公共管理領(lǐng)域多中心治理研究現(xiàn)狀與趨勢

[摘 要]本文對2003—2014年間CNKI數(shù)據(jù)庫中851篇以“多中心治理”為主題詞的文獻(xiàn)，從年載量、內(nèi)容、被引頻次和文獻(xiàn)來源4個方面進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量分析，從而了解近幾年我國公共管理領(lǐng)域多中心治理的研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，厘清多中心治理的思路為新的研究方向找到突破口以及為改善現(xiàn)實(shí)中的治理方式提供良策。研究發(fā)現(xiàn)，多中心治理是目前研究的熱點(diǎn)問題之一，而且研究平臺已初見規(guī)模。然而，多中心治理的研究存在一定的局限性，研究多中心治理存在困境的文獻(xiàn)相對欠缺，以及多中心治理理論的實(shí)際運(yùn)作還不處于成熟階段。

[關(guān)鍵詞]公共管理；多中心治理 ；文獻(xiàn)計(jì)量分析

[中圖分類號]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）11 — 0111 — 05

[收稿日期]2014 — 09 — 22

[作者簡介]廖若帆（1989—），女（彝族），云南楚雄人。碩士研究生，研究方向：人力資源管理。

前言

在公共管理領(lǐng)域，公共組織為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，曾掀起了無數(shù)次改革浪潮，并逐漸由傳統(tǒng)官僚統(tǒng)治模式向治理模式轉(zhuǎn)變。這種改革實(shí)踐又同時促進(jìn)了公共管理理論的發(fā)展，其中多中心治理就是眾多理論成果中的一個?！岸嘀行闹卫怼笔且环N直接對立于一元或單中心權(quán)威秩序的思維，它意味著地方組織為了有效地進(jìn)行公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效目標(biāo)，由社會中多元的獨(dú)立行為主體（個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團(tuán)體、政府組織），基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式?！?〕 多中心治理的核心是引入市場、企業(yè)、社會和非盈利組織參與治理，打破政府對公共管理的壟斷，使治理主體由單一走向多元，權(quán)力由集權(quán)走向權(quán)力分散。

我國十八屆三中全會《全面深化改革》中提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，即治理主體多元化，方式法治化，不再是簡單命令式、完全行政化的管理?！边@一理念的提出為國家治理展示了全新的視野，而且多中心治理目前在我國具有很大的需求性。因?yàn)殡S著多元社會的發(fā)展，公眾的需求越來越高，單一的治理方式本身具有局限性，政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時難以滿足公眾高品質(zhì)、多數(shù)量的需求，供給與需求之間存在的這種矛盾，以致社會矛盾突出，政府公信力下降。在諸多社會問題面前，多中心治理是我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段之一，至此多中心治理理論的研究具有十分重要的實(shí)際意義。

多中心治理作為公共管理研究的重要領(lǐng)域，涵蓋了行政學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等多個學(xué)科，引發(fā)了眾多領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的關(guān)注。已有專家學(xué)者從不同視角對多中心治理進(jìn)行了研究，并有大量文章發(fā)表。但從已刊載的關(guān)于多中心治理的文章來看，大部分文獻(xiàn)是從定性的角度來進(jìn)行研究，缺乏定量的分析方法。所以本文利用文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)方法對公共管理領(lǐng)域多中心治理研究現(xiàn)狀與趨勢進(jìn)行定量分析，以CNKI數(shù)據(jù)庫收錄的文獻(xiàn)為研究依據(jù)，以此科學(xué)客觀地了解公共管理領(lǐng)域多中心治理的研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢。

一、文獻(xiàn)綜述

多中心治理興起于西方20世紀(jì)80年代，隨著我國新公共管理的發(fā)展，多中心治理理論越來越受到國內(nèi)相關(guān)學(xué)者的青睞，所做的研究涉及到多中心治理的內(nèi)涵、多中心治理的主體、多中心治理的公共服務(wù)、多中心治理的機(jī)制和多中心治理的評價體系等方面，理論發(fā)展逐漸趨向成熟。

