我國農(nóng)民負擔再審視

陳儉

摘要：稅費改革以后，我國進入了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新時期。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的視角看，我國農(nóng)民負擔問題依然存在，主要通過一些部門或行業(yè)的不合理收費或罰款、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本攀升、廉價的農(nóng)村土地資源以及農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療和教育支出等方面的負擔表現(xiàn)出來。造成農(nóng)民負擔問題的主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制尚未理順、以工促農(nóng)以城帶鄉(xiāng)的長效機制尚未有效形成、偏向城市的發(fā)展導向尚未改變以及農(nóng)民分攤農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制尚未完全改變等。要解決農(nóng)民負擔問題，必須從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制、農(nóng)產(chǎn)品價格體制、城鄉(xiāng)土地制度、城市導向戰(zhàn)略和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給等方面著手改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

關鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)民負擔；公共產(chǎn)品

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2012）08-0046-04

一、當前我國農(nóng)民負擔的主要表現(xiàn)形式及特點

1.涉農(nóng)部門、行業(yè)的經(jīng)營服務性收費代替政府的各種稅費

稅費改革后，涉農(nóng)收費項目主要體現(xiàn)在政府職能部門在為農(nóng)民提供服務時收取的各種費用，包括農(nóng)民住房建設、計劃生育、殯葬、身份證辦理、婚姻登記、工商登記、生豬屠宰等方面，并且隨著政府涉農(nóng)管理部門的“完善”或“規(guī)范化”管理，向農(nóng)民收費的項目還在增多。當然，有些收費屬于正常的工本費，農(nóng)民和市民一樣要繳納，如婚姻登記、身份證辦理等。但有些收費是違規(guī)收費或不合理收費，而且這些違規(guī)收費或不合理收費在有些地方還很嚴重，農(nóng)民不堪重負。如對農(nóng)民住房建設亂收費，雖然國家規(guī)定對農(nóng)民建房只有兩項收費。即房屋所有權登記證書和土地使用證書的工本費，但實際執(zhí)行過程中，有些地方增加了很多收費項目，如住房規(guī)劃費、土地占用費與房屋翻建、擴建及加層費等等。一套手續(xù)辦下來，進行住房建設的農(nóng)民要繳納3000-6000元，甚至更多的費用。又如農(nóng)村計劃生育亂罰款已是普遍現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，由于各種原因現(xiàn)在農(nóng)村90%以上的農(nóng)民選擇生二胎，中國農(nóng)村80%以上的家庭被計劃生育政策罰款在6000元以上。甚至有的計生部門“釣魚執(zhí)法”，“默許”或“鼓勵”農(nóng)民違反計劃生育政策，然后對他們罰款來增加部門收益，有的罰款超過了萬元，計劃生育罰款已成為農(nóng)民的一項沉重負擔，一些農(nóng)民陷入了“越窮越生、越生越窮”的惡性循環(huán)。

2.農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本攀升加重農(nóng)民負擔

近年來，我國糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量持續(xù)增加，銷售價格也在持續(xù)升高，主要原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的升高。但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本價格的上漲幅度較大，遠高于農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的幅度。中國社科院農(nóng)發(fā)所李國祥向媒體提供的全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料顯示，從2003年至2009年，我國生產(chǎn)的稻谷、小麥和玉米三種糧食生產(chǎn)要素投入中，種子、化肥代表的可變投入物單位價格以及雇工工資和土地租金價格等上漲幅度較大，最低漲幅接近90%，最高漲幅大約185%。而同期我國生產(chǎn)的稻谷、小麥和玉米三種糧食平均銷售價格由1.1元/公斤上升到1.8元/公斤，僅上漲61.9%。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的攀升，抵消了國家對農(nóng)民種糧的各種補貼，使農(nóng)民的純收入降低，加重了農(nóng)民負擔，甚至有的地方還出現(xiàn)了農(nóng)民“種田還倒賠錢”而紛紛搬離的局面。致使我國行政村每天消失的數(shù)目達20個。

