳細(xì)指明問責(zé)制度是否適用于政府機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法紀(jì)檢機(jī)關(guān)以及其他直屬機(jī)構(gòu)、特設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)等;在縱向級別上，應(yīng)規(guī)定約束對象適用于中央級或地方政府部門具體的問責(zé)級別。

對正副職的規(guī)定。通常而言，主要官員問責(zé)制度的約束對象都指向部門的正職主管官員，但同時(shí)應(yīng)明確規(guī)定其所約束的官員是否包括其他承擔(dān)主管工作的副職，如果包括還須明確副職將承擔(dān)哪些內(nèi)容和性質(zhì)的責(zé)任，避免在問責(zé)制度運(yùn)行中出現(xiàn)錯(cuò)問、替代甚至混亂。

對政黨因素的考慮。政黨政治的發(fā)展使得行政問責(zé)制度不得不考慮政黨領(lǐng)袖在公共行政中的權(quán)力影響和責(zé)任承擔(dān)。在進(jìn)行問責(zé)制度的設(shè)計(jì)過程中，理應(yīng)明確規(guī)定問責(zé)對象是否包括政黨領(lǐng)袖和主要負(fù)責(zé)人，及其承擔(dān)責(zé)任的具體內(nèi)容。

三、問責(zé)機(jī)制的基本環(huán)節(jié)

問責(zé)機(jī)制是高官問責(zé)制度最為關(guān)鍵的運(yùn)行要素，其程序與環(huán)節(jié)的科學(xué)有效直接決定了整個(gè)問責(zé)制度的功能效果。中國內(nèi)地的官員問責(zé)制主要是指對特定部門的主要領(lǐng)導(dǎo)或行政首長不履行或不正確履行法定職責(zé)，致使其領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān) (系統(tǒng))政令不暢、秩序混亂、效能低下，損害公共利益或行政管理相對人合法權(quán)益，造成重大失誤或不良社會影響的行為，依照規(guī)定予以過問并追究責(zé)任的制度。①這一描述參考了目前國內(nèi)若干地方辦法或法規(guī)對于官員問責(zé)制的界定。

1.問責(zé)事由

問責(zé)的事由，即什么情況可以引起對相關(guān)官員的問責(zé)，也可稱為“問責(zé)的觸發(fā)機(jī)制”〔7〕。

(1)效能低下，執(zhí)行不力，管理不善。通常包括無正當(dāng)理由未能按期完成工作任務(wù)，未能貫徹落實(shí)國家的方針政策、上級決定和指令;在重大自然災(zāi)害、事故和突發(fā)事件中未能及時(shí)、妥善、有效處理和組織有關(guān)救援工作;瞞報(bào)、虛報(bào)、遲報(bào)重大突發(fā)事件或重要情況、信息和數(shù)據(jù);因疏于管理、處置不當(dāng)引發(fā)群體性事件，致使國家和人民利益、行政管理相對人合法權(quán)益遭受嚴(yán)重?fù)p害等。

(2)違反依法決策、科學(xué)決策和民主決策要求，發(fā)生重大決策失誤。通常包括超越部門權(quán)限擅自決策，或重大決策事項(xiàng)和專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)不按照規(guī)定的議程進(jìn)行決策、公示和多方論證;部門直接負(fù)責(zé)或者直接管理單位負(fù)責(zé)的重大建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生重大失誤或存在嚴(yán)重質(zhì)量問題;違反規(guī)定安排使用財(cái)政資金、國有資產(chǎn)，造成資金浪費(fèi)或國有資產(chǎn)流失等。