首先，多中心治理的內(nèi)涵。王興倫對出現(xiàn)在公共管理領(lǐng)域中多中心治理理論進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上認(rèn)為多中心是指多個權(quán)力中心和組織體制治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。多中心意味著無中心，對應(yīng)著單中心，反對權(quán)力的壟斷和集中化?！?〕楊志軍在波蘭尼《自由邏輯：反思與辯駁》一書中提出的多中心秩序的基礎(chǔ)上，認(rèn)為多中心治理理論指向的是政府向社會分權(quán)、權(quán)力回歸于民眾、民間社會的興起和國家政府權(quán)力的相對弱化，并鼓勵公民參與地方或社區(qū)的公共事務(wù)管理的全過程，倡導(dǎo)培育和提升公民的自主管理能力?！?〕治理也是理解多中心治理內(nèi)涵的核心詞匯，龍獻(xiàn)忠認(rèn)為治理理論的核心內(nèi)容之一就是要打破政府作為唯一管理主體和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)管理主體和權(quán)力中心的多元化，形成多中心治理體制?！?〕正確把握多中心治理的內(nèi)涵是進(jìn)行公共管理的基礎(chǔ)，學(xué)者們所提出關(guān)于多中心治理的概念通俗易懂，共同之處都是打破傳統(tǒng)的政府壟斷、分權(quán)，由多個參與主體共同進(jìn)行治理。

其次，多中心治理的主體。多中心治理的主體強(qiáng)調(diào)的是多元主體，已不在局限于政府的壟斷。在公共服務(wù)領(lǐng)域鄧悅從多中心公共衛(wèi)生服務(wù)的角度，提出各級政府主體、市場主體、群眾和社會主體這三種治理主體協(xié)同治理的模式。在教育領(lǐng)域呂淑芳、龍獻(xiàn)忠、胡穎從對政府、市場和第三部門對多心治理的參與主體進(jìn)行探討。龍獻(xiàn)忠、胡穎指出運(yùn)用在高等教育領(lǐng)域，即管理主體并不只有政府一個公共權(quán)力中心；除政府外，社會上還有一些志愿性的或?qū)儆诘谌块T的機(jī)構(gòu)，如志愿組織、非政府機(jī)構(gòu)、教育中介組織等，都與政府一道維持治理秩序、參加合作與競爭?！?〕在公共政策產(chǎn)出方面，劉東杰認(rèn)為在多中心治理下，公共政策產(chǎn)出的多元主體，既有個人，也有組織，且個人也已不再局限于執(zhí)掌公共權(quán)力的法權(quán)機(jī)關(guān)工作人員；組織也不再局限于公共權(quán)力機(jī)關(guān)，甚至公共組織?！?〕

最后，多中心治理的機(jī)制。不同的學(xué)者從從多中心治理的供給機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、合作協(xié)商機(jī)制對公共管理的各領(lǐng)域的治理進(jìn)行研究。韓峰在公共物品的供給方面認(rèn)為既然只能由政府供給公共物品的“神話”已經(jīng)被打破，政策分析學(xué)家們則開始論證由市場和非營利組織供給公共物品的可能性，事實(shí)證明，隨著新的政策工具的不斷發(fā)明、科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，公共管理體制的不斷創(chuàng)新，由市場和非營利組織來供給公共物品是完全可行的?！?〕而何明升、高獻(xiàn)忠是從網(wǎng)絡(luò)秩序供給的角度對公共物品的供給機(jī)制進(jìn)行分析，指出供給機(jī)制要民主化。網(wǎng)絡(luò)秩序供給應(yīng)當(dāng)是政府主導(dǎo)自上而下模式與業(yè)界、公眾主導(dǎo)自下而上模式的統(tǒng)一，生成于多種相互發(fā)生影響的行為者的互動過程，所以要求政府部門與網(wǎng)絡(luò)業(yè)界及網(wǎng)民要一起解決問題，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。〔8〕從以上學(xué)者的研究可以看出多中心治理供給機(jī)制走向多元，并分析了單元供給機(jī)制的一些困境。

二、數(shù)據(jù)來源及研究方法

本文對2003—2014年間公開發(fā)表在CNKI數(shù)據(jù)庫的多中心治理研究的文獻(xiàn)進(jìn)行了計(jì)量分析。文獻(xiàn)計(jì)量分析法是以文獻(xiàn)信息為研究對象、以文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)為理論基礎(chǔ)的一種研究方法?！?〕本文利用文獻(xiàn)計(jì)量分析方法對年發(fā)文數(shù)量、內(nèi)容、文獻(xiàn)來源、被引頻次等方面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，從特定的角度了解我國12年來多中心治理研究發(fā)展水平與動向。CNKI數(shù)據(jù)庫收錄了期刊、碩博士、會議、報紙等大量文章，涵蓋的范圍比較廣泛，選擇該數(shù)據(jù)庫進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量分析具有代表性。

