從強拆事件看地方政府執(zhí)行力的建設(shè)

劉靜 潘榮華

[摘 要]強制拆遷事件很大程度上是由于當前地方政府的執(zhí)行行為所致，從地方政府執(zhí)行力角度來分析，現(xiàn)行地方政府執(zhí)行主體素質(zhì)偏低、執(zhí)行客體參與意識不強，執(zhí)行機制不完善和缺乏監(jiān)督是地方政府強拆事件屢禁不止的根本原因。應該提高執(zhí)行主體的素質(zhì)和能力、擴大公民參與、加強執(zhí)行機制的建設(shè)和創(chuàng)新、完善監(jiān)督體系等對策，從而提高地方政府的政策執(zhí)行力。

[關(guān)鍵詞]強拆；地方政府；執(zhí)行力

[中圖分類號]D6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）05 — 0107 — 02

一、強拆現(xiàn)象拷問地方政府執(zhí)行力

近年來，隨著城市化進程的加快，各地頻頻出現(xiàn)因地方政府強制拆遷而發(fā)生的自焚案件、暴力對抗案件和群體上訪事件。2010年9月10日，江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)因強拆發(fā)生一起自焚抵抗事件，拆遷戶三人被燒成重傷，其中一人因傷勢嚴重搶救無效死亡。在9月16日上午，被拆遷戶鐘家兩姐妹在南昌機場準備坐飛機回北京，結(jié)果在機場遭遇宜黃當?shù)卣賳T的圍追堵截，最后被迫躲于女廁所內(nèi)以手機向外界求援，40多分鐘以后才脫困。這是一起轟動全國的宜黃“9.10”拆遷自焚事件，該事件引發(fā)了廣大公民和網(wǎng)民對于強拆事件的討論，形成了強大的社會和網(wǎng)絡(luò)輿論，最終在10月10日，邱建國被免去宜黃縣委書記職務，同時蘇建國被免去宜黃縣縣委副書記及提名縣長的職務，其他八名相關(guān)負責人也受到相應處分。2010年6月1日，在安徽省阜陽市發(fā)生的由于開發(fā)商與業(yè)主無法達成補償協(xié)議，后因政府公權(quán)的介入而失衡，導致業(yè)主的房屋被違法強拆，一名業(yè)主服毒自殺的悲劇事件；2011年5月6日，遼寧省盤錦市興隆臺區(qū)發(fā)生暴力拆遷案件，在強拆過程中，民警和綜合執(zhí)法人員被拆遷戶用長刀捅成重傷。強拆，如今已經(jīng)成為負面程度很高的社會用詞。一些強拆，不顧老百姓的民生意愿，不講求法制情理，不考慮黨和政府的形象，而對普通民眾實行暴力拆遷、違法拆遷，給人民群眾的利益帶來了巨大損失，給黨和政府的形象也帶來了負面影響。其實在城市化建設(shè)進程中涉及到征地拆遷不可避免，但不論何種情況，強制拆遷都是最差的結(jié)果。處于弱勢群體的公民為了維護自身權(quán)益而“以暴止暴”，這種極端的維權(quán)方式顯然是我國地方政府執(zhí)行不力的一大警示。頻繁出現(xiàn)的強制拆遷，暴力拆遷事件足以折射出現(xiàn)行地方政府執(zhí)行機制的不完善和監(jiān)督體制的缺乏。同時地方政府執(zhí)行主體素質(zhì)偏低和執(zhí)行客體參與意識不強導致了掌握公權(quán)力的拆遷者與維護私權(quán)利的被拆遷者之間上演的暴力拆遷事件層出不窮。如果不能從源頭上規(guī)范地方政府的執(zhí)行行為，提高地方政府政策執(zhí)行的能力，由強拆事件所引發(fā)的社會矛盾和社會沖突將會進一步加劇。

二、地方政府執(zhí)行不力的原因

所謂執(zhí)行力，就是把戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力。執(zhí)行力體現(xiàn)了組織將戰(zhàn)略付諸實踐的能力，反映了戰(zhàn)略方案和目標的貫徹程度。政府執(zhí)行力是政府行政能力的重要組成部分，而地方政府的執(zhí)行力是指地方政府組織及其行政主體，在公共精神的指導下，充分結(jié)合地方政府所處的環(huán)境，合理地調(diào)度、使用地方政府現(xiàn)有的人力、物力、財力、制度、信息、權(quán)威等資源，執(zhí)行中央政府及地方政府自身制定的正確可行的政策的過程中所體現(xiàn)出來的能力〔1〕。它是經(jīng)濟建設(shè)和社會管理的重要保證。從強拆事件來看，當前地方政府執(zhí)行不力主要存在以下四個方面的因素：