(3)未做到依法行政或治政不嚴(yán)、監(jiān)督不力。通常包括制定發(fā)布的文件或政策與上位法或上級政策相抵觸;本部門工作效率低下，服務(wù)質(zhì)量差，群眾反映強(qiáng)烈;監(jiān)督管理不力，致使機(jī)關(guān)工作人員多次發(fā)生濫用職權(quán)、徇私舞弊和失職、瀆職等嚴(yán)重違法、違紀(jì)行為;指使、授意、縱容本部門工作人員弄虛作假、阻撓干預(yù)監(jiān)督檢查;非法干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動，或者對擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序行為監(jiān)管不力或縱容、包庇;違規(guī)選拔任用干部，或用人嚴(yán)重失察、失誤，造成嚴(yán)重后果等。

(4)在商務(wù)活動中損害政府形象或造成重大經(jīng)濟(jì)損失。通常包括在招商引資活動中違法違規(guī)承諾優(yōu)惠政策或給予信用、經(jīng)濟(jì)擔(dān)保的;在政府采購活動中，不進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo);在資金融通活動中違反國家金融法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定等;在公眾場合發(fā)表有損政府形象的言論;違反規(guī)定泄漏國家秘密或者所掌握的工作秘密;利用工作之便掌握的未公開信息為自己或者親屬牟取利益;其他行為失于檢點(diǎn)，舉止不端，有損公務(wù)員形象等。

2.信息來源與問責(zé)方式

根據(jù)中國內(nèi)地目前出臺的官員問責(zé)法規(guī)，可以作為啟動問責(zé)程序的信息來源主要包括：(1)公民、法人或其他組織署名的附有相關(guān)證據(jù)材料的檢舉、控告材料;(2)上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指示、批示;(3)人大代表、政協(xié)委員提出的問責(zé)建議;(4)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提出的問責(zé)建議;(5)審計(jì)、行政監(jiān)察或其他政府系統(tǒng)內(nèi)部的法制督查機(jī)關(guān)提出的問責(zé)建議;(6)部門工作考核結(jié)果;(7)新聞媒體曝光的材料;(8)其他反映部門行政首長存在問責(zé)情形的材料。

可以納入正式程序的問責(zé)方式主要包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)、司法機(jī)關(guān)對行政官員的問責(zé)和各級人大對行政官員的問責(zé)任。

行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)方式主要包括取消當(dāng)年評優(yōu)評先資格或扣發(fā)獎(jiǎng)金;誡勉談話/告誡;責(zé)令限期整改;責(zé)令作出 (書面)檢查;(通過具有一定影響力的新聞媒體)公開道歉;通報(bào)批評;調(diào)整工作崗位或建議調(diào)整工作崗位;停職反省;責(zé)令辭職;建議免職;勸其引咎辭職，以及法律法規(guī)規(guī)定的其他方式。同時(shí)多數(shù)地方出臺的問責(zé)法規(guī)都明確指出，上述問責(zé)方式可單獨(dú)或合并采用。

如果被問責(zé)官員同時(shí)觸犯了法律，則應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)，依有關(guān)規(guī)定進(jìn)行法律責(zé)任的追究。

各級人大對行政官員的問責(zé)方式主要包括質(zhì)詢、調(diào)查和罷免。我國憲法規(guī)定了全國人大對國務(wù)院及國務(wù)院各部、各委員會有提出質(zhì)詢案，并啟動特定問題調(diào)查的權(quán)力，同時(shí)地方組織法也相應(yīng)地規(guī)定了地方各級人大的質(zhì)詢權(quán)。罷免是全國及地方各級人大通過對大會主席團(tuán)提交的相關(guān)議案進(jìn)行表決，依法解除違法違紀(jì)或不稱職的政治官員職務(wù)的權(quán)力，這一問責(zé)方式同樣得到了法律保障。

3.問責(zé)程序

(1)啟動問責(zé)。在我國，通常上級行政首長是比較普遍的啟動者。例如《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》規(guī)定，只有市長可以根據(jù)該辦法的規(guī)定或合法的舉報(bào)、建議，決定啟動問責(zé)程序;《深圳市人民政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》限定市長可以提請市政府常務(wù)會議決定啟動問責(zé)程序;《海南省行政首長問責(zé)暫行規(guī)定》亦限定，省長可以責(zé)成省人民政府辦公廳或者監(jiān)察廳組成調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并召開討論會議，作出問責(zé)或者不予問責(zé)的決定。

