基于“廣西鎘污染”事件談公共危機(jī)管理中政府信息公開問題

胡海龍

[摘 要]2012年1月15日發(fā)生的廣西龍江鎘污染事件，從輿情應(yīng)對角度看，此次危機(jī)處理中多處不到位、應(yīng)對不及時、信息不透明，極大影響了當(dāng)?shù)卣墓帕??；凇皬V西鎘污染”事件分析政府信息公開的理論依據(jù)，闡述公共危機(jī)中政府信息公開的必要性和重要性。為應(yīng)對目前我國公共危機(jī)中政府信息公開存在政府人員危機(jī)意識薄弱、信息發(fā)布效率低下、溝通渠道不順暢等問題，提出通過轉(zhuǎn)變觀念、完善機(jī)制和健全法律等對策完善危機(jī)管理中的信息公開。

[關(guān)鍵詞]鎘污染；政府危機(jī)管理；信息公開；公共危機(jī)

[中圖分類號]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）05 — 0025 — 03

一、“廣西鎘污染”事件回顧與分析

2012年1月15日，龍江河水質(zhì)出現(xiàn)異常，河池市環(huán)保局發(fā)現(xiàn)鎘含量超標(biāo)約80倍；1月18日，河池將此事件通報柳州；1月19日，《柳州日報》第3版刊登了一則《龍江宜州河段輕微污染》的報道，報道稱，“柳江上游支流龍江宜州河段發(fā)生輕微的重金屬污染，目前污染源已得到了控制”，“此次污染并不嚴(yán)重，隨著時間的推移，污染物也會自然降解，目前污染指數(shù)正在下降，請市民不要驚慌?！比欢廴疚锊]有自然降解，反而綿延成一條長達(dá)百公里的污染團(tuán)，逐漸向下游推進(jìn)。1月20日，柳州啟動飲用水水源污染事故應(yīng)急預(yù)案三級響應(yīng)；1月22—23日，正值中國農(nóng)歷新年，柳州市民在互相拜年的手機(jī)短信中還附上了鎘污染的信息，全城蔓延恐慌情緒，各大超市的瓶裝水搶購一空。1月24日23：14分，中共柳州市委宣傳部的官方門戶微博“我愛柳州”發(fā)布了一則柳州自來水安全供應(yīng)的信息，并借助這一平臺不斷發(fā)布明確的鎘濃度數(shù)據(jù)。開始通過網(wǎng)站、論壇、微博、傳統(tǒng)媒體等多種渠道滾動公布水情監(jiān)測結(jié)果，澄清飲用水源污染“謠言”，平息市民恐慌情緒；1月27日，柳州市區(qū)上游16公里處鎘濃度一度接近臨界值，同日廣西自治區(qū)發(fā)出《關(guān)于啟動廣西壯族自治區(qū)突發(fā)環(huán)境事件Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)的緊急通知》；1月31日，監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，柳州水源監(jiān)測點(diǎn)鎘濃度達(dá)標(biāo)，水質(zhì)符合國家標(biāo)準(zhǔn)；2月3日，廣西官方召開新聞發(fā)布會，通報龍江河鎘污染事件相關(guān)責(zé)任人處理情況。

縱觀事件處理各環(huán)節(jié)，盡管污染發(fā)生后相關(guān)政府并未刻意隱瞞真相，但在處理過程中依然存在通報滯后、信息含糊、口徑不一等技術(shù)性瑕疵，導(dǎo)致柳州部分市民一度因恐慌而搶購、囤積礦泉水，以至當(dāng)?shù)匚飪r部門不得不重申，商家不得有串通漲價、囤積居奇、哄抬物價、捏造散布漲價信息等行為。此事件是繼“非典”等突發(fā)性事件后，再次證明了政府在公共危機(jī)中做好信息公開的必要性和重要性。

二、政府在危機(jī)管理中信息公開的重要性

（一）公共危機(jī)、危機(jī)管理的含義

“公共危機(jī)”這個概念引起我國普遍關(guān)注還是在“非典”之后。在這之前有不少稱呼，如“突發(fā)性事件”、“緊急事件”等。此后，為了區(qū)別私有部門的危機(jī)，才有了“政府危機(jī)”、“公共部門危機(jī)”等。目前國內(nèi)外眾多學(xué)者對“公共危機(jī)”、“危機(jī)管理”等術(shù)語從不同角度進(jìn)行了闡述，見仁見智。綜合各種觀點(diǎn)，我們將公共危機(jī)定義為：由于內(nèi)部或外部的高度不確定的變化因素，對社會共同利于和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險境況和緊急狀態(tài)。而能夠引起這種危險境況和緊急狀態(tài)的事件就是公共危機(jī)事件〔1〕。公共危機(jī)具有突發(fā)性、不確定性、破壞性、社會性和擴(kuò)散性等特點(diǎn)。關(guān)于危機(jī)管理，張成福教授認(rèn)為：“所謂的危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府正對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)”〔2〕。危機(jī)管理的目的就是及時有效地處理危機(jī)，穩(wěn)定社會，恢復(fù)公眾對政府的信任〔3〕。

