國民政府監(jiān)察院彈劾權(quán)的績效分析

劉云虹

(東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇南京 210096)

國民政府監(jiān)察院彈劾權(quán)的績效分析

劉云虹

(東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇南京 210096)

監(jiān)察院是國民政府根據(jù)孫中山五權(quán)憲法思想創(chuàng)設(shè)的政府最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。彈劾權(quán)是監(jiān)察院的最主要的職權(quán)。通過對(duì)彈劾對(duì)象(被彈劾人的官階、職務(wù)、所在區(qū)域)、彈劾原因、彈劾結(jié)果的統(tǒng)計(jì)，可對(duì)監(jiān)察院彈劾權(quán)的行使情況做一個(gè)明確和具體的分析，說明監(jiān)察院的績效，并折射出監(jiān)察院制度創(chuàng)新的成與敗。

彈劾;監(jiān)察院;績效

三權(quán)分立制度是西方近代以來的基本政治制度，對(duì)于確立和鞏固資產(chǎn)階級(jí)民主制度起了重要的作用，但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在分權(quán)制衡的實(shí)踐中普遍存在著行政權(quán)膨脹而“成為架空立法權(quán)、司法權(quán)的集權(quán)形式，破壞了分權(quán)制度”，所以，“馬克思認(rèn)為資產(chǎn)階級(jí)國家并未按照自己所標(biāo)榜的三權(quán)分立原則來建構(gòu)政權(quán)組織形式，往往是行政權(quán)過分龐大，而立法權(quán)只是作為一種陪襯而成為一種裝飾品?！雹偃窝?《馬克思恩格斯權(quán)力制約思想解讀》，《東岳論叢》2009年第12期。孫中山在對(duì)西方三權(quán)分立制度考察之后，卻認(rèn)為三權(quán)分立制度的弊端在于議會(huì)的立法權(quán)過大構(gòu)成對(duì)行政權(quán)的制約，導(dǎo)致政府的無能，應(yīng)將監(jiān)察權(quán)從議會(huì)中獨(dú)立出來，成立專門的機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察院正是國民政府根據(jù)孫中山五權(quán)憲法思想創(chuàng)設(shè)的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，承擔(dān)監(jiān)察全國公務(wù)人員的職責(zé)。然而，作為憲政創(chuàng)新設(shè)計(jì)產(chǎn)物的監(jiān)察院卻未能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷，監(jiān)察院績效甚低，不僅在當(dāng)時(shí)受到社會(huì)各界的批評(píng)，而且在以后的學(xué)術(shù)研究中也是眾口一詞。彈劾權(quán)是監(jiān)察院最主要的職權(quán)，彈劾權(quán)的行使情況也最能反映監(jiān)察院的績效。但是，目前學(xué)術(shù)界對(duì)彈劾權(quán)的定量研究并不多，即使有，也是大多采用錢端升《民國政制史》中的統(tǒng)計(jì)，但錢的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)是從1931年到1936年6月的，其后的情況并沒有記載。臺(tái)灣學(xué)者常澤民在所著的《中國現(xiàn)代監(jiān)察制度》中，對(duì)監(jiān)察院的彈劾權(quán)有很好的定量研究，但其數(shù)據(jù)來源主要為錢端升所著《民國政制史》和傅啟學(xué)所著《中華民國監(jiān)察院研究》中的統(tǒng)計(jì)，以1931—1936年間的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)為主，尚不夠全面。所以，筆者在前人研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)所查詢的《監(jiān)察院公報(bào)》、監(jiān)察院檔案、監(jiān)察院的施政報(bào)告等資料，對(duì)監(jiān)察院從1931—1949年行使彈劾權(quán)的情況做一個(gè)更加全面和具體的統(tǒng)計(jì)和分析，試圖通過這個(gè)角度和具體的定量分析對(duì)監(jiān)察院的績效有一個(gè)更為明確和具體的認(rèn)識(shí)，并以此作為監(jiān)察院制度創(chuàng)新成與敗的一個(gè)縮影。

一、監(jiān)察院歷年彈劾案件數(shù)、被彈劾人數(shù)