(2)責(zé)任調(diào)查。首先，上一級行政首長或其委托的副職責(zé)成被問責(zé)的行政官員當(dāng)面匯報(bào)情況，并據(jù)此向本級①此處的本級、同級是指與問責(zé)主體，即“上一級行政首長”同級的行政機(jī)關(guān)或官員。下同。政府常務(wù)會議提交建議、討論追究責(zé)任的方式，或者責(zé)成同級有關(guān)監(jiān)察部門調(diào)查核實(shí);有關(guān)監(jiān)察部門調(diào)查結(jié)束應(yīng)提交書面調(diào)查報(bào)告，上一級行政首長根據(jù)調(diào)查結(jié)論決定是否對相關(guān)行政官員進(jìn)行問責(zé)。如需追究責(zé)任，仍須提交本級政府常務(wù)會議討論。被調(diào)查的行政官員可在會議上進(jìn)行陳述和申辯;上一級行政首長根據(jù)政府常務(wù)會議的討論結(jié)果決定追究責(zé)任的方式，并由本級政府相關(guān)部門書面通知被問責(zé)的官員。

(3)責(zé)任追究。被問責(zé)官員違反政紀(jì)、決定給予行政處分的，應(yīng)交由上一級監(jiān)察部門依照有關(guān)規(guī)定和程序處理;違反黨紀(jì)的，應(yīng)移送組織紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)處理;違法犯罪的，應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)依法處理;對問責(zé)決定不服的，可以按照規(guī)定的程序和期限進(jìn)行申訴。

(4)離職處理。如果被問責(zé)官員被責(zé)令辭職，應(yīng)當(dāng)在限定期限內(nèi)向任免機(jī)關(guān)提出書面辭職申請，并按有關(guān)規(guī)定辦理辭職手續(xù)。如屬引咎辭職，則以書面形式向有關(guān)部門提出辭職申請后，由組織 (人事)部門對其辭職原因等情況進(jìn)行了解審核和集體研究，并作出同意辭職或者暫緩辭職的決定，再按照有關(guān)規(guī)定辦理辭職手續(xù)。此外，引咎辭職的行政官員涉嫌違法犯罪的，應(yīng)同時(shí)依照相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定追究相應(yīng)的法律責(zé)任。②必須強(qiáng)調(diào)的是，無論是行政處分，還是引咎辭職，我國內(nèi)地官員問責(zé)制的做法都是辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而非脫離公務(wù)員隊(duì)伍。

四、我國高官問責(zé)制度要素的發(fā)展困惑

制度本身在設(shè)計(jì)理念與運(yùn)行技術(shù)上的不完善，是任何政府改革初期都將面臨的困惑和情境。制度要素在界定與設(shè)計(jì)層面顯現(xiàn)的不足和失敗，引致了我國高官問責(zé)制度在從“新制”向“良制”蛻變過程中，亦不可避免地面臨了一系列困境。

1.權(quán)力機(jī)關(guān)的缺位

如前所述，權(quán)力機(jī)關(guān)的問責(zé)是異體問責(zé)最基礎(chǔ)、最核心的機(jī)制。我國的高官問責(zé)途徑已經(jīng)涉及到了同體問責(zé)和異體問責(zé)兩個(gè)領(lǐng)域，但各個(gè)問責(zé)主體尚未實(shí)現(xiàn)權(quán)利的明晰與角色的復(fù)位，其問責(zé)功能亦沒有得到充分的實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮。尤其是加強(qiáng)人大的剛性問責(zé)功能，已成為我國高官問責(zé)制度設(shè)計(jì)中一個(gè)最為關(guān)鍵的突破口。