（一）地方政府執(zhí)行主體的因素

地方政府的執(zhí)行主體是政策執(zhí)行過程中最活躍的因素，在強制拆遷過程中，執(zhí)行主體存在以下方面的問題：

一是利益沖突。在市場經(jīng)濟的強力拉動中，地方政府已經(jīng)擁有相對獨立的利益訴求，權(quán)力部門化、市場化、利益化的現(xiàn)象日益突出。部分執(zhí)行主體在行政過程中參與民間利益交往，直接成為一方利益主體，漠視基層群體的基本權(quán)益，把自身利益凌駕于公共利益之上。他們?yōu)榱藗€人利益，以發(fā)展地方經(jīng)濟、加快城市化進程，提升工作業(yè)績?yōu)橛桑\用手中的公權(quán)，在沒有與業(yè)主取得一致的拆遷安置條件的情況下，對公民房屋進行強制拆遷，漠視公民的財產(chǎn)和人身自由權(quán)利。最終在政治上以“政績”求得上級提拔，經(jīng)濟上以項目撈取一己實惠。

二是素質(zhì)能力偏低。執(zhí)行主體由于自身道德素質(zhì)不高，對拆遷相關(guān)的政策法規(guī)學習不深、宣傳不到位、指導不夠力，從而導致執(zhí)行行為的盲目性和隨意性。有些執(zhí)行主體人員言行粗暴、方法簡單，壓價操作，只考慮個人和本部門的利益，不從社會和公民的一般利益出發(fā)考慮，甚至以哄、嚇、騙的手段，壓制輿論，動輒以斷水斷電相威脅，傷害了群眾情感，激化干群矛盾。

三是官本位思想嚴重。我國受幾千年封建主義的影響，使得“官本位”思想根深蒂固。就地方政府而言，黨委書記是上級黨委和行政在地方的全權(quán)代表，掌握最高決策權(quán)和享有絕對權(quán)威。城市規(guī)劃決策基本都是由地方黨委書記直接定奪，出于干出政績的抱負，大搞“形象工程”，往往將以前的城市規(guī)劃重新設(shè)計，如果對基層情況了解不夠，拆遷透明度不高，就可能為日后的行政強拆埋下伏筆。有些地方政府執(zhí)行主體甚至只要求群眾無條件服從大局，沒有商量的余地。

（二）地方政府執(zhí)行客體的因素

地方政府執(zhí)行力的優(yōu)劣強弱，并不完全取決于執(zhí)行主體自身，在一定程度上要受制于執(zhí)行客體，同執(zhí)行主體與執(zhí)行客體之間的契合程度和水平密切相關(guān)〔2〕。在行政拆遷過程中，所謂執(zhí)行客體就是被拆遷的公民。然而處于社會主義轉(zhuǎn)型期間，公民法制觀念的落后，不少被拆遷戶不能有效地利用法律武器來維護自身的合法財產(chǎn)。其次，有些歷史遺留問題，諸如無房產(chǎn)證、多年的違章建筑、早已破墻開店且已有營業(yè)執(zhí)照的住宅、一些有糾紛的房子等等，這些客體因素使得原本不該由拆遷解決的問題而再次提上日程。另外，在被拆遷的公民中，有不少是居住在老城區(qū)、危舊住房的居民，其中部分是退休職工、低保家庭，也有依賴臨街鋪面謀生的居民甚至幾代同堂。在拆遷中，盡管按照市場價格標準領(lǐng)取了房屋拆遷補償，但由于原來的住房面積小，很難從市場上買到合適的住房；一部分被拆遷戶由于失去了賴以謀生的鋪面，一時生活無著又無力購房，因而對拆遷不予配合。