從表1可以看出，彈劾案件數(shù)和被彈劾人數(shù)從1931年到1936年是逐步增加的，1937年因只有1—2月份數(shù)據(jù)，所以不能進(jìn)入統(tǒng)計(jì)。1938—1944年明顯減少，處于最低水平。這是由于:一方面，抗戰(zhàn)期間，監(jiān)察院推行了糾舉權(quán)，簡便易行，效率高于彈劾權(quán)，適應(yīng)了戰(zhàn)時(shí)的需要，所以，彈劾案件較戰(zhàn)前有所下降，另一方面，戰(zhàn)爭時(shí)期，國土大部分淪陷，監(jiān)察工作的地域大為縮小，彈劾權(quán)的行使困難重重。1944年以后，隨著抗日戰(zhàn)爭形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，尤其是抗戰(zhàn)勝利后，彈劾案件數(shù)和被彈劾人數(shù)又有較大上升，到1947年已接近抗戰(zhàn)前的最高年份。但是，隨后，由于國民黨統(tǒng)治已覆滅在即，監(jiān)察工作也勢(shì)必受到很大影響，而且監(jiān)察重點(diǎn)已在糾正權(quán)和糾舉權(quán)的行使，所以彈劾案急劇下降至歷史最低。

表1 歷年彈劾案件數(shù)、被彈劾人數(shù)①監(jiān)察院:《監(jiān)察院公報(bào)》1—125期;監(jiān)察院:《監(jiān)察院工作報(bào)告》1945年4月、1946年、1947年;監(jiān)察院《監(jiān)察院施政概要》1938年7月;《監(jiān)察》中華年鑒社1948年版;錢端升:《民國政制史》上冊(cè)，(上海)商務(wù)引書館1946年版;陶百川:《比較監(jiān)察制度》，(臺(tái)北)三民書局1978年版;常澤民:《中國現(xiàn)代監(jiān)察制度》，(臺(tái)北)商務(wù)印書館1979年版。注:作者根據(jù)監(jiān)察院公報(bào)、監(jiān)察院施政概要、監(jiān)察院工作報(bào)告所載統(tǒng)計(jì)，某些年份彈劾案件數(shù)的數(shù)據(jù)與錢端升、常澤民書中所載彈劾案件數(shù)的數(shù)據(jù)有不同。

二、彈劾對(duì)象

1、被彈劾人官階

從表2到表5的統(tǒng)計(jì)可以看出:從1931年3月監(jiān)察院成立到1936年12月，被彈劾人數(shù)1436人，其中，軍職人員僅41人，占總數(shù)的2．8%，文官1362人，占94．8%。文官中，選任官1人，占0．07%、特任官15人，占1．04%、簡任官144人，占7．93%、薦任官394人，占47．77%、委任官415人，占31%。②常澤民:《中國現(xiàn)代監(jiān)察制度》，(臺(tái)北)臺(tái)灣商務(wù)印書館1979年版，第134頁。從1937年7月到1947年12月，被彈劾1524人，其中，軍職110人，占7．2%，其中，將官18人，占1．2%、校官31，占2%、尉官33，占2．2%、其他武官28，占1．8%;文職1414 人，占92．8%;文官中，選任官1 人，占0．07%、特任官 9 人，占0．6%、簡任官 118人，占 7．7%、薦任官 636 人，占 41．7%、委任官 421，占 27．6%、其他文官 229，占15%。③常澤民:《中國現(xiàn)代監(jiān)察制度》，(臺(tái)北)臺(tái)灣商務(wù)印書館1979年版，第144頁。從1948到1949年，被彈劾的115人中，文官100人，占87%，其中，特任5人，占4．4%、簡任21，占18．3%、薦任42，占36．5%、委任23，占20%、其他文官9，占7．8%;武官 15 人，占13%，其中，將官 7 人，占6．1%、校官 5，占 4．3%、尉官32．6%④陶百川:《比較監(jiān)察制度》，(臺(tái)北)三民書局股份有限公司1978年版，第456－457頁。。