我國憲法明確規(guī)定，各級行政機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生、對人大“負(fù)責(zé)”。這里的“負(fù)責(zé)”所強(qiáng)調(diào)首先是政治責(zé)任。各級人大作為我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)異體問責(zé)功能的途徑主要是質(zhì)詢與罷免。但由于上述規(guī)定始終存在重實(shí)體、輕程序的特性和傳統(tǒng)，間接導(dǎo)致了各級人大及其常委會的剛性問責(zé)，即罷免功能的不足。③我國憲法雖然規(guī)定有人大的罷免制度，但目前也主要是對違法犯罪的官員才實(shí)行。目前來看，高級官員的辭職多是由上級政府或黨組織促成，仍屬于傳統(tǒng)的“自上而下”的行政或組織處理，而對領(lǐng)導(dǎo)干部具有法定任免權(quán)限的人大，只有在被問責(zé)官員需要辭職的情況下，才依程序處理被問責(zé)官員的辭職申請，其在諸多層面的缺位或者被忽視，意味著公共權(quán)力在公共部門內(nèi)部的分配關(guān)系并未發(fā)生改變。事實(shí)上由政府責(zé)令人大選舉或任命的官員辭職，不僅于法無據(jù)，更重要的是顛倒了人大與政府之間監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系?！?〕作為權(quán)力機(jī)關(guān)的各級人民代表大會出現(xiàn)“集體失語”的現(xiàn)象不能不令人深感遺憾。

高官問責(zé)的出現(xiàn)是一種政治進(jìn)步的體現(xiàn)，但最關(guān)鍵的是尋求保證其有效運(yùn)轉(zhuǎn)的持續(xù)性動力。畢竟改革的發(fā)生不是哪個(gè)官員覺悟的結(jié)果，政府對于自身的改革也不是必然地具備堅(jiān)定且持續(xù)的信念。只有依靠外生的力量制衡，才能夠保證行政改革始終向著民主化、科學(xué)化的方向推進(jìn)。因此在問責(zé)制的成長過程中，如何發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)“異體問責(zé)”的作用，對于制度的發(fā)展和完善具有決定性意義。

2.責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的模糊

在問責(zé)制創(chuàng)設(shè)之初，模糊甚至混亂的責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)勢必在很大程度上制約問責(zé)制度的監(jiān)督效應(yīng)。這一點(diǎn)在我國發(fā)展問責(zé)制度過程中體現(xiàn)得尤為明顯。

(1)行政官員的多重身份。我國實(shí)行黨管干部原則，同時(shí)人大代表未實(shí)行專職制和常任制，因此多數(shù)政府官員同時(shí)又是黨員，還有些是人大代表。不同的政治身份要求政府官員向不同的對象負(fù)責(zé)。按照公共行政理念，政府官員所負(fù)責(zé)的對象是行政機(jī)關(guān);按照政黨政治的要求，黨員應(yīng)該向其所屬的政黨負(fù)責(zé);按照代議制的要求，民選官員應(yīng)向代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同時(shí)代表應(yīng)該向其選民負(fù)責(zé)。這種多重身份導(dǎo)致政府官員在責(zé)任劃分和承擔(dān)中混亂。因此當(dāng)務(wù)之急是明晰官員在黨、政及人大三個(gè)系統(tǒng)中的責(zé)任身份和責(zé)任關(guān)系。

(2)正副職之間權(quán)責(zé)界限的模糊。根據(jù)我國各級組織法的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng) (鎮(zhèn))以上人民政府直至國務(wù)院都實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，即行政首長個(gè)人對其所在的行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事宜負(fù)有處理的全權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但憲法規(guī)定，地方各級政府的“副職”并不是首長提名或決定，而是由同級人大選舉產(chǎn)生或罷免，即副職與正職首長的產(chǎn)生程序完全一樣。但憲法和法律并未明確規(guī)定副職如何承擔(dān)責(zé)任，是作為行政機(jī)關(guān)一員向首長負(fù)責(zé)，還是獨(dú)立于首長之外向產(chǎn)生他的人大負(fù)責(zé)?這些標(biāo)準(zhǔn)至少在目前看來都是模糊和隨意的。

