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    美國住房政策考察及借鑒

    2012-12-04 03:16:34孫志華
    山東社會科學(xué) 2012年9期
    關(guān)鍵詞:公房房價(jià)住房

    孫志華

    (中共濟(jì)南市委黨校,山東 濟(jì)南 250014)

    美國住房政策考察及借鑒

    孫志華

    (中共濟(jì)南市委黨校,山東 濟(jì)南 250014)

    美國政府通過公共住房政策、租金補(bǔ)貼政策、稅收政策和信貸政策,使絕大多數(shù)美國家庭獲得了“體面、安全和可負(fù)擔(dān)的住房”,但也導(dǎo)致了貧民窟現(xiàn)象和次貸危機(jī)等重大失誤。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),我們可利用適度寬松的信貸政策,鼓勵(lì)自住性購房,通過市場機(jī)制解決多數(shù)人的住房問題;運(yùn)用房產(chǎn)稅政策,抑制投資性需求,緩解供不應(yīng)求的矛盾,實(shí)現(xiàn)房價(jià)相對穩(wěn)定;在保障房建設(shè)中引入市場機(jī)制,通過稅收和信貸等經(jīng)濟(jì)杠桿推動(dòng)商品房配建保障房模式,促進(jìn)不同收入階層的混居和融合;充分運(yùn)用貨幣補(bǔ)貼制度的靈活性和易操作性,滿足中低收入者自主選擇住房的需求,并減輕政府當(dāng)期投資負(fù)擔(dān)。

    美國;住房政策;借鑒

    通過對美國住房制度的考察與研究,筆者了解到,美國住房政策從鼓勵(lì)買房和幫助租房兩個(gè)層面實(shí)施:政府通過發(fā)達(dá)的金融貸款體系、適當(dāng)?shù)亩愂諟p免政策,鼓勵(lì)居民通過市場購買住房;對于無力購買住房的中低收入者,政府則通過公共住房和租金補(bǔ)貼兩種方式,幫助他們解決居住問題。美國的住房政策自19世紀(jì)30年代以來不斷發(fā)展和完善,經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都很典型,值得參考借鑒。

    一、美國解決住房問題的主要政策

    (一)公共住房政策

    1937年美國出臺第一部公共住房法案,政府開始對低收入者實(shí)施住房保障政策。1949年美國國會通過了《全國住房法》,提出美國住房政策的目標(biāo)是“向全體美國人民提供體面、安全和可負(fù)擔(dān)的住房”,這也成為歷屆美國政府公共住房政策的指導(dǎo)方針①王振波:《美國住房政策以及對我國的啟示》,《邊疆經(jīng)濟(jì)與文化》2010年第12期。。公共住房建設(shè)由聯(lián)邦政府主持,建設(shè)公房的專項(xiàng)基金由聯(lián)邦政府劃撥。但選址、監(jiān)督和分配等工作由州政府負(fù)責(zé),公房的產(chǎn)權(quán)歸州政府所有。自20世紀(jì)30年代至今,美國政府共建造了約120萬套公共住房。這些住房由美國政府住房和城市發(fā)展部(HUD)下設(shè)的3300個(gè)地方公共住房局管理。公房政策的實(shí)施,增加了城市中低收入者可負(fù)擔(dān)住房的供給,緩解了中低收入者的住房困難。但是,隨著時(shí)間的推移,該政策的弊端也日漸凸顯。由于政府投資建設(shè)的公房選址集中,公房社區(qū)成為貧困的磁鐵,吸引大量的貧困家庭入住,逐漸演化為貧民窟。如芝加哥的羅伯特泰勒項(xiàng)目,28棟16層4445套樓房,為11000多貧困者提供了住房,有效地緩解了當(dāng)?shù)氐褪杖胝叩淖》坷щy。但由于該項(xiàng)目的住戶95%沒有工作,犯罪率逐年升高,持槍、販毒、打死警察等事件時(shí)有發(fā)生,周圍的居民避之不及,中產(chǎn)階級紛紛搬到郊區(qū),導(dǎo)致城市中心區(qū)衰敗。無奈之下,政府于2007年將此項(xiàng)目拆除。美國北方許多城市在公房政策實(shí)施中都有類似的經(jīng)歷,從90年代到現(xiàn)在,有25萬個(gè)公房單元被拆除。