3.廉價的農(nóng)村土地資源為我國工業(yè)化、城市化建設提供重要資金來源

工業(yè)化與城市化需要資本和土地等要素，各種要素應按照市場價格獲得相應的收益，這是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律。然而，我國工業(yè)化和城市化需要的土地要素并不是通過市場配置取得的，而是通過行政化的制度安排，國家壟斷了一級土地市場，使城鄉(xiāng)建設用地“同地不同權”。農(nóng)村集體土地只有賣給政府變?yōu)閲型恋睾螅拍茉谕恋刈杂墒袌錾铣鍪?，政府通過土地“招、拍、掛”等方式使地價倍增：而農(nóng)民所得到的土地補償費往往不及土地出讓金的十分之一，甚至僅有三十分之一左右。土地出讓金成為這一時期政府財政收入的重要來源，也是國家工業(yè)化、城市化建設的重要資金來源。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2006年、2007年、2008年、2009年、2010年全國土地出讓金分別為0.7萬億元、1.3萬億元、0.96萬億元、1.59萬億元、2.7萬億元，這5年全國土地出讓金共有7萬多億元，除去土地補償費和少量用于基礎設施建設外，政府獲得了最低5萬億元的土地紅利，也就是土地市場化后的增值性收益，這種收益恰是農(nóng)民賣地而受損的價值，即在土地征用利益分配的零和博弈中，農(nóng)民通過土地出讓最低損失達5萬億元。也就是說，僅通過土地要素，農(nóng)民在這5年為我國的城市化和工業(yè)化建設就承擔了至少5萬億元的成本，廉價的農(nóng)村土地資源為我國工業(yè)化、城市化建設提供了重要的資金來源。

4.農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療和教育支出方面的負擔還很重

最近幾年，為解決農(nóng)民的社會保障問題，國家不斷擴大新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點范圍，起到了一定的積極效果。但是，與城鎮(zhèn)居民社會保障相比，農(nóng)村社會保障水平低，而且還很不完善，農(nóng)民自己掏腰包解決養(yǎng)老、醫(yī)療問題的狀況還沒有根本改變。如現(xiàn)有的新農(nóng)保試點中的基礎養(yǎng)老金，政府補助只有55元，如果農(nóng)民每年繳費100元，到退休的時候，大概一個月只能領七八十元；即使按照最高繳費檔次即每年繳費500元的話，等到60歲以后每月也只能領二三百元，這遠遠低于城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險領取標準。又如，現(xiàn)在農(nóng)民參加新農(nóng)合的比例逐年增高，農(nóng)民也得到了一定的實惠，但是，相對于城鎮(zhèn)居民而言，農(nóng)民的醫(yī)療費用報銷比例還是比較低的，城鎮(zhèn)居民的報銷比例遠遠高于農(nóng)民，農(nóng)民的醫(yī)藥費支出負擔還很重。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民人均年醫(yī)藥費支出接近300元，占農(nóng)民生活消費支出的18%，僅次于食品支出（46%）和居住支出（20%），位居第三。農(nóng)民看病貴、看病難的問題還沒有根本解決，農(nóng)民因病致貧、因病還貧的現(xiàn)象還經(jīng)常發(fā)生。

近年來，雖然國家免除了義務教育的費用，但各種收費隱性化，使農(nóng)民家庭義務教育無負擔還有一定的差距。而且，由于教育的非均衡發(fā)展，優(yōu)勢的教育資源都集中到城市，農(nóng)民的孩子到城市接受良好的教育就要額外支付更多的費用。在非義務教育時期的幼兒園、高中和大學，費用都不低。據(jù)測算，從進幼兒園開始到大學畢業(yè)，每個孩子需要幾十萬元的費用，普通農(nóng)民家庭根本無法承受，因教致貧、返貧現(xiàn)象還很普遍。