以多中心治理為主題進(jìn)行檢索，最早的論文出現(xiàn)在1989年，但是與多中心治理主題不相關(guān)，與之相關(guān)的第一篇論文出現(xiàn)在2003年，因此將2003年作為文獻(xiàn)檢索起點(diǎn)。本文以CNKI收錄的以“多中心治理”為主題詞的2003—2014年的研究論文為文獻(xiàn)源。共檢索文獻(xiàn)921篇，操作時間為2014年5月4日。刪除重復(fù)冗余的數(shù)據(jù)文獻(xiàn)后，共獲取文獻(xiàn)樣本851篇。

三、多中心治理研究文獻(xiàn)計(jì)量分析

（一）多中心治理研究文獻(xiàn)的年載量分析

研究多中心治理的年度發(fā)文量能夠直觀的反應(yīng)出該領(lǐng)域的研究情況。從圖1可以看出，近十二年來多中心治理研究文獻(xiàn)分布狀況及趨勢，2003年發(fā)文數(shù)量最少，只有5篇；在2008年首次出現(xiàn)下降的現(xiàn)象，但2009年到2013年一直呈大幅上升的趨勢，這說明多中心治理的研究總體上穩(wěn)定上升。2012年達(dá)到高峰，文章數(shù)量達(dá)到148篇，說明在2012年是多中心治理研究的熱潮。由于CNKI數(shù)據(jù)庫的更新具有滯后性，2014年的數(shù)據(jù)尚不齊全，實(shí)際的研究數(shù)量還沒法統(tǒng)計(jì)，但從目前的發(fā)展趨勢來看，2014年的研究數(shù)量會高于2013年的發(fā)文數(shù)量。

總體而言，我國以多中心治理為主題的研究已經(jīng)悄然興起，并且研究呈穩(wěn)定上升趨勢。從2003年到2013年的發(fā)文量，可以明顯的從數(shù)量上感受到研究者對多中心治理的關(guān)注逐漸增強(qiáng)。這與我國的社會發(fā)展動態(tài)是分不開的，從傳統(tǒng)的官僚統(tǒng)治走向現(xiàn)代的治理方式是必然的發(fā)展趨勢?，F(xiàn)今，我國的社會矛盾十分突出，如資源分配不公現(xiàn)象明顯、城鄉(xiāng)差距越來越大、政府官僚壟斷等現(xiàn)象不斷，以致迫切需要新的治理方式來解決一些社會問題。在這樣的背景下，多中心治理將逐步成為一個熱門的研究領(lǐng)域。

（二）多中心治理研究文獻(xiàn)的內(nèi)容分析

1.多中心治理研究文獻(xiàn)學(xué)科類別分析

學(xué)科類別分析結(jié)果顯示，文獻(xiàn)大量集中在“行政學(xué)與國家行政管理”，其次是“中國政治與國際政治”，“宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展”，“ 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)”也有很大的發(fā)文量，這說明從行政學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來研究多中心治理的文獻(xiàn)較多。從學(xué)科類別分析也可以看出公共管理鄰域多中心治理的研究不僅僅局限于行政領(lǐng)域和政治領(lǐng)域，它的研究領(lǐng)域還涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)方面的研究，研究領(lǐng)域之廣泛。總體而言，多中心治理的研究涉及的學(xué)科類別體系繁雜，這在一定程度上說明了多中心治理在公共管理中的重要性，以行政學(xué)學(xué)科為研究中心以及其它交叉學(xué)科之間的研究，為我國多中心治理理論的發(fā)展和運(yùn)用奠定了基礎(chǔ)。（見表1）

2.多中心治理研究文獻(xiàn)研究層次分析

在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)總庫中，每篇文獻(xiàn)按研究層次分為基礎(chǔ)論研究、政策研究、行業(yè)指導(dǎo)等多種類型。通過研究層次分組，可以對相關(guān)的國家政策研究、工程技術(shù)應(yīng)用成果、行業(yè)技術(shù)指導(dǎo)等信息進(jìn)行了解。從表2中顯示，多中心治理的文獻(xiàn)研究主要集中在基礎(chǔ)研究（社科）和政策研究（社科）方面?；A(chǔ)研究（社科）的年載量達(dá)到401篇，占總樣本一半的比重，這說明多中心治理的研究目前停留在基本治理問題的研究上，而且因?qū)W科的自然屬性使多中心治理的研究在自然科學(xué)這方面的年載量比較缺乏。（見表2）