(3)部門之間的職權(quán)交叉。我國政府部門間職權(quán)不明的問題由來已久，這給責(zé)任的確認(rèn)帶來了很大困難。對于某一事項(xiàng)，往往上、下級行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)，平級的不同部門也都有管轄權(quán)。職權(quán)的交叉導(dǎo)致嚴(yán)重的責(zé)任模糊和相互推諉。目前對于我國內(nèi)地的問責(zé)制度而言，比較容易推行的辦法是啟動和運(yùn)行問責(zé)時(shí)令所有擁有相關(guān)職權(quán)的行政官員共同分擔(dān)不同程度的責(zé)任。但這只是權(quán)宜之策，最為根本的解決途徑還在于進(jìn)一步完善政府組織法和授權(quán)法。〔9〕

3.問責(zé)程序的混亂

從發(fā)展階段上看，問責(zé)制度可以劃分為行政性問責(zé)與程序性問責(zé)①有關(guān)問責(zé)的行政性與程序性，可以參見毛壽龍.行政性問責(zé)與程序性問責(zé)〔J〕.決策咨詢，2004，(8)：45;郭光東.“問責(zé)風(fēng)暴”背后的制度四問〔EB/OL〕.http：//www.nanfangdaily.com.cn/zm/20040708/xw/ttzs/200407080010.asp，2004-07-08.，前者的特征是：(1)問責(zé)的依據(jù)是行政性的，如行政性文件或者行政首長的臨時(shí)性決策;(2)在權(quán)力配置方面，問責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意愿和意志;(3)與有權(quán)力的行政領(lǐng)導(dǎo)人相比，需要承擔(dān)責(zé)任的往往是下級官員，在問責(zé)過程中處于十分消極被動的地位。上述特征使得問責(zé)實(shí)踐很不穩(wěn)定，也很難形成長期化的效果。與行政性問責(zé)相反，程序性問責(zé)的特征是：(1)問責(zé)有充分的法律依據(jù);(2)在權(quán)力配置方面，責(zé)任是一項(xiàng)制度，其力度由法律確定，其中引咎辭職則完全取決于官員自身的意愿;(3)關(guān)于承擔(dān)的責(zé)任，除引咎辭職外，其他外在的責(zé)任都通過一定的程序來確定;(4)在問責(zé)過程上，給問責(zé)雙方充分、平等的發(fā)表意見的機(jī)會，同時(shí)為被問責(zé)官員提供有效的權(quán)利救濟(jì)渠道。行政性問責(zé)往往是問責(zé)制發(fā)展的初期階段，但要實(shí)現(xiàn)問責(zé)機(jī)制持續(xù)有效的運(yùn)作，就需要進(jìn)一步走向程序性問責(zé)。

在我國，盡管各地方政府關(guān)于行政問責(zé)的制度建設(shè)正在如火如荼的進(jìn)行之中，但如前所述，其面臨著諸多關(guān)于合法性和程序、標(biāo)準(zhǔn)等方面的發(fā)展困境，一些地方政府出臺的行政首長問責(zé)暫行辦法中對行政部門“一把手”辭職的規(guī)定，更是恐有違憲之嫌。要解決這些問題，關(guān)鍵是從行政性問責(zé)走向程序性問責(zé)，即把問責(zé)制度法律化、制度化，通過立法的形式完善而不是行政命令來實(shí)施，這才是防止問責(zé)制流于形式或陷入“人治”誤區(qū)的關(guān)鍵。