二、農(nóng)民負擔加重的成因

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制尚未理順

雖然與農(nóng)村稅費改革同步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革取得了一定的成效，機構臃腫的局面有了根本性的改變，但改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制還沒有完全理順，特別是縣鄉(xiāng)財政薄弱狀況尚未根本改變。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府部門或行業(yè)利用為農(nóng)民提供服務的契機，把收費、罰款作為增加財政收入與養(yǎng)人、養(yǎng)事的重要手段。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能尚未根本轉變，在“事權”與“財權”不相匹配的情況下，片面地以經(jīng)濟和財政收入增長作為考核干部的重要指標。在“政績”的驅(qū)動與考核的壓力下。一些基層政府想方設法增加地方財政收入，甚至默許財政、稅務部門與收費、罰款單位共享分成，罰的越多，分成就越多，這在客觀上造成了農(nóng)民負擔反彈的隱患。

2.以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制尚未有效形成

從取消農(nóng)業(yè)稅到千方百計增加農(nóng)民收入。從全面部署社會主義新農(nóng)村建設到明確把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)放在社會主義新農(nóng)村建設的首位，表明了我國開始進入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。但是，由于體制性原因，我國農(nóng)民負擔依然存在，包括工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”、城鄉(xiāng)二元土地價格“剪刀差”、勞動力價格的城鄉(xiāng)差異及城鄉(xiāng)有差別的公共產(chǎn)品供給等強加在農(nóng)民身上的隱性化負擔還很重，在某種情況下還有不斷上升的趨勢。盡管每年國家加大了支農(nóng)力度，促進了農(nóng)民增收和減負，但是“三農(nóng)”并沒有得到足額的“反哺”，城鄉(xiāng)差距仍然巨大，2010年城鄉(xiāng)居民人均收入比例為3.23：1，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制還未有效形成。

3.偏向城市的發(fā)展導向尚未改變

新中國成立以來，偏向城市的發(fā)展導向一直是國家在城鄉(xiāng)關系方面的主要制度安排。在計劃經(jīng)濟時期。為確保工業(yè)和城市的發(fā)展，我國建立了“一個體制、三套馬車”，即計劃經(jīng)濟體制與農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度和戶籍管理制度，并通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”獲取大量的農(nóng)業(yè)剩余來支持城市和工業(yè)化建設，使城市經(jīng)濟得到較快的發(fā)展，客觀上造成了農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢與農(nóng)村、農(nóng)民的貧困，形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會經(jīng)濟結構，并成為制約我國社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的羈絆。改革開放初期，這種城市偏向得到了一定程度的“緩解”，但隨著城市改革的啟動、市場化改革以及分稅制的實施。這種城市導向又得到了強化，特別是地方政府在政治晉升激勵下便采取強化的城市偏向為其發(fā)展地方經(jīng)濟事務融資。在市場化利益的驅(qū)動下，農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)資源都向城市集聚，又加上農(nóng)業(yè)投入嚴重不足，造成了20世紀90年代末“三農(nóng)”問題日益嚴重、農(nóng)民負擔的惡性膨脹。進入新世紀以來，中央政府開始扭轉地方政府偏向城市的發(fā)展模式，取締了各種農(nóng)業(yè)稅收，并加大了財政支農(nóng)力度。這在一定程度上使城市偏向得到了又一次的“緩解”。但是，由于我國還處在城市化加速發(fā)展時期，加上思維的慣性及路徑依賴，城市偏向的發(fā)展導向一時還很難改變，并且成為新時期減輕我國農(nóng)民負擔的最大體制性障礙。