3.多中心治理研究文獻(xiàn)關(guān)鍵詞分析

從表3中可以看出，以多中心治理為關(guān)鍵詞的文章達(dá)329篇，以治理為關(guān)鍵詞的文章達(dá)84篇。從這些詞可以看出多中心治理研究的主題主要集中在治理理論研究、公共服務(wù)、地方政府、社區(qū)、鄉(xiāng)村治理、公共產(chǎn)品提供和公共政策等這些方面。提供公共服務(wù)是公共管理的核心，從關(guān)鍵詞的詞頻來看學(xué)者們認(rèn)為這些方面的主題具體重要的研究價值，而且是具有實(shí)行多中心治理可行性的熱門主題。（見表3）

（三）多中心治理研究文獻(xiàn)被引頻次分析

一篇論文被引次數(shù)與該論文學(xué)術(shù)價值息息相關(guān)。同時，也從科研成果被引用的角度反映了該作者在本學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)的影響和地位，說明其研究成果有學(xué)術(shù)和實(shí)踐價值，所以，論文被引用的次數(shù)越多，其質(zhì)量越高，在本學(xué)科領(lǐng)域中的影響力也越大。〔10〕（見表4）

針對本文統(tǒng)計(jì)的851篇文章，利用CNKI中國知網(wǎng)檢索其被引頻次，這851篇文章總被引用次數(shù)為3163次，其中390篇文章的被引次數(shù)為0次，占45.82%，這說明大部分的文獻(xiàn)還沒有被引用。被引在10次之內(nèi)的為378篇，占44.41%，11—20次的為49篇占5.75%。說明以多中心治理為主題的研究文獻(xiàn)被引用率集中在10次以內(nèi)。可以看出我國在多中心治理研究鄰域內(nèi)有影響力的論文相對缺乏，將近一半的文章未被利用，許多文獻(xiàn)的價值尚未被挖掘。（見表5）

從表5可以看出，被引頻次排在前十的文章主題主要集中在多中心治理、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、社區(qū)治理等幾個問題上，這與關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率息息相關(guān)。在這十篇文章中，被引頻次代表了他們在多中心治理研究領(lǐng)域的地位和影響。被引次數(shù)最高的是《多中心治理：一種新的公共管理理論》，高達(dá)179次，其次是《多中心體制：解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的合理選擇》，被引次數(shù)達(dá)到138次，其他幾篇文章的被引次數(shù)相對這兩篇文章來說不是很高。說明這兩篇文章在這一研究領(lǐng)域非常具有代表性。

（四）多中心治理研究文獻(xiàn)的來源分析

1.多中心治理文獻(xiàn)機(jī)構(gòu)來源分析

高校是承擔(dān)各項(xiàng)課題、從事研究的主力軍，所以本文從作者單位即所屬高校來進(jìn)行分析，分別從期刊、學(xué)位發(fā)表的數(shù)量來進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)文量。在851篇文獻(xiàn)樣本中，去除報紙和雜志75篇，選取發(fā)文量較多的6所作者單位進(jìn)行分析。

學(xué)位論文是研究生在評定博士、碩士學(xué)位時提出的論文，它是經(jīng)過一定審查的原始研究成果，一般都帶有獨(dú)創(chuàng)性和學(xué)術(shù)性，具有一定的參考價值。從圖2中可以看出，遼寧大學(xué)是多中心治理學(xué)位論文發(fā)表的主力，高達(dá)42篇，占總學(xué)位發(fā)文量的13%；南京大學(xué)在期刊上的發(fā)文量排在6所之首，達(dá)25篇，占總期刊發(fā)文量的5.5%。在25篇期刊中，核心期刊18篇，被CSSCI數(shù)據(jù)庫收錄13篇，這說明南京大學(xué)多中心治理的研究在期刊上所發(fā)表的文章質(zhì)量比較高，其文章有一定的影響力，而且南京大學(xué)孔繁斌教授也是多中心治理研究領(lǐng)域很有影響力的學(xué)者之一。所以，目前遼寧大學(xué)、南京大學(xué)和華中師范大學(xué)等是多中心治理研究的主要研究機(jī)構(gòu)。

2.多中心治理研究文獻(xiàn)的資助來源分析

近12年來共有23個類別的基金資助了多中心治理的研究。表中顯示國家社會科學(xué)基金對多中心治理研究的支持力度最大，有68篇文獻(xiàn)獲得支持；其次是國家自然科學(xué)基金對多中心治理研究有17篇，可見國家對多中心治理的高度重視，對這一研究領(lǐng)域的態(tài)度是非常積極的。其他國家級基金和省部級基金項(xiàng)目也給予多中心治理研究較大的支持，資助項(xiàng)目種類之多而且穩(wěn)定。