    為克服公房建設(shè)的弊端,美國政府采取了兩項(xiàng)措施。一是鼓勵(lì)私有房主為中低收入者提供低租金住房。1961年始政府對市場上可供出租的私有住宅進(jìn)行篩選,將合格的住房納入公房體系。對選中的房主,美國政府推出了一系列優(yōu)惠政策進(jìn)行補(bǔ)貼,包括為其抵押貸款做擔(dān)保、提供部分修繕和運(yùn)營費(fèi)用等。二是鼓勵(lì)住宅項(xiàng)目投資企業(yè)在每個(gè)小區(qū)里興建部分公房。住宅項(xiàng)目投資企業(yè)建設(shè)符合政府標(biāo)準(zhǔn)的公房可以連續(xù)十年享受聯(lián)邦所得稅抵扣優(yōu)惠,因而具有一定的積極性。公房的比例各州不同,如馬里蘭州規(guī)定,50套以上的住房項(xiàng)目必須有至少15%的房屋面向低收入人群①馬小寧:《美國用混居防止貧困人口邊緣化》,《人民日報(bào)》2011年10月19日。。但有的社區(qū)面向低收入群體的住房達(dá)到50%以上。從全國來看,政府補(bǔ)貼房占全部住房的20% -30%。這兩項(xiàng)措施的實(shí)施,迅速擴(kuò)大了保障房的來源,促進(jìn)了不同收入階層的雜居融合,避免了貧民窟現(xiàn)象的發(fā)生,極大地減輕了政府投資保障性住房的壓力。

    (二)貨幣補(bǔ)貼政策

    20世紀(jì)70年代,住房供不應(yīng)求的矛盾已基本得到解決。美國政府開始探索直接對中低收入群體住房進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼的方式。1974年,福特政府通過了住房與社區(qū)發(fā)展法案,推出了貨幣補(bǔ)貼模式。補(bǔ)貼方式具體分為住房證(始于1974年)和住房券(始于1983年)兩種。享受“住房證”的住戶只能承租房租低于聯(lián)邦政府確定的租金標(biāo)準(zhǔn)的住房;享受“住房券”的住戶可以在市場上自由選擇住房,當(dāng)住房租金低于政府規(guī)定的租金標(biāo)準(zhǔn)還有余額時(shí),允許住戶保留優(yōu)惠券繼續(xù)使用,而當(dāng)住房租金高于租金標(biāo)準(zhǔn)時(shí),住戶自己承擔(dān)租金差價(jià)。在總租金中,租房戶支付的部分不超過家庭收入的1/3,政府支付核準(zhǔn)的其余部分。由于租金補(bǔ)貼模式引入了市場機(jī)制,提高了資金使用效率,政府當(dāng)期的投資壓力也相對較小,得到經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的肯定;又由于租金補(bǔ)貼模式使得窮人擁有了選擇住房的權(quán)利,他們的孩子可以在好的社區(qū)環(huán)境和教育環(huán)境中成長,因而受到中低收入者的鐘愛。具有受補(bǔ)貼資格的中低收入者中有60%的人選擇了租金補(bǔ)貼方式②衛(wèi)欣、劉碧寒:《美國城市中低收入者的住房保障模式》,《國外房地產(chǎn)》2008年第4期。。租金補(bǔ)貼模式目前已成為美國政府對中低收入者進(jìn)行住房保障的主要方式。