從1931—1936年、1937—1947年和1948—1949年三個(gè)階段的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，首先，被彈劾的官員中文官多，武官少，武官所占的比例始終是小的(盡管所占比例逐步上升)，從2%到7．2%到13%。這并不是由于武官的違法失職現(xiàn)象少，而是因?yàn)樵谲娙水?dāng)政的國民政府中監(jiān)察權(quán)行使在軍人那里遇到很大的阻礙。其次，被彈劾的官員中官職低的官員多，高級(jí)官員少，彈劾對(duì)象以中下級(jí)官員為主，彈劾的對(duì)象是逐步下移:文官中的選任官所占比例為0．07%;特任、簡任官占的比例由最初五年的1．1%、10．8%下降到1937—1947年的0．6%、7．7%;薦任官的比例從最初五年的29．5%上升到1937—1947年的41．7%。但是，1948—1949年情況有所不同，特任官、簡任官的比例上升為4．4%、18．3%，而薦任官的比例下降到36．5%;選任官委被彈劾者為零;委任官由最初的31%到1937—1947年的27．6%再到1948—1949年20%，有所下降?？傮w看，彈劾對(duì)象以中下級(jí)的薦任官、委任官為主，以1931—1936年為例，每年被彈劾的縣長人數(shù)分別占當(dāng)年被彈劾人數(shù)的 39．6%、51．2%、27．4%、24．9%、38．3%，被彈劾的縣長總數(shù)占被彈劾總?cè)藬?shù)的 31．8%。而且，在大部分的時(shí)間段內(nèi)，高級(jí)官員所占比例是逐步下降，而中低級(jí)官員所占的比例是逐步上升的，這一方面說明中低級(jí)官員的違法違紀(jì)現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重，另一方面也說明監(jiān)察院對(duì)高級(jí)官員的監(jiān)察越來越無力。

表2 1931年至1936年被彈劾人官階統(tǒng)計(jì)① 常 澤民:《中國現(xiàn)代監(jiān)察制度》，(臺(tái)北)臺(tái)灣商務(wù)印書館1979年版，第134頁。注:被彈劾不同官階官員在被彈劾總?cè)藬?shù)中所占比例為本文作者所加。

表3 1938年1月至1944年12月被彈劾人官階統(tǒng)計(jì)(武官)②監(jiān)察院:《監(jiān)察院工作報(bào)告》，1945年4月。注:被彈劾的不同官階官員人數(shù)占被彈劾總數(shù)比例為本文作者所加。

表4 1938年1月至1944年12月被彈劾人官階統(tǒng)計(jì)(文官)③監(jiān)察院:《監(jiān)察院工作報(bào)告》，1945年4月。注:被彈劾的不同官階官員人數(shù)占被彈劾總數(shù)比例為本文作者所加。

表5 1948年至1949年被彈劾人官階統(tǒng)計(jì)①陶百川:《比較監(jiān)察制度》，(臺(tái)北)三民書局股份有限公司1978年版，第456－457頁。(甲:文官)

乙:武官

2、被彈劾人所在部門

黨政官員中的違法違紀(jì)現(xiàn)象主要是官員利用職權(quán)謀取私利的結(jié)果，不同的部門因所掌握的公共資源和公共權(quán)力的不同，違法違紀(jì)的程度也有所不同，一般來說，所掌握的公共資源和公共權(quán)力越多，違法違紀(jì)的可能性就越大，違法違紀(jì)的程度就越嚴(yán)重。通過對(duì)被彈劾人的職務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，可以使我們了解這一時(shí)期，不同黨政機(jī)關(guān)中的違法違紀(jì)的大致情況，也可以對(duì)國民黨統(tǒng)治時(shí)期的吏治情況有一個(gè)比較具體的了解。因資料所限，只能對(duì)1931—1944年的情況做一個(gè)統(tǒng)計(jì)，被彈劾人職務(wù)的具體情況參見以下表。

如前所述，考慮到行政、司法、財(cái)務(wù)部門掌握較多資源，也更容易出現(xiàn)違法違紀(jì)現(xiàn)象，實(shí)際上，從所掌握的資料看，以上三部門被彈劾的人數(shù)相對(duì)較多，所以，對(duì)1931—1944年，行政、司法、財(cái)務(wù)部門被彈劾人數(shù)做一統(tǒng)計(jì)，并將以上三部門的被彈劾的人數(shù)占被彈劾總?cè)藬?shù)的比例做一統(tǒng)計(jì)，具體參見以下表:

表6 1931年至1936年各部門被彈劾人數(shù)統(tǒng)計(jì)②常澤民:《中國現(xiàn)代監(jiān)察制度》，(臺(tái)北)臺(tái)灣商務(wù)印書館1979年版，第138頁(行政、司法、財(cái)務(wù)人員占總數(shù)所占比例為作者所加)。