四、公共管理領(lǐng)域多中心治理研究的相關(guān)問題

（一）多中心治理研究現(xiàn)狀

第一，多中心治理是目前研究的熱點(diǎn)問題之一。從年載量上可以看出研究者對多中心治理的關(guān)注度不減，總體上成穩(wěn)步上升的態(tài)勢；從資助來源可以看出國家對多中心治理這一主題非常重視；從關(guān)鍵詞的分析可以看出多中心治理的研究緊跟社會熱點(diǎn)問題，這與國家的背景環(huán)境息息相關(guān)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一理念的推動，將會引發(fā)更多學(xué)者、政府和個人等對治理問題的關(guān)注，提供新的有價值的研究方向。

第二，多中心治理的研究平臺已經(jīng)建立。首先，研究機(jī)構(gòu)相對穩(wěn)定。從已經(jīng)發(fā)表的文獻(xiàn)來看，研究機(jī)構(gòu)主要集中在遼寧大學(xué)、南京大學(xué)和華中師范大學(xué)等這幾所高校。高校中具有充足的人力、物力資源，這為多中心治理的研究工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，多中心治理研究領(lǐng)域已有影響力的學(xué)者?？追北?、張洪武、龍獻(xiàn)忠等幾位教授是多中心治理研究中具有影響力的學(xué)者，他們所發(fā)表的論文較多而且質(zhì)量也很高。最后，核心期刊對多心治理研究的支持?！掇r(nóng)村經(jīng)濟(jì)》和《理論與改革》這兩本核心期刊對這一領(lǐng)域研究的支持最多，還有其他期刊的鼎力相助。所以，從這幾個方面來看，多中心治理的研究平臺已經(jīng)建立。

（二）多中心治理研究存在的局限

我國公共管理領(lǐng)域多中心治理理論的發(fā)展來源于西方，起步相對較晚，與西方國家相比還不處于成熟階段。近幾年多中心治理的研究關(guān)注度成穩(wěn)定上升的趨勢，在研究方法上既有規(guī)范研究也有實(shí)證研究，研究內(nèi)容集中在多中心治理、治理、社區(qū)治理、公共服務(wù)、公共政策等方面。但公共管理領(lǐng)域多中心治理研究還是存在不足，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，多中心治理理論存在困境的研究相對欠缺。多中心治理理論由西方引進(jìn)，面臨中國文化差異和體制不同的問題，是否存在水土不服還有待研究。多中心治理是多元主體共同參與治理，單中心意味著無中心，與單中心相對應(yīng)，這時治理面臨著多種主體之間如何協(xié)調(diào)的問題。協(xié)調(diào)不好，共同進(jìn)行治理會出現(xiàn)兩種極端，一種情況是相互爭搶著治理，而另一種情況是主體間誰也不管，相互推諉，這兩種極端情況對公眾來說都會損害公眾的正當(dāng)利益。另一個問題是如何激勵市場和第三部門積極參與到治理中來。市場的主要價值取向是追尋經(jīng)濟(jì)利益最大化，而第三部門是長期被邊緣化的組織群體，在這樣的環(huán)境下怎樣激勵、整合不同的主體參與治理也是多中心治理研究的一個重要方面。最后是多中心治理評價體系的問題。評價體系的構(gòu)建是衡量多中心治理有效性的關(guān)鍵，但從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，多中心治理評價體系建設(shè)的研究還非常欠缺，需要在今后的研究中加大研究力度。

第二，從已發(fā)表的文章來看，我國多中心治理這一理論的運(yùn)作還不成熟，僅處于探索階段。改革好似摸著石頭過河，我國公共管理領(lǐng)域多中心治理的發(fā)展也是由基本的理論闡釋向解決具體領(lǐng)域的社會問題進(jìn)行研究，但相對來說國外的多中心治理思想比較成熟，如，蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出的四種治理模式，即市場市政府、參與式國家、彈性化政府和解制型政府；以及哈馬貝斯《公共領(lǐng)域結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型》中治理的觀點(diǎn)也為我國在現(xiàn)代化過程中治理體系和治理能力怎樣進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供了借鑒。在我國，官本位的思想深入人心，對政府的不滿很多但對其依賴性還是很大，傳統(tǒng)體制的這一弊端在一定程度上阻礙了多中心治理的實(shí)際運(yùn)作。然而多中心治理理論的運(yùn)用是國家現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢，這一理論要在實(shí)踐中具有更多的可行性和指導(dǎo)性，需要在今后的研究中加強(qiáng)更深層次的研究力度，不能僅僅停留在基本問題的研究上泛泛而談。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