    (三)信貸政策

    美國政府的住房政策采取“以市場為主、適度保障”的原則,公共住房只覆蓋占總?cè)丝诒壤?5%以下的中低收入家庭③謝樹鋒、龐永師:《國內(nèi)外住房保障體系比較及其啟示》,《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第9期。,其他家庭則需要通過市場獲得住房。為此美國政府采取了一系列優(yōu)惠信貸政策,支持和鼓勵(lì)中低收入者購買自己的住房。中低收入階層買房的主要方式是抵押貸款。90年代以來,美國住房信貸的首付比例不斷降低,甚至一度降到了零首付,使得中低收入者貸款購房的門檻一降再降。但部分中低收入者償還貸款的能力有限,金融機(jī)構(gòu)不愿為之提供房貸。為此,住房和城市發(fā)展部出面為中低收入者貸款提供擔(dān)保,并支持房利美、房地美等金融機(jī)構(gòu)為之提供擔(dān)保。購房的中低收入者在享受貸款擔(dān)保的同時(shí),還可以獲得稅收抵扣、利息優(yōu)惠等政策。這些措施推動(dòng)大量中低收入者貸款購買了自己的住房。目前美國68.69%的人擁有自己的住房。買了房的中低收入者必須退出政府的住房保障體系,挪出空位給其他住房困難者。因此,鼓勵(lì)購房政策減輕了政府的保障壓力,而且促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)的繁榮,拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是,這個(gè)政策的教訓(xùn)也非常深刻。過度寬松的房貸政策導(dǎo)致過度借貸現(xiàn)象的發(fā)生。中低收入者買下自己沒有能力償還貸款的住宅,在住房市場發(fā)生逆轉(zhuǎn)房價(jià)下降時(shí),不可避免地導(dǎo)致次貸危機(jī)的發(fā)生,并最終引發(fā)美國乃至全球的金融危機(jī)。同時(shí),大量中低收入者貸款買房,使得中低收入階層住房負(fù)擔(dān)越來越重。在美國的許多城市,中低收入群體償還按揭貸款的負(fù)擔(dān),在2003年以后迅速增加,舊金山和洛杉磯尤為突出。(見圖1④National Association of Realtors?2006 Median Existing Single-Family House Price,adjusted by the Freddie Mac Conventional Mortgage Home Price Index and the Bureau of Labor Statistics CPI- UX for All Items。)

    圖1 中等價(jià)值住房每月償還按揭貸款負(fù)擔(dān)的變化

    (四)稅收政策

    在房地產(chǎn)領(lǐng)域,美國的稅收政策與中國正好相反。中國主要在建設(shè)和交易環(huán)節(jié)征稅,而美國主要在住房保有環(huán)節(jié)征稅。美國投資住宅項(xiàng)目的企業(yè),和投資其他領(lǐng)域的企業(yè)一樣,只需交納企業(yè)所得稅。在房屋的交易環(huán)節(jié)政府課征交易稅。美國的房地產(chǎn)交易稅稅率約為2%。在住房的保有環(huán)節(jié),房主每年都需要交納房地產(chǎn)稅,各州交稅的比例不一,占房地產(chǎn)市值的0.6-3.0%不等。絕大部分美國地方政府,房地產(chǎn)稅是其支柱性稅收來源,占地方稅收收入的50%以上⑤賈康:《房產(chǎn)稅改革:美國模式和中國選擇》,《人民論壇》2011年第3期。。房地產(chǎn)稅主要用于支付義務(wù)教育、改善治安和公共環(huán)境。一般而言,房地產(chǎn)稅高的地區(qū),公立學(xué)校的教學(xué)設(shè)備好、教師工資高,義務(wù)教育的水平也高。而義務(wù)教育水平高的學(xué)區(qū),住房的升值潛力也大。而且交了房地產(chǎn)稅,孩子就可以享受從學(xué)前班到高中十幾年的義務(wù)教育,因而美國居民對房地產(chǎn)稅的認(rèn)可程度較高。房地產(chǎn)稅政策,一方面使美國地方政府獲得了可持續(xù)的財(cái)政收入,用于支持教育等社會事業(yè)的發(fā)展。另一方面,房地產(chǎn)稅提高了房產(chǎn)所有者的持有成本,抑制了投資性住房需求,美國擁有第二套住房的家庭不足5%。正因如此,美國能夠長期保持房價(jià)相對穩(wěn)定,自1940年至2000年60年間房價(jià)漲幅平均低于銀行利率。

    二、我國住房政策面臨的主要挑戰(zhàn)