（三）地方政府執(zhí)行機制不完善

執(zhí)行作為政府運行機制的重要組成部分，是政府的主要職能。當前各級地方政府執(zhí)行機制不完善，一是執(zhí)行過程中缺少溝通，信息不暢通。公民參與程度低，不能充分表達自己的利益訴求，在拆遷安置和補償過程中的參與權(quán)、知情權(quán)和選擇權(quán)都被政府剝奪。二是沒有建立公平有效的激勵獎懲機制，賞罰不明等問題仍然存在。地方政府在拆遷中發(fā)揮了“看得見的手”的政治力量，為了追求部門利益而忽視被拆遷戶的合法權(quán)益。三是政府執(zhí)行行為不夠規(guī)范，執(zhí)行流程不夠科學。比如在拆遷程序方面，有些開發(fā)商在未給予拆遷戶合理安置及補償?shù)那闆r下就采取強制拆遷，這種不合法的執(zhí)行行為嚴重影響社會的和諧穩(wěn)定。四是缺乏嚴密的責任追究制度，強拆行為在方式上存在著程度的隱蔽性，客觀上存在著難以依法懲處的規(guī)避性，導致了事后責任追究的不明確性。

（四）地方政府執(zhí)行缺乏監(jiān)督

行政監(jiān)督是檢查政策運行，糾正政策運行過程中的偏差，以保證政策達到預期目的的重要措施。行政監(jiān)督乏力是中國的客觀現(xiàn)實，“漏監(jiān)”“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”現(xiàn)象嚴重?！?〕首先，就司法監(jiān)督而言，我們現(xiàn)行的司法受制于地方政府出現(xiàn)監(jiān)督乏力。司法部門及其人員的基本財政收入是由地方政府財政供給，司法與地方政府之間存在不對等的利益依附關(guān)系。其次，政府征地拆遷的方法具有很大隨意性，沒有形成一套規(guī)范有序的操作方法，先征后拆、邊征邊拆的現(xiàn)象混亂，征地拆遷之前缺少必要的法律指導和審查，在征地數(shù)量、土地價格和拆遷范圍上都缺乏監(jiān)督。最后，在拆遷過程中，拆遷方主動權(quán)最大，掌握著被拆遷方和房地產(chǎn)商兩方的切身利益。被拆遷方和房地產(chǎn)商各謀其利，往往通過采取不正當手段獲得非法利益，滋生腐敗。正因為如此，在許多地方政府強拆事件中，基本沒有監(jiān)督力量，政府行政強拆勢若破竹，帶來嚴重后果。

三、提高地方政府執(zhí)行力的對策

地方政府執(zhí)行力是一個國家核心競爭力的綜合體現(xiàn)，是在現(xiàn)代化進程中評價政府優(yōu)劣的重要標志。在社會轉(zhuǎn)型時期，提高地方政府的執(zhí)行力不可能一蹴而就，它需要經(jīng)歷較長時間的探索。提高地方政府執(zhí)行力的建設(shè)需要以地方政府為主導，以制度為保障，以廣大公民參與為支撐點，以完善監(jiān)督體系為突破口，層層深入，逐步推進，從提高執(zhí)行主體的素質(zhì)和能力開始，切實提高地方政府的執(zhí)行力建設(shè)。

（一）提高執(zhí)行主體的素質(zhì)和能力

一是提高執(zhí)行主體的執(zhí)行理念，樹立正確的政績觀。使他們能夠以民主、高效的理念為指導，以人民的利益為基本出發(fā)點和落腳點，以關(guān)心人民群眾生活為最高宗旨，以解決人民群眾的實際問題為基本要求。在拆遷過程中，執(zhí)行主體要增強法規(guī)意識，堅持依法拆遷；增強自律意識，堅持廉政拆遷；增強服務意識，堅持以德拆遷。同時建立科學的領(lǐng)導政績考核體系，切實克服浮躁心態(tài)、急于求成和搞短平快的短期行為，創(chuàng)惠及長遠的民心工程、德政工程。

二是優(yōu)化執(zhí)行主體的執(zhí)行能力，依法執(zhí)行。即提高他們對政策信息的搜集、篩選、處理、傳遞的能力，摒棄以往簡單機械的執(zhí)行方式。依法執(zhí)行是增強執(zhí)行主體的法制觀念，杜絕地方政府行為的盲目性和隨意性，把依法行政貫穿于地方政府管理的全過程。按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責，切實提高地方政府的行政效能。

（二）擴大公民參與

所謂公民參與是指公民基于主體性的認知與實踐，經(jīng)由對政府行政與公共事務相關(guān)的知識與信息的獲取和分析，以主動積極的行動參與公共事務之中。〔4〕