（二）政府在危機(jī)管理中信息公開的理論依據(jù)及其重要性

1.政府信息公開的理論依據(jù)。政府信息公開是指國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使行政管理職權(quán)過程中，通過法定的形式、程序，主動地將政府信息向社會公眾、申請的個人或組織公開的制度。政府信息公開的理論依據(jù)主要是公民的知情權(quán)。公共危機(jī)事件具有不可預(yù)知性和破壞性，且往往還與公眾的利益密切相關(guān)，使其在發(fā)生之初就引起公眾對危機(jī)事件相關(guān)信息知情權(quán)的極度渴望。此時，公眾最大的需求就是了解到真實(shí)、準(zhǔn)確、權(quán)威的信息。而媒體往往是公眾獲取信息的主要途徑。作為公共危機(jī)的應(yīng)對者和組織者，政府就應(yīng)通過媒體準(zhǔn)確、及時、全面地向公眾提供信息，保障公眾知情權(quán)。公眾對于政府在處理危機(jī)中的作為具有知情和監(jiān)督的權(quán)利，這是現(xiàn)代政治文明所賦予公民的基本要求。同時，尊重公眾的知情權(quán)也是以人為本價值理念的具體體現(xiàn)。

2.政府在危機(jī)管理中信息公開的重要性。（1）有利于克服公眾恐慌心理，防止謠言傳播，穩(wěn)定社會。危機(jī)事件發(fā)生之后，公眾最希望聽到的就是權(quán)威、公開的政府信息。若政府不能夠做出及時反應(yīng)，各種“替代品”新聞就會不斷，尤其是在現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的情況下，信息的傳播速度一瞬千里，由此產(chǎn)生巨大的社會公眾的恐慌心理，甚至造成社會公眾行為的非理性。在此事件中，1月15日發(fā)生水質(zhì)異常，鎘含量超標(biāo)現(xiàn)象，18日河池才通報柳州，24日才開始公布水情監(jiān)測結(jié)果，澄清飲用水源污染“謠言”，平息市民恐慌情緒。從發(fā)生到公告，期間十天的時間，造成了市民因恐慌出現(xiàn)搶購、囤積礦泉水甚至逃離行動。若政府在事件發(fā)生之初，組織新聞發(fā)布會，不斷公布水情監(jiān)測結(jié)果，態(tài)勢將會得到良性變化。（2）有利于提高危機(jī)管理效率，實(shí)現(xiàn)更有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在公共危機(jī)發(fā)生之后，為了穩(wěn)定民心，保持社會秩序的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，政府必須迅速有效發(fā)揮其組織和動員能力，而政府組織動員的能力除了依靠政府固有的公信力和強(qiáng)制力外，公眾的理解和接受也是其能否得到有效配合和支持的關(guān)鍵。這就要求政府在危機(jī)發(fā)生前后，及時全面地公開相關(guān)信息，使公眾能進(jìn)一步理解、接受，進(jìn)而配合、支持政府處置危機(jī)的行動。這樣，政府對處置公共危機(jī)才會更加的富有效率和事半功倍，實(shí)現(xiàn)更有效運(yùn)轉(zhuǎn)。（3）有利于塑造政府誠信形象，提高政府公信力。信息公開是構(gòu)成了塑造政府形象的重要要件。在危機(jī)來臨時，由于其不確定性和破壞性，一般公眾很難對危機(jī)作出全面的分析，大多會傾向于將危機(jī)發(fā)生的主要責(zé)任歸結(jié)到管理部門。作為信息溝通和管理機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)者和指揮者，政府及時公布和公開信息，使其與民眾之間建立良好的溝通，增加公眾信任感，塑造政府誠信形象，提高政府公信力。