4.農(nóng)民分攤農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制尚未完全改變

長期以來，我國實行城市公共產(chǎn)品由國家負擔、農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民負擔的城鄉(xiāng)二元供給機制。人民公社時期，農(nóng)民能夠享受到醫(yī)療、養(yǎng)老等公共產(chǎn)品的低水平服務，但這些公共產(chǎn)品的物質(zhì)成本是在集體分配前對各基本核算單位扣除的，農(nóng)民并不清楚自己分攤多少公共產(chǎn)品成本，農(nóng)民對負擔的感受不是直接的。人民公社解體以后，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式發(fā)生了變化，農(nóng)民直接以各種稅費的形式來承擔農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。如對農(nóng)民的收稅項目中一般都包含了“教育附加”、“優(yōu)撫”、“民兵訓練”等應該由國家財政負擔的公共產(chǎn)品，而且與農(nóng)民生活相關的醫(yī)療、養(yǎng)老等公共產(chǎn)品全是由農(nóng)民自己掏腰包，而市民的醫(yī)療、養(yǎng)老則由國家包下來，這種不公平的公共產(chǎn)品分攤模式是我國農(nóng)民負擔加重的重要根源。新世紀初進行的農(nóng)村稅費改革取締了各種農(nóng)業(yè)稅收。但由于沒有進行相應的財政體制改革，廢止農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和農(nóng)民負擔的影響依然不會像預期的那么理想。雖然我國取消義務教育收費，不斷擴大新農(nóng)合、新農(nóng)保的試點范圍，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給開始由農(nóng)民負擔轉向國家負擔，但與城市居民相比，在農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老方面國家承擔的部分還很少，國家對農(nóng)村的教育投資也遠遠少于城市。這種城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的差別化供給，使農(nóng)民分攤農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制還沒有完全改變，并成為新時期我國農(nóng)民負擔久減不輕的重要根源。

三、減輕農(nóng)民負擔的途徑

1.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，規(guī)范涉農(nóng)收費

相對于城市財政而言。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力薄弱。事權與財權極不相匹配，造成了涉農(nóng)部門靠收費、罰款來養(yǎng)人養(yǎng)事，加重了農(nóng)民負擔。要從根本上改變這種局面，減輕農(nóng)民負擔，首先要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了最重要的財政資金來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要靠地方稅收和土地出讓金收入，而這些收入又主要由縣級掌握，也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入和支出沒有完全編入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，這樣造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政很大的資金缺口。因此，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，必須編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預決算，按照財權和事權相匹配的原則，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付力度，各級財政資金向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的缺口，盡量讓事權與財權一致。其次，要規(guī)范各部門、各行業(yè)的收費項目。對那些不合理收費和亂罰款要堅決取締，并加快減輕農(nóng)民負擔的立法進程，加強對農(nóng)民負擔的監(jiān)管。

2.降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。完善農(nóng)業(yè)支持保護體系

首先，要降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。一是提高農(nóng)產(chǎn)品保護價格，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本占農(nóng)民收入比重。1998年以來我國實行糧食最低收購價格，有利于防止“谷賤傷農(nóng)”和縮小工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，對增加農(nóng)民收入起到了一定的積極作用，但是由于糧食管理體制尚未理順，農(nóng)民并沒有得到實惠：今后要改革糧食管理體制。適當提高糧食托市價格，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本占農(nóng)民收入比重，以增加農(nóng)民純收入、減輕農(nóng)民負擔。二是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系包括應用先進生物技術開發(fā)優(yōu)質(zhì)、高效、高產(chǎn)的新品種以及使用新型肥料、環(huán)保農(nóng)藥、新型多功能農(nóng)業(yè)機械等：通過建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，并實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效益，可以實現(xiàn)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、減輕農(nóng)民負擔。三是對涉農(nóng)企業(yè)稅收優(yōu)惠和金融支持。通過對涉農(nóng)企業(yè)的所得稅、營業(yè)稅及其貸款利率的減免或優(yōu)惠，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格降下來，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，可以間接地減輕農(nóng)民負擔。