    目前,我國住房政策面臨的挑戰(zhàn)主要來自兩個(gè)方面:

    1.房價(jià)居高不下。按國際上通行的衡量標(biāo)準(zhǔn),房價(jià)的高低主要是相對于住房購買力而言,最常用的衡量指標(biāo)是房價(jià)收入比。聯(lián)合國人居中心倡導(dǎo)的理想房價(jià)收入比是3:1,即一個(gè)中等收入的家庭用三年的收入可以購買一套中等檔次的住房。而2010年我國城鎮(zhèn)平均房價(jià)收入比已達(dá)8.3:1,北京達(dá)14.3:1,上海12.6:1,深圳15:1,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了世界銀行5:1的警戒線。房價(jià)高的主要原因有三個(gè)方面:第一,城市化帶來的住房需求和土地資源稀缺導(dǎo)致的供求矛盾。我國正處于城市化進(jìn)程中,每年平均有近1500萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口。不斷擴(kuò)大的購房隊(duì)伍與城市有限的土地供應(yīng)之間的矛盾,必然導(dǎo)致房價(jià)不斷上漲,這是房價(jià)居高不下的根本原因。第二,投資性需求旺盛助長了房價(jià)攀升。我國居民儲蓄率高,伴隨著城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的是人們對通貨膨脹的擔(dān)憂和房價(jià)上漲的預(yù)期,通過買房實(shí)現(xiàn)保值增值成為許多居民的投資選擇。大量投資客進(jìn)入樓市炒房,加劇了供不應(yīng)求的矛盾,直接助推了房價(jià)飆升。第三,地方財(cái)政過度依賴房地產(chǎn)業(yè)。據(jù)國土資源部2009年調(diào)查結(jié)果,全國地價(jià)占房價(jià)比平均為23.2%,有的大城市地價(jià)已占到房價(jià)的46.7%,賣地已成為一些地方政府的重要財(cái)源。地價(jià)的不斷攀升導(dǎo)致了房價(jià)的水漲船高,這是導(dǎo)致房價(jià)上漲的一個(gè)深層次原因①孫志華:《房價(jià)過快上漲的原因及對策》,《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年3月22日第11版。。

    2.政府保障壓力大。住有所居是社會穩(wěn)定的前提,任何一個(gè)政府都無法逃避對低收入群體的住房保障。近年來,我國不斷加大保障性住房建設(shè)的力度,廉租房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度、公租房制度都獲得較快發(fā)展。但是,我國住房保障制度剛剛起步,保障能力仍然嚴(yán)重不足,政府壓力巨大。第一,中低收入群體規(guī)模巨大。與美國不同,中國是發(fā)展中國家,居民收入水平總體偏低,收入結(jié)構(gòu)是金字塔形,中低收入者比例巨大,加之房價(jià)高企,買不起房的家庭數(shù)量龐大,給政府帶來了巨大的保障壓力。第二,政府保障資金不足。金融危機(jī)后,保障性住房建設(shè)迅速發(fā)展,2009-2010年已開工建設(shè)保障房1300萬套,2011年開工建設(shè)保障性住房1000萬套,2012年計(jì)劃開工建設(shè)700萬套。2011年底各地保障房建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書已經(jīng)簽訂。而且責(zé)任書首次將保障性住房的開工量和竣工量一并納入全年任務(wù)的考核范疇。這些指標(biāo)如果完不成,將受到從約談到降級、免職等行政處分。由于任務(wù)繁重,面對這些硬性指標(biāo),從資金到土地,地方政府都面臨巨大的壓力。第三,保障性住房制度建設(shè)滯后。由于我國住房保障制度還處于起步階段,各項(xiàng)制度還不完善。比如部分保障性住房特別是經(jīng)濟(jì)適用房流入較高收入家庭,擠占了低收入者的機(jī)會,降低了住房保障基金的使用效率,反映了保障性住房的準(zhǔn)入機(jī)制存在漏洞。再如部分享受住房保障的居民收入提高后購買了商品房,卻沒有退出保障房,而是將保障房出租謀利,反映了保障性住房的退出機(jī)制存在問題。這些問題的存在削弱了住房保障制度的社會公平性,也對政府加強(qiáng)制度建設(shè)和加快住房保障立法提出了迫切要求。