三、公共危機(jī)管理中政府信息公開存在的問題及其原因

（一）政府危機(jī)管理意識薄弱，信息透明度不高

政府在不斷地收集、處理、儲存信息，是最大的信息機(jī)構(gòu)。中國政府掌握了80%以上的信息，但因信息不公開，許多信息得不到充分的利用，從而導(dǎo)致信息資源的嚴(yán)重浪費(fèi)〔4〕。信息高度集中在政府手中，但對外信息透明度卻較低，這在公共危機(jī)事件里表現(xiàn)尤為明顯。其原因主要有：一是一些政府官員缺乏對整個事情緊急性、破壞性、前瞻性的意識，對于信息輿論的敏感性和獲取能力不足，聽之任之，或者“先將事情的來龍去脈調(diào)查清楚，再伺機(jī)向社會發(fā)布相關(guān)信息”。二是部分公務(wù)員民主法制觀念淡薄，思想上并沒有形成政府信息公開是政府義務(wù)的觀念，漠視公眾知情權(quán)。受“對上不對下”、“報喜不報憂”、“政府全能主義”等思想影響，他們認(rèn)為危機(jī)給政府抹黑，危機(jī)應(yīng)急管理是政府的事情，與公眾無關(guān)。三是一些政府官員害怕在信息公布之后自身利益受到影響，不愿接受輿論監(jiān)督。在此次鎘污染事件中，原本1月15日發(fā)生的污染現(xiàn)象，當(dāng)?shù)卣賳T卻沒有意識到事情嚴(yán)重性，直到1月19日才刊登報道。長達(dá)五天的時間滋生了大量謠言，引發(fā)社會恐慌。其次，關(guān)于“龍江宜州河段輕微污染”的報道與污染物向下游蔓延的事實(shí)不相符，公眾提出質(zhì)疑，恐慌情緒全城蔓延，各大超市的瓶裝水搶購一空。這歸咎于當(dāng)?shù)卣C(jī)管理意識淡薄、信息透明度不高。

（二）缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，信息發(fā)布效率低下

在我國，信息的發(fā)布往往需經(jīng)過層層請示，一些涉及責(zé)任問題的突發(fā)事件尤為如此。審批、請示已是我國行政管理的特色之一。在常態(tài)下，這種層層審批制度的弊端表現(xiàn)得不太明顯。但在危機(jī)事件時，事情發(fā)展迅速且具有破壞性，經(jīng)過層層請示之后就會失去時效性，由此將引發(fā)更大的危害。在本事件中，宜州在1月15日得到污染的消息，隨后宜州向河池報告，河池再經(jīng)過確認(rèn)、檢測、審批等程序，直至1月18日通報給下游的柳州，消息直至1月19日才公布于當(dāng)日的《柳州日報》。我們可以看到，消息每經(jīng)過一級政府都要經(jīng)歷多次的審批、請示程序，在危機(jī)事件下，消息的滯后往往會造成社會的恐慌，隨之而來的是公眾聽信謠言，不信任政府。因此，若宜州在得到這一消息后，通過一種扁平式的消息發(fā)布機(jī)制，將消息同時傳遞給河池、柳州、自治區(qū)甚至中央，那么效果就會好很多。而這種扁平式的發(fā)布機(jī)制則需要一個統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)去支撐。因此，在危機(jī)事件信息發(fā)布管理中，應(yīng)該體現(xiàn)組織扁平化原則，加快信息流動，提高信息發(fā)布效率。

（三）信息傳遞渠道不順暢

行政信息溝通的主體有政府、公眾以及媒體。信息的傳遞渠道包括政府之間、政府與媒體、政府與公眾、媒體與公眾等幾類。其中，媒體既是政府發(fā)布信息的渠道又是公眾信息反饋的渠道，在其中發(fā)揮著不可替代的作用。我國行政信息的溝通渠道不夠順暢主要體現(xiàn)在：一是在政府間的溝通中，缺乏統(tǒng)一的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致我政府間垂直和橫向的溝通不順暢，信息傳遞缺乏時效性。其次，在政府與媒體溝通方面，政府過多的強(qiáng)調(diào)媒體意識形態(tài)屬性和其宣傳功能，弱化了媒體及時、客觀、公正地傳播信息的基本功能，出現(xiàn)“災(zāi)害不是新聞，抗災(zāi)救災(zāi)才是報道重點(diǎn)”的普遍現(xiàn)象。三是在媒體與公眾傳播方面，缺少反饋機(jī)制。媒體過多強(qiáng)調(diào)發(fā)布信息，卻忽視了對信息接受狀況的反饋。總之，高效的信息傳遞要求政府、媒體和公眾之間有良好的互動關(guān)系。