其次，要完善農(nóng)業(yè)支持保護體系。世界很多國家都建立了比較完善的農(nóng)業(yè)支持保護體系。如日本和美國都在農(nóng)產(chǎn)品價格、生產(chǎn)資料與農(nóng)業(yè)機械購置、農(nóng)村基礎設施、農(nóng)業(yè)技術開發(fā)和推廣等方面對農(nóng)民補貼，并且這些補貼都有法律保障。我國于1998年開始實行糧食收購保護價格，2004年開始推廣對農(nóng)民種糧直補，隨后也開始了良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼等，對促進農(nóng)民增加收入和農(nóng)業(yè)發(fā)展起到重要作用。但是，要想把農(nóng)民負擔真正降下來，還需要繼續(xù)加大支持力度，擴大補貼范圍，提高補貼標準，建立完善的農(nóng)業(yè)支持保護體系，只有這樣才能提高農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負擔，才能真正把“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”落實到實處。

3.改革城鄉(xiāng)土地二元制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地“同地同權”

隨著我國城市化水平的提高，將有越來越多的農(nóng)民失去土地。但由于城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權的“二元性”造成了城鄉(xiāng)建設用地“同地不同權”，城鄉(xiāng)土地利益差距過大，實際上是對農(nóng)民的一種變相“掠奪”。因此，要改革城鄉(xiāng)土地二元制度，完善有關法律，確保農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的完整性和國有土地產(chǎn)權的平等性，縮小這兩種土地產(chǎn)權的利益差距，讓農(nóng)民分享土地“紅利”，以達到減輕農(nóng)民負擔之功效。這關鍵是要賦予農(nóng)民對集體土地的“處置權”和“收益權”，這種“處置權”和“收益權”是在不改變政府對土地的用途、性質(zhì)規(guī)劃的基礎上，在征收農(nóng)民集體土地時，改變過去那種不公平的、行政命令式的土地征收制度，讓農(nóng)民對集體土地的買賣擁有更多的話語權，提高農(nóng)民在土地交易中與政府“談判”的地位，并能夠根據(jù)土地的市場價格或接近市場價格進行“議價”，讓城鄉(xiāng)建設用地“同地同權”。只有這樣，才能避免土地定價標準太低的問題，才能讓農(nóng)民參與分享土地“紅利”、增加農(nóng)民的“財產(chǎn)性”收入，才能達到減輕農(nóng)民負擔的功效。

4.擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的視角看，農(nóng)民負擔一定程度上是相對于城市居民的負擔。由于各種原因，我國公共財政對農(nóng)村投入比較少、覆蓋率低，農(nóng)村居民比城市居民享有的公共產(chǎn)品數(shù)量少、質(zhì)量低，公共產(chǎn)品供給非均衡化，這是我國農(nóng)民負擔久減不輕的又一個重要原因。要減輕農(nóng)民負擔，縮小城鄉(xiāng)差距，必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，讓農(nóng)民享有和城市居民一樣的基本公共服務，特別是涉及農(nóng)民基本生活和可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品，以解決民生問題。首先，財政要加大對醫(yī)療、養(yǎng)老等涉及農(nóng)民基本保障的投入力度，形成城鄉(xiāng)體制機制統(tǒng)一、數(shù)量標準一致的基本醫(yī)保和基本養(yǎng)老保障體系。這就要改革醫(yī)療管理體制，提高農(nóng)民醫(yī)藥費與檢查費的報銷比例，真正把醫(yī)療費降下來，著實解決“看病難、看病貴”及“因病致貧、因病返貧”等問題。同時，完善農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度，提高財政對農(nóng)民養(yǎng)老的補貼標準，真正實現(xiàn)農(nóng)民“老有所養(yǎng)”、“養(yǎng)有所值”，實行城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老服務的一體化。其次，延長義務教育年限，加大農(nóng)村教育投入力度。把義務教育普及到幼兒、高中階段，免除職業(yè)教育學費，減免家庭困難的農(nóng)村大學生學費；同時，不斷增加對農(nóng)村教育的投資，提高農(nóng)村教育水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，切實減輕農(nóng)民的教育費用支出負擔。

（責任編輯 陳孝兵）