我國問責(zé)制度缺乏程序化規(guī)范還表現(xiàn)在對問責(zé)官員的后續(xù)管理措施尚不夠明確。從目前推行的情況來看，許多地方都對引咎辭職和被免職的官員采取了“保留原級別，由組織上重新安排工作”的措施。這一方面可能與“一地失職，易地為官”沒有什么區(qū)別，勢必弱化問責(zé)制度本身的嚴(yán)肅性和正面效應(yīng)。尤其在社會心理方面的傷害更為深遠(yuǎn);而另一方面，一些地方官員在去職一段時(shí)間后的正常起復(fù)又招致議論。比較切實(shí)可行的措施是建立對于引咎辭職官員的跟蹤機(jī)制，對其辭職緣由及辭職后具體去向和工作表現(xiàn)保持關(guān)注，既不能因?yàn)橐粫r(shí)過失而埋沒人才，也不可以讓某些人經(jīng)此曲線復(fù)職。②國內(nèi)學(xué)者張成福認(rèn)為，“這關(guān)鍵取決于他犯的是什么錯(cuò)?！绻賳T僅是道義上的責(zé)任，那么可能被重新任用?！皇沁@一合理的行為亟需程序上和制度上的佐證與支撐?！眳⒁姡褐袊粏栘?zé)官員：部分復(fù)出關(guān)鍵要看犯了什么錯(cuò)〔EB/OL〕.http：//news.qq.com/a/20050523/001445.htm，2005-05-23.《四川省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職暫行辦法》中也明確規(guī)定：“對引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，可根據(jù)實(shí)際情況安排適當(dāng)職務(wù)，其工資等待遇根據(jù)新崗位確定?！?/p>

4.引咎辭職的濫用

引咎辭職是高官問責(zé)制度中諸多問責(zé)方式中的一種，源于官員因其過失行為對道德責(zé)任的承擔(dān)，它更多的是一種以自愿為前提的個(gè)人自覺行為，而非強(qiáng)制行為或行政處分。引咎辭職就其本義而言，主要壓力來源于公眾 (社會)的輿論譴責(zé)，及個(gè)人在道德、良知上的自我愧疚，這就是引咎辭職區(qū)別于法律追究、行政處分和政治罷免的特別之處。這種“自愿”的承擔(dān)責(zé)任的個(gè)人行為，由于其影響廣泛、易于“操作”等特性，往往在問責(zé)制度產(chǎn)生或創(chuàng)設(shè)之初，被作為回應(yīng)和挽回民意、承擔(dān)政治責(zé)任的主要手段。但在缺乏合理制度規(guī)范的條件下，也存在著較大的濫用風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而減損高官問責(zé)的制度效應(yīng)。

目前我國一些地方出現(xiàn)了引咎辭職擴(kuò)大化和濫用的趨勢①關(guān)于這種擴(kuò)大化，比較典型的案例是2008年，昆明市呈貢縣投資促進(jìn)局副局長因在開會時(shí)打瞌睡被昆明市市委書記仇和點(diǎn)名批評，后在有關(guān)部門的壓力下引咎辭職。。應(yīng)該說，引咎辭職只適用于那些工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的政府官員，而不是說凡是下屬或轄區(qū)內(nèi)發(fā)生問題，就一定要求相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職，否則，不但不能發(fā)揮引咎辭職應(yīng)有的警戒作用，反而會泛化領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任范疇，甚至還會為個(gè)別人實(shí)施打擊報(bào)復(fù)提供便利。鑒于我國目前的政治發(fā)展程度不高、相關(guān)政治制度的缺位、政務(wù)公開程度較低、某些傳統(tǒng)消極的官場文化仍然存在等，上述現(xiàn)象無疑會對引咎辭職的客觀效果產(chǎn)生消極影響，甚至導(dǎo)致其善始不善終。