表7 1938年1月至1944年12月被彈劾人職務(wù)別①監(jiān)察院:《監(jiān)察院工作報(bào)告》，1945年4月(注:行政、司法、財(cái)務(wù)人員占總數(shù)比例為本文作者所加)。

從以上統(tǒng)計(jì)可以看出，1931—1936年，以行政、司法、財(cái)政或財(cái)務(wù)部門被彈劾人數(shù)為最多(尤其是行政部門)，三部門人數(shù)占被彈劾總數(shù)的比例始終較高，并且呈逐步上升趨勢(shì)，三部門被彈劾人數(shù)之和占被彈劾總數(shù)的比例為72．4%。1938—1944年，依然以行政、司法、財(cái)政或財(cái)務(wù)為最多，尤其是行政部門，三者人數(shù)占被彈劾人總數(shù)的比例從1938年的72．95%上升到1944年的73．9%，始終居高不下。此外，警務(wù)、軍事、稅務(wù)部門次之，建設(shè)、教育、交通、救災(zāi)、監(jiān)察、外交、黨務(wù)、立法、考試等部門又相對(duì)少些，這種情況是與各部門所掌握的權(quán)力和資源情況相關(guān)的。

3、被彈劾人所在區(qū)域

從現(xiàn)有資料看，彈劾權(quán)在全國的執(zhí)行情況有較大區(qū)別，被彈劾人主要集中在某些區(qū)域，而有些區(qū)域被彈劾人數(shù)較少，這并不代表被彈劾人數(shù)較少的區(qū)域的官員違法違紀(jì)現(xiàn)象較少，而是因?yàn)樵谶@些區(qū)域監(jiān)察權(quán)的行使更加困難。對(duì)被彈劾人所在區(qū)域的統(tǒng)計(jì)有助于我們了解監(jiān)察院在全國行使職權(quán)的情況。因資料所限，只能就1931—1936年各地被彈劾人數(shù)做一統(tǒng)計(jì)，具體見下表:

從表8可以看出，1931—1936年，被彈劾人主要集中在中央、江蘇、浙江、湖南、安徽、河北等處，它們占所列區(qū)域的30%，而人數(shù)達(dá)1078人，占被彈劾人數(shù)的75%。而青島、天津、新疆、黑龍江、吉林、綏遠(yuǎn)、察哈爾、熱河、青海、四川、云南、貴州、廣東等省占所列比例的43%，人數(shù)卻僅有39人，占總數(shù)的2．7%。這說明彈劾權(quán)在全國行使的情況差異很大，邊緣地區(qū)和國民黨中央政府控制較弱的地區(qū)彈劾權(quán)執(zhí)行很困難。

三、彈劾原因

彈劾原因即彈劾理由，根據(jù)《彈劾法》和監(jiān)察院的彈劾實(shí)踐，彈劾理由主要有違法、失職兩種，相對(duì)而言，違法的程度要比失職嚴(yán)重。通過對(duì)對(duì)彈劾原因的統(tǒng)計(jì)，可以對(duì)這一時(shí)期官員的違法違紀(jì)現(xiàn)象有一個(gè)更為具體的了解。

表8 1931年至1936年各地域被彈劾人數(shù)統(tǒng)計(jì)①常澤民:《中國現(xiàn)代監(jiān)察制度》，(臺(tái)北)臺(tái)灣商務(wù)印書館1979年版，第140頁。

表9 1931年至1936年被彈劾理由統(tǒng)計(jì)②錢端升、蔭師炯:《民國政制史》，(上海)商務(wù)印書館1946年版，第277－278頁。

從1941年3月到1942年8月，在被彈劾的101人中，違法者計(jì)69人，占68．3%，失職和其他32人，占31．7%;③監(jiān)察院:《監(jiān)察院工作報(bào)告》，1942年10月。1945年1月到1946年12月，被彈劾的366人中，違法者310人，占84．7%，失職及其他56人，占15．3%;④監(jiān)察院:《監(jiān)察院工作報(bào)告》，1946年2月、1947年2月。1946年8月到1947年12月，被彈劾的409人中，違法者328人，占80．2%，失職及其他81人，占19．8%。①中華年鑒社:《監(jiān)察》，中華年鑒社1948年版。1948—1949年，被彈劾的115人中，違法者27人，占23．5%;失職9人，占7．9%，違法失職者25人，占21．7%。②陶百川:《比較監(jiān)察制度》，(臺(tái)北)三民書局股份有限公司1978年版，第456頁?？梢?，從1931年到1949年，在被彈劾的事由中，違法總是多于失職的，這也說明國民黨政府的法紀(jì)失去權(quán)威，官員以身試法，腐敗程度很高。