首先，擴大公民有效參與就是要加強公民參與能力的培養(yǎng)，讓公民懂得如何參與決策過程，了解如何通過參與來保護和實現(xiàn)自己的合法利益，使得公民的權(quán)力和權(quán)利在一定意義上實現(xiàn)制衡，不讓那些有權(quán)者有機會與民爭利。

其次，為切實提高公民的廣泛參與，地方政府可以通過公共信息公開制度、政策信息的傳播和反饋制度的建立，提高對政策的認同度。在拆遷實施過程中，地方政府部門要堅持公開制度。即補償安置標準公開、安置方案公開、評估標準公開、低保戶名單公開、簽協(xié)議信息公開等。對于每個拆遷的現(xiàn)場，設(shè)有公示板將拆遷的相關(guān)內(nèi)容進行公示。公示的內(nèi)容包括項目簡介、政策法規(guī)、工作方案等。從根本上最大限度的維護拆遷群眾的利益，做到以人為本陽光拆遷。

（三）加強執(zhí)行機制的建設(shè)和創(chuàng)新

一是創(chuàng)新激勵制度，營造良好的執(zhí)行環(huán)境。激勵制度包括引入領(lǐng)導干部公開選拔制度、績效考核制度、科學規(guī)范晉升制度等。在績效考核方面，地方政府應改GDP論的考核內(nèi)容，完善全面的考核評價指標體系，如被拆遷戶滿意度、社會評價滿意度等。

二是強化責任追究制度。即對地方政府存在的執(zhí)行上級決策和部署不力、違反規(guī)定進行決策等問題，首先對部門行政首長予以問責。其次對不履行法定職責、行政亂作為的，要嚴肅追究當事人和主管領(lǐng)導的相應責任，從而形成責任體系的閉環(huán)效應。另外強化責任主體，由地方政府從責任主體的角度，明確一旦引發(fā)強拆問題，在無法取得有效證據(jù)的情況下，規(guī)定拆遷部門有責任進行恢復或賠償。

三是完善信訪制度。信訪工作發(fā)揮著聯(lián)系群眾、體察民情、民主監(jiān)督、維護權(quán)益的重要作用，地方政府應建立和完善信訪責任制度和拆遷糾紛調(diào)查機制。在拆遷事件中要熱情接待被拆遷群眾的上訪，主動利用信訪信息，及時解決群眾反映的問題和要求，積極化解拆遷糾紛和矛盾，最終以人民群眾是否滿意作為執(zhí)行的評估標準。

（四）完善監(jiān)督體系

人類社會實踐說明權(quán)力具有腐蝕性，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?〔5〕 地方政府必須建立多層次、多功能的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，完善以黨的監(jiān)督為先導、權(quán)力監(jiān)督為主體、輿論監(jiān)督為動力的監(jiān)督體系，必要時對執(zhí)行情況及時跟蹤評估和監(jiān)督，強化監(jiān)督控制，加強“權(quán)力監(jiān)督”，推進反腐倡廉建設(shè)。為保障公民的監(jiān)督權(quán)，政府可采取公開監(jiān)督，保證政策執(zhí)行透明化。在拆遷事件中，地方政府可邀請人大代表、政協(xié)委員、紀檢監(jiān)察部門、新聞媒體進行全程監(jiān)督，也可適當引入一定比例的專職人大代表，增強監(jiān)督力度。這樣當上級領(lǐng)導決策明顯違背法律法規(guī)損害到拆遷戶合法利益時，下級人員也能依法拒絕執(zhí)行上級錯誤決定。從而有效地維護了拆遷工作的合法性、嚴肅性和權(quán)威性，既保障了群眾的公共利益，也提高了政府的公信力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李慧卿.政策執(zhí)行視角下的地方政府執(zhí)行力芻議〔J〕.汕頭大學學報：人文社會科學版，2008，（01）.

〔2〕張一鳴.我國政府執(zhí)行力現(xiàn)狀及提升對策研究〔J〕.萍鄉(xiāng)高等?？茖W校學報，2008，（02）.

〔3〕文化，張自明，吳博.論城市化進程中地方政府行政強拆的體制因素〔J〕.湖南工業(yè)大學學報（社會科學版），2010，（08）.

〔4〕王靜.公民參與是實現(xiàn)公共政策有效執(zhí)行的重要途徑〔J〕.內(nèi)蒙古師范大學學報：哲學社會科學版，2006，（03）.

〔5〕〔法〕孟德斯鳩.論法的精神（上冊）〔M〕.北京：商務印書館，1982. 〔責任編輯：馮延臣〕