有鑒于此，在問責(zé)制度創(chuàng)設(shè)過程中，有必要對引咎辭職進(jìn)行定性分析：一是明確可以提請引咎辭職的官員級別。引咎辭職的適用對象應(yīng)僅限于通過民選或政治任命產(chǎn)生的政務(wù)類官員及其他擔(dān)任重要職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者，而不應(yīng)包括其他公職人員;〔10〕二是明確可以提請引咎辭職的責(zé)任級別。既要防止一些惡性重大事故的直接負(fù)責(zé)人欲以引咎辭職作為保護(hù)傘而逃避責(zé)任，又要避免以引咎辭職代替官員問責(zé)，不論責(zé)任大小動輒就要引咎辭職的情況;三是切忌將引咎辭職作為官員問責(zé)的“萬金油”。即使行政失范行為及其主要責(zé)任人均符合上述兩條標(biāo)準(zhǔn)，也不意味著就一定要引咎辭職。對此，有必要建立健全引咎辭職的批準(zhǔn)制度，責(zé)成人大對于引咎辭職的原因、性質(zhì)、責(zé)任劃分以及辭職干部的個(gè)人態(tài)度等進(jìn)行公平、公開、透明的調(diào)查，從而保證引咎辭職的合理性和有效性。此外，也可以考慮建立官員政績評估檔案，作為其轄區(qū)內(nèi)發(fā)生重大事故后，確定對其進(jìn)行何種問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)并予以公開，使公眾與民意機(jī)關(guān)能在知情的前提下作出理性的判斷。

制度變遷理論認(rèn)為，制度就其本質(zhì)而言是一系列規(guī)則組成的體系，而其有效性最終依賴于各個(gè)子系統(tǒng)或要素獨(dú)立的有效性以及彼此之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作。高官問責(zé)制度是一項(xiàng)龐雜的復(fù)合制度體系，其涉及的權(quán)責(zé)關(guān)系及利益制衡十分廣泛，任何一個(gè)因素的缺失或沖突都會直接或間接導(dǎo)致問責(zé)制度的無效性，而這種無效性最基本的體現(xiàn)就是問責(zé)制度及其基本要素在構(gòu)建、兼容和運(yùn)行等若干環(huán)節(jié)遭遇矛盾和困境。如前所述，我國高官問責(zé)制度要素在現(xiàn)實(shí)改革設(shè)計(jì)中所面臨的每一個(gè)問題，幾乎都可以從傳統(tǒng)的政治痼疾與制度基礎(chǔ)中找到解釋和說明，這也是其經(jīng)歷了先期的改革風(fēng)暴與快速發(fā)展之后，頻頻陷入理論困境與發(fā)展誤區(qū)的深層原因。在這種情境下，中國歷來的漸進(jìn)式改革模式仍然是有效的發(fā)展思路之一，即通過規(guī)避劇烈的改革波動和制度頑疾，在有限的改革空間中取得一系列小步伐的成就和增益價(jià)值，從而為整體的根本性變革積累觀念上的共識與現(xiàn)實(shí)的支撐。畢竟每一次政治理念的改進(jìn)，每一個(gè)制度要素的健全，以及每一項(xiàng)相關(guān)制度的推進(jìn)，都將成為問責(zé)制度持續(xù)發(fā)展的正向推力，并最終將這項(xiàng)“新制”納入到通往“良制”的改革軌線。

〔1〕〔英〕約翰·密爾.代議制政府〔M〕汪瑄譯.北京：商務(wù)印書館，1984.80.

〔2〕World Bank Experts Group.Social Accountability in the Public Sector：a Conceptual Discussion and Learning Module.New York：The International Bank for Reconstruction and Development＆TheWorld Bank，2005.21.

〔3〕馬克思恩格斯全集：第6卷〔M〕.北京：人民出版社，1957.275.

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〔5〕夏書章.行政管理學(xué)〔M〕.廣州：中山大學(xué)出版社，1991.96.

〔6〕Bernard M.Bass.Handbook of Leadership：ASurvey of Theory and Research.New York：Free Press，1990.98.

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D630.9

A

1008-9187-(2012)03-0092-06

教育部社會科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“政府官員問責(zé)：標(biāo)準(zhǔn)體系與制度設(shè)計(jì)相容性研究”(10YJA810035)

趙蕾，上海大學(xué)管理學(xué)院工商管理系講師，博士，上海 200444;

張創(chuàng)新，吉林大學(xué)行政學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，吉林 長春 130012。

正 惠〕