（四）關(guān)于信息公開的法律制度不完善

要保證信息公開，就應(yīng)該制定一系列的法律、法規(guī)。目前我國還沒有一部關(guān)于信息公開的法律，僅在2008年5月1日起施行《中華人民共和國政府信息公開條例》，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及各專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中專門對突發(fā)事件信息發(fā)布做了原則性的規(guī)定。相對來說，歐美國家的行政信息公開起步較早，程度也較高。美國從1946年開始陸續(xù)制定了《聯(lián)邦行政程序法》、《情報自由法》、《隱私權(quán)法》和《陽光下的政府法》等法律，荷蘭于1980年出臺了《政府信息條例》，芬蘭1983年頒布《官方文件公開條例》，日本在1991年出臺了《行政信息公開條例》，1999年通過《行政信息公開法案》。長遠(yuǎn)看，我國應(yīng)在《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的“政府信息公開法”，對公開主體、例外事項(xiàng)、程序等作出詳細(xì)規(guī)定。此外，還應(yīng)制定相關(guān)配套法規(guī)，用法律保障公民知情權(quán)，消除政府與公眾之間的信息不對稱。

四、完善公共危機(jī)管理中政府信息公開的對策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹立信息公開意識

在以往，解決危機(jī)的方式通常通過政府機(jī)構(gòu)內(nèi)的組織溝通渠道，運(yùn)用行政手段進(jìn)行“封閉式”的干預(yù)。但現(xiàn)在的技術(shù)條件卻是，人們通過手機(jī)短信、微博等非常便捷的方式，很容易實(shí)現(xiàn)既快且廣的信息傳遞，故而在官方信息不盡及時、通暢的情況下，很容易造成不必要的猜疑與恐慌。因此，基于與時俱進(jìn)的要求，政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，具備敏銳的危機(jī)意識。思想上樹立信息公開意識，尊重公眾知情權(quán)。這就要求政府在危機(jī)處理的各個環(huán)節(jié)做好信息公開工作，讓公眾了解危機(jī)處理的進(jìn)程、影響等信息，使大眾理解并支持政府處理危機(jī)。

（二）完善機(jī)制，加強(qiáng)危機(jī)管理信息系統(tǒng)建設(shè)

1.建立常設(shè)型的綜合應(yīng)急行政主體。目前，我國應(yīng)急行政主體大多屬于臨時性質(zhì)的，主要包括四大類：（1）涉及自然災(zāi)害的應(yīng)急主體，如抗震救災(zāi)指揮部、防汛指揮部；（2）涉及災(zāi)難事故的應(yīng)急主體，如核事故應(yīng)急機(jī)構(gòu)、防火總指揮部；（3）涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急主體，如政府衛(wèi)生行政部門；（4）預(yù)防和處置社會危機(jī)的應(yīng)急主體，如國家公安部〔5〕。顯然，這些主體是根據(jù)突發(fā)事件類型來設(shè)置的，屬于分行業(yè)、分部門、分災(zāi)種的分散型應(yīng)急主體。這樣設(shè)置有利于發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，做到各司其職。但也不難發(fā)現(xiàn)，這類設(shè)置過于單一、分散，在處理危機(jī)事件時缺乏協(xié)調(diào)性。并且偏重臨時性，缺乏常設(shè)型的主體，在處理危機(jī)事件時，一是承擔(dān)法律責(zé)任的主體缺位，無法嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)制；二是不利于經(jīng)驗(yàn)積累?；诖?，建立一種常設(shè)型的綜合應(yīng)急行政管理體制已勢在必行。事實(shí)上，西方發(fā)達(dá)國家大都設(shè)立了專門性應(yīng)急機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一應(yīng)對重大突發(fā)事件。如美國曾具有處置突發(fā)公共事件的職權(quán)聯(lián)邦部門超過100個，其中許多職權(quán)交叉重合，1979 年美國成立聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署，集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府對突發(fā)公共事件的管理。英國新成立內(nèi)閣辦公室國內(nèi)緊急狀態(tài)秘書處，俄羅斯設(shè)立了聯(lián)邦安全會議和緊急事務(wù)部等。借鑒國外突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制，考慮到我國行政管理體制的特點(diǎn)，各級政府可設(shè)立由行政首長負(fù)責(zé)的應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急處理的專門機(jī)構(gòu)，建立從中央到地方的突發(fā)事件應(yīng)急處理組織系統(tǒng)。常設(shè)型的綜合應(yīng)急行政主體包括國務(wù)院、省政府（自治區(qū)、直轄市）、市政府和縣政府應(yīng)急委員會等四個層次。在國務(wù)院和省政府（自治區(qū)、直轄市）應(yīng)急委員會下面再設(shè)立四個應(yīng)急指揮部，即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件應(yīng)急指揮部。在各應(yīng)急委員會和指揮部下設(shè)立辦公室。各級應(yīng)急委員會依法享有行政權(quán)力，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。如此設(shè)置，既具備充分的權(quán)威性，也有較強(qiáng)的專門性；既能整合不同部門的資源，又具備相應(yīng)的應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力和技術(shù)。