四、彈劾結(jié)果

根據(jù)《彈劾法》等法律規(guī)定，彈劾案成立后，由監(jiān)察院移送有關(guān)機(jī)關(guān)辦理，包括:1、懲戒機(jī)關(guān)。③根 據(jù)公務(wù)人員的分類，選任政務(wù)官被彈劾的懲戒機(jī)關(guān)是國民黨中央監(jiān)察委員會(huì);特任政務(wù)官與特派政務(wù)官被彈劾的懲戒機(jī)關(guān)是國民政府政務(wù)官懲戒委員會(huì);全國薦任職以上事務(wù)官及中央機(jī)關(guān)為任職公務(wù)員被彈劾的懲戒機(jī)關(guān)是司法院的中央公務(wù)員懲戒委員會(huì);地方委任職公務(wù)員被彈劾的懲戒機(jī)關(guān)是地方公務(wù)員懲戒委員會(huì);少將以上軍事長官屬國民政府軍事委員會(huì)軍事長官懲戒委員會(huì)，上校以下普通軍官佐屬軍政部和海軍部。立憲后規(guī)定，彈劾案成立后，總統(tǒng)副總統(tǒng)彈劾案的懲戒機(jī)關(guān)是國民大會(huì)。2、司法機(jī)關(guān)。被彈劾人員違法或失職之行為有涉及刑事或軍法者，除向懲戒機(jī)關(guān)提出外，并應(yīng)送各該管司法或軍法機(jī)關(guān)依法辦理。3、國民政府或被彈劾人的主管長官。彈劾法規(guī)定公務(wù)員違法行為，關(guān)系人民生命財(cái)產(chǎn)情節(jié)重大者，經(jīng)監(jiān)察委員提出彈劾案，并經(jīng)審查，認(rèn)為應(yīng)付懲戒時(shí)，監(jiān)察院長除將該彈劾案移付懲戒機(jī)關(guān)外，并得同時(shí)呈請(qǐng)國民政府或通知該主管長官為急速救濟(jì)之處分。立憲后規(guī)定對(duì)于總統(tǒng)副總統(tǒng)的彈劾案，國民大會(huì)只就罷免與否為決議，若涉及刑事，須于罷免之后，由法院審判之。監(jiān)察院彈劾案件的移送和彈劾案的懲戒情況見下列表。

表10 歷年監(jiān)察院移付懲戒案件辦結(jié)及未結(jié)統(tǒng)計(jì)表④監(jiān)察院檔案，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào):八;案卷號(hào):1386。

表11 監(jiān)察院彈劾案件統(tǒng)計(jì)表(一)審查結(jié)果1946年8月至1947年12月⑤中華年鑒社:《監(jiān)察》，(南京)中華年鑒社1948年版。

表12 監(jiān)察院彈劾案件統(tǒng)計(jì)表(二)移付懲戒機(jī)關(guān)1946年8月至1947年12月⑥中華年鑒社:《監(jiān)察》，(南京)中華年鑒社1948年版。

表13 監(jiān)察院彈劾案件數(shù)、彈劾人數(shù)、懲戒案占彈劾案的比例⑦監(jiān)察院:《監(jiān)察院公報(bào)(1－125)》，1931－1937年。

從以上統(tǒng)計(jì)可以看出，監(jiān)察院提出的彈劾案件大多數(shù)是移付懲戒機(jī)關(guān)的，但是，在彈懲分離的制度下，存在著大量懲戒機(jī)關(guān)未處分的現(xiàn)象。從嚴(yán)格意義上說，懲戒權(quán)既然不屬于監(jiān)察院的職權(quán)范圍之內(nèi)，對(duì)監(jiān)察院而言，懲戒案件數(shù)不應(yīng)在其績效的考察范圍之內(nèi)。但是，按照一般常理來說，彈劾的目的是為了

K262．9

A

1003－4145［2012］09－0186－07

2012－04－18

劉云虹，東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授。

本文是教育部2010年度人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目(10YJA770031)中期研究成果。