什么是環(huán)保立法的方向

環(huán)保部近日公布了向全國人大常委會法制工作委員會提交的關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》的主要意見，意見認(rèn)為該草案存在四個方面的問題，包括在合理界定環(huán)境保護(hù)法與專項法的關(guān)系上，基本定位還不夠清晰，在配置環(huán)保監(jiān)管職能上，會對現(xiàn)行體制造成沖擊等。

從1979年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，到1989年環(huán)保法頒布后，一直沒有改動。環(huán)保法是核心，是環(huán)保領(lǐng)域的基本法。我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。十八大響亮地提出了努力建設(shè)美麗中國的目標(biāo)，要求從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，并為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。因此，從加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的角度看，此次環(huán)保法的修訂，意義極大。

從環(huán)保部對草案意見的“需要完善的環(huán)境管理制度和措施及相關(guān)規(guī)定”的具體內(nèi)容來看，環(huán)保部的意見分為三類。

第一類是強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等制定上的排他性地位。例如，將草案中環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)保部門會同有關(guān)部門制定恢復(fù)為環(huán)保部門制定；環(huán)境基準(zhǔn)表述為環(huán)保部門組織制定；環(huán)境監(jiān)測由“環(huán)保部門會同有關(guān)部門制定監(jiān)測制度和規(guī)范”，恢復(fù)為現(xiàn)行法律規(guī)定的“環(huán)保部門制定監(jiān)測制度和規(guī)范”。

第二類是強(qiáng)化環(huán)保部門的管制權(quán)限。例如，希望總量控制指標(biāo)分配由草案規(guī)定的“由國家發(fā)改委提出”改為“由環(huán)保部提出”，將排污收費中的“征繳費用”改為“繳納排污費”或“繳納環(huán)境稅費”，將建設(shè)項目“污染防治設(shè)施”改為“環(huán)境保護(hù)設(shè)施”，刪除擅自拆除、閑置污染防治設(shè)施只有“超標(biāo)”才能處罰的限制條件，建議“在法律責(zé)任部分補(bǔ)充10個方面的通用性處罰規(guī)則”等等。

第三類是強(qiáng)調(diào)環(huán)保在國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的重要地位。例如，建議恢復(fù)和保留現(xiàn)行法律第四條關(guān)于“國家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”的規(guī)定；或者將草案中“根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制環(huán)保規(guī)劃”，修改為“環(huán)保部門會同有關(guān)部門，與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要同步編制國家環(huán)保規(guī)劃”。

這些意見背后的含義是：第一，環(huán)保部門原有的獨占性權(quán)力（正式的說法是“綜合宏觀職能”），不能因為修正案的出臺而被削弱。第二，環(huán)保部門未來得自嚴(yán)格管制的收益，應(yīng)當(dāng)因為修正案的出臺而增加。第三，分享權(quán)力必須以環(huán)保相關(guān)的原有利益擴(kuò)大、原有地位提升（或至少不被削弱）為前提。

意見給人感覺到被忽視的是，修正案中提出的“會同有關(guān)部門”等看似分權(quán)的內(nèi)容，是在現(xiàn)有環(huán)保監(jiān)管失控事件屢屢出現(xiàn)、環(huán)保問題引發(fā)的群體性事件頻繁發(fā)生、人民群眾對環(huán)境問題的關(guān)切越來越嚴(yán)重等背景之下提出來的。

或者說，環(huán)保部門可能并未忽視這一點，但其提出的辦法是強(qiáng)化環(huán)保部門的地位與權(quán)力，其立論的依據(jù)或許是因為環(huán)保是一個非常專業(yè)的議題，必須由環(huán)境保護(hù)相關(guān)專業(yè)的技術(shù)專家與官僚來進(jìn)行決策和作出結(jié)論，例如，環(huán)保部的意見提出，“補(bǔ)充規(guī)定縣級以上地方環(huán)保部門統(tǒng)一發(fā)布本轄區(qū)環(huán)境信息”。

環(huán)境深深地嵌入了每個人的生活，環(huán)保是每個人最直接的感受。彌漫在空氣中的霧霾與臭雞蛋氣味、發(fā)黑或發(fā)黃發(fā)綠的河水，已等不及環(huán)保部門發(fā)布的指數(shù)來證實或證偽。正像陪審團(tuán)制度下，幾乎所有的陪審員都不是法律專家一樣，對與錯、是與非、正義與邪惡、高尚與卑下，最普通的人也可以通過最樸實的認(rèn)知，進(jìn)行分辨。這也是原環(huán)保法“公眾參與原則”的精髓。

環(huán)保法的歲數(shù)已經(jīng)不小了，人們期待修正案讓它恢復(fù)青春與活力，但這并不意味著一定要讓環(huán)保部門借此獲得更大的管制權(quán)力。環(huán)保牽涉到經(jīng)濟(jì)社會生活的方方面面，但也絕不意味著環(huán)保部門的影響要據(jù)此滲透到經(jīng)濟(jì)社會的方方面面。恰恰相反，這意味著各利益相關(guān)的部門、企事業(yè)單位與民眾本身，應(yīng)當(dāng)更廣泛地介入到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、制度的決策中去，這樣才能賦予環(huán)境決策協(xié)商民主程序的合法性，從而讓出臺的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、制度具備更高的可執(zhí)行力。

作為環(huán)保領(lǐng)域的根本大法，環(huán)保法固然要對環(huán)保部門的權(quán)限作出必要的強(qiáng)調(diào)與尊重，以確保其執(zhí)行有關(guān)規(guī)制的權(quán)威，但歸根結(jié)底，它不是環(huán)保部門據(jù)以管制社會的手段，而是中國民眾向環(huán)保部門要求基本環(huán)境權(quán)利與環(huán)境服務(wù)的依據(jù)。環(huán)保法是整個生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的要件。除了在環(huán)境保護(hù)上做到更具操作性的有法可依之外，更重要的還有增強(qiáng)全民全社會節(jié)約資源意識、環(huán)境保護(hù)意識、生態(tài)文明意識，并通過法治的軌道邁向生態(tài)文明的新時代，理解這一點，才不會迷失環(huán)保立法的正確方向。