    三、借鑒與啟示

    (一)利用信貸政策,鼓勵(lì)自住性購房,通過市場機(jī)制解決多數(shù)人的住房問題

    目前,我國住房政策的重點(diǎn)是抑制高房價(jià)。因此,近期住房信貸政策一直取向緊縮。首先,首付比例趨高,第一套房貸款的首付比例,多數(shù)銀行已經(jīng)由20%提高到30%,第二套提高到60%。其次,住房貸款的利息率走高,2011年加息三次;2011年7月,5年期以上住房貸款利息率升至7.05%。從2002年到2011年,近十年來住房貸款利率總體趨向走高,特別是自2008年12月以來,利率一直呈上升趨勢(見圖2),信貸緊縮的趨勢很明顯。

    從住房信貸政策看出,政府抑制房價(jià)心情之迫切,提高了所有購房者的門檻。而這些措施對抑制房價(jià)的確起到了一定作用。2011年10月,全國70個(gè)大中城市中有34個(gè)住房價(jià)格環(huán)比下降,11月環(huán)比下降的城市增加到49個(gè)(平均環(huán)比仍然上漲0.3%)。但是緊縮信貸政策的負(fù)面效應(yīng),應(yīng)該引起足夠的重視。特別是對第一套住房的信貸緊縮,只能是權(quán)宜之計(jì)。因?yàn)樽》渴巧畋匦杵?,第一套住房一般是自住性購房,如果信貸政策不利于居民自購住房,就會把這些人推向政府保障,增加政府保障的壓力。而目前政府無力保障所有買不起房的家庭,這又為社會穩(wěn)定埋下隱患。從長期看,緊縮的住房信貸政策不可持續(xù)。

    安居才能樂業(yè)。我國人口基數(shù)大,中低收入群體規(guī)模大,解決住房問題,首先要鼓勵(lì)居民通過市場機(jī)制購買自有住房。為此,可借鑒美國寬松的信貸政策,逐漸降低第一套住房的首付比例和貸款利息率。目前,美國住房按揭貸款的首付比例是10%(需要擔(dān)保,次貸危機(jī)發(fā)生之前是3%)。從住房和城市發(fā)展部貸款,信用分在580分以上,首付只需3.5%。根據(jù)房地美(Freddie Mac)和追蹤房貸利率的銀行利率網(wǎng)(Bankrate.com)的調(diào)查,美國30年房貸固定利率2011年下滑到4.44%,15年房貸固定利率則只有3.92%。

    如果我國第一套住房的信貸政策能放寬一些,可以推動(dòng)大量中低收入者購買自己的住房。一方面可以大大減輕政府的保障壓力,另一方面也可滿足中國人“居者有其屋”的置業(yè)夢想。當(dāng)然信貸政策寬松要有度,要吸取美國的教訓(xùn),謹(jǐn)防次貸危機(jī)的發(fā)生。

    (二)運(yùn)用稅收政策,抑制投資性需求,緩解供不應(yīng)求的矛盾

    投資性需求旺盛,是我國房價(jià)居高不下的重要原因。抑制投資需求,最有效的辦法是提高房屋持有成本,征收房地產(chǎn)稅。美國正是利用房地產(chǎn)稅政策實(shí)現(xiàn)了房價(jià)相對穩(wěn)定。從長期穩(wěn)定房價(jià)的需要看,中國征收房產(chǎn)稅是大勢所趨。但根據(jù)中國國情,房產(chǎn)稅不宜一刀切,對第一套住房不適宜征收房產(chǎn)稅。因?yàn)樵谧》康慕ㄔO(shè)和交易環(huán)節(jié),政府已經(jīng)征收了較多的稅費(fèi),如果再對第一套自住性住房征收房產(chǎn)稅,極不合理,也會引起百姓的不滿。第二套及以上住房大多具有投資性需求的性質(zhì),對其征收房產(chǎn)稅是必要的,而且可能抑制房價(jià)的效果比緊縮的信貸政策更加顯著。因?yàn)榉慨a(chǎn)稅的征收,既可抑制當(dāng)前投資需求,進(jìn)而減少總需求,又可促進(jìn)多套房的持有者出售房屋增加住房市場的供給,從需求和供給兩方面緩解供需矛盾,減輕房價(jià)上漲的壓力。房產(chǎn)稅還可調(diào)節(jié)收入差距,并可成為政府可持續(xù)的收入來源之一。