2.建立多層次的信息發(fā)布體系。突發(fā)事件的信息發(fā)布應(yīng)遵循梯度規(guī)則，即：首先是政府最高層發(fā)布信息；其次是涉及的具體部門發(fā)布信息；然后是危機(jī)應(yīng)對現(xiàn)場的總負(fù)責(zé)人發(fā)布信息；最后由專業(yè)技術(shù)人員發(fā)布信息〔6〕。信息發(fā)布梯度理論告訴我們，突發(fā)事件信息發(fā)布需要建立相應(yīng)的組織體系，明確不同層次組織人員的不同工作內(nèi)容和責(zé)任。在突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的不同階段，根據(jù)需要由不同人員來進(jìn)行信息發(fā)布，充分發(fā)揮危機(jī)管理中信息發(fā)布的穩(wěn)定民情、贏得理解與支持、教育公眾等功能。

3.建立科學(xué)有效的溝通體制。第一，保持信息溝通的渠道暢通。謠言止于公開，謠言產(chǎn)生和傳播與溝通不足有很大關(guān)聯(lián)。溝通分為正式溝通和非正式溝通兩種方式，非正式溝通也就是人們常說的“小道消息的傳播”，兩者區(qū)別在于信息發(fā)布的渠道不同。政府危機(jī)管理信息發(fā)布應(yīng)通過正式的信息發(fā)布渠道，避免通過非正式渠道。第二，完善新聞發(fā)布制度。目前我國各部委和許多地方政府都建立了新聞發(fā)言人制度和定期新聞發(fā)布制度。但還應(yīng)做好新聞發(fā)言人的培訓(xùn)工作，建立發(fā)言人的責(zé)任追究制度。第三，打造政府與媒體良好的信息發(fā)布合作關(guān)系。在突發(fā)事件信息發(fā)布中，政府通過媒體傳播事件進(jìn)展，媒體在幫助政府傳遞信息的同時，反饋民眾的反應(yīng)給政府。

（三）健全法律，完善信息發(fā)布保障體系

公民的權(quán)利需要法律來保障，政府的權(quán)力需要法律來制約，信息公開需要法律來規(guī)范。因此，需建立一系列法律法規(guī)，完善信息公開法律保障體系。一是制定“政府信息公開法”。在目前出臺的《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，制定一部“政府信息公開法”，對信息公開的內(nèi)容、程序、救濟(jì)等問題進(jìn)行更加明確、詳細(xì)的規(guī)定。二是制定“新聞法”。通過“新聞法”保障媒體的新聞自由權(quán)，讓媒體通過科學(xué)的新聞報道監(jiān)督政府行政行為。三是制定相關(guān)配套法規(guī)文件和專門預(yù)案。例如，制定與《突發(fā)事件應(yīng)對法》配套的法規(guī)文件，以完善信息發(fā)布制度。制定專門的信息發(fā)布預(yù)案，對公共危機(jī)事件信息發(fā)布的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕王茂濤.政府危機(jī)管理〔M〕.合肥：合肥工業(yè)大學(xué)出版社.2005：3.

〔2〕張成福.公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇〔J〕.中國行政管理，2003，（07）：6-11.

〔3〕薛瀾，張強(qiáng)，等.危機(jī)管理—轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)〔M〕北京：清華大學(xué)出版社，2003.

〔4〕張成福，黨秀云.公共管理學(xué)〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

〔5〕傅小兵.突發(fā)事件中政府信息公開研究〔D〕.華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

〔6〕左志富.公告危機(jī)事件中政府的信息發(fā)布梯度—兼評2005年松花江水污染事件中政府的信息發(fā)布〔J〕.中山大學(xué)研究所學(xué)刊：社會科學(xué)版，2006，（03）.

〔責(zé)任編輯：周小東〕