    (三)保障房建設(shè)引入市場機(jī)制,減輕政府負(fù)擔(dān)

    即使房價(jià)再低,也會有相當(dāng)一部分居民買不起商品房。假如政府不能向這些居民提供住房保障,無家可歸或居住條件惡化的人增多,必然導(dǎo)致社會不穩(wěn)定,住房問題就會衍化為社會問題。這是任何理性的執(zhí)政者都不希望發(fā)生的。所以必須完善住房保障制度,確立政府在中低收入者住房保障中的核心作用。近幾年,中國保障房建設(shè)迅速,住房保障體系不斷完善,已經(jīng)形成了廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、限價(jià)房等多種保障形式并存的保障體系。然而,由于需要保障的群體龐大,政府在短時(shí)間內(nèi)很難做到應(yīng)保盡保,住房難仍然是社會矛盾的焦點(diǎn)之一。而且政府投資集中建設(shè)保障房,難免重蹈美國貧民窟現(xiàn)象的覆轍。目前一些低收入群體集聚的小區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了許多問題,如水電暖費(fèi)難收、物業(yè)管理費(fèi)難收、小偷小摸等,發(fā)展下去管理難題會越來越多。解決這個(gè)問題可借鑒美國60年代以后的政策,一方面,通過稅收和信貸優(yōu)惠措施,鼓勵(lì)開發(fā)商在商品房項(xiàng)目中配建一定比例的保障房。既可形成混合收入社區(qū),防止貧困人口高度集中,又可減輕政府投資保障房的壓力。另一方面,購買居民舊房,擴(kuò)大保障房房源。新建保障房需要一個(gè)過程,在短時(shí)間內(nèi)難以大量增加供給。政府可對市場上待售的居民舊房進(jìn)行篩選,將合格的納入保障房體系??纱龠M(jìn)不同社會層次的居民相互摻雜,促進(jìn)街區(qū)內(nèi)多種多樣的經(jīng)濟(jì)文化生活的融合,而且有利于推動(dòng)低收入群體向上流動(dòng)。

    (四)貨幣補(bǔ)貼制度可以成為重要的保障途徑

    目前中國的廉租房制度有兩種形式,一是實(shí)物配給,二是貨幣補(bǔ)貼。貨幣補(bǔ)貼形式雖然已伴隨廉租房制度存在了13年,但覆蓋范圍比較小,在住房保障中處于輔助地位,發(fā)揮的作用不大。而從美國的經(jīng)驗(yàn)看,中低收入者更鐘愛這種保障方式,因?yàn)樗麄兛梢栽谑袌錾献灾鬟x擇合適的房源,還可以隨工作的變動(dòng)而流動(dòng)。同時(shí),對政府而言,短期投資保障房的壓力小、易操作,可以成為住房保障的重要途徑。

    目前,住房難問題依然是我國最突出的民生問題之一,為解決這個(gè)問題,政府在保障房建設(shè)和抑制房價(jià)方面作出了巨大努力,并初見成效。但我國的國情決定了徹底解決住房問題任重而道遠(yuǎn)。學(xué)習(xí)借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn),我們可以少走彎路,盡快讓更多的居民實(shí)現(xiàn)住有所居。

    F293.31

    A

    1003-4145[2012]09-0163-04

    2012-06-08

    孫志華(1965—),女,山東濰坊人,中共濟(jì)南市委黨校副教授。

    (責(zé)任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163.com)

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    2016房價(jià)“漲”聲響起
    公有住房糾紛案件的化解路徑
    關(guān)于住宅直管公房出售相關(guān)問題的探討
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