行政訴訟撤訴率與調(diào)解率關(guān)系的實證分析

王惠玲

【摘要】人們習(xí)慣用撤訴率來說明行政訴訟調(diào)解的現(xiàn)狀,用撤訴率來考核行政訴訟調(diào)解工作。但從理論上講,撤訴不等于調(diào)解;無論是案件拆分前還是案件拆分后,撤訴率與調(diào)解率之間的差距都十分巨大。行政訴訟調(diào)解率遠非撤訴率能夠體現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】行政訴訟調(diào)解 撤訴率 調(diào)解率 實證分析

在我國,對行政訴訟調(diào)解問題的研究由來已久。但在研究國內(nèi)行政訴訟調(diào)解的實際運作現(xiàn)狀時,由于現(xiàn)有的統(tǒng)計指標體系中無調(diào)解率,而行政訴訟調(diào)解多表現(xiàn)為撤訴,因此人們多用撤訴率來說明調(diào)解的現(xiàn)狀,用撤訴率來考核法院行政訴訟調(diào)解工作,法院系統(tǒng)稱撤訴率為“調(diào)撤率”,撤訴率儼然成了調(diào)解率的代名詞。何為行政訴訟調(diào)解呢?筆者認為,行政訴訟調(diào)解,用來指稱經(jīng)法院的主持、參與、協(xié)調(diào),當(dāng)事人就案件處理方案達成和解,從而原告撤訴,結(jié)束司法程序的現(xiàn)象。本文所說的行政訴訟調(diào)解,不包括原被告直接的和解,與司法實務(wù)界所說的協(xié)調(diào)和解的含義相同。

此外,如何獲知行政訴訟調(diào)解率呢?盡管行政訴訟調(diào)解表現(xiàn)為撤訴,但撤訴案件的卷宗很簡單,主要是起訴狀和格式化的同意撤訴裁定書。至于原告為什么撤訴,有無法院的調(diào)解、行政機關(guān)的動員等,卷宗里無從得知。因此,筆者通過訪談法官的方法,對A省K區(qū)法院自2008年到2011年四年間所有的撤訴案件進行統(tǒng)計分析,以期管窺一斑,探究撤訴率與調(diào)解率之間的關(guān)系。行政訴訟的撤訴率能反映調(diào)解率嗎?實踐中行政訴訟調(diào)解率究竟如何?

撤訴率不等于調(diào)解率

行政訴訟調(diào)解的表現(xiàn)形式是原告撤訴,但原告撤訴有多種情形。原告撤訴分為按撤訴處理和申請撤訴。按撤訴處理是指原告沒有提出撤訴申請,但以默示或不作為的方式拒絕履行法定訴訟義務(wù),人民法院依法推定其有撤訴的意思表示而按撤訴處理。①按撤訴處理包括以下三種情形:一種是原告在開庭審理期間,未經(jīng)法庭許可中途退庭;第二種是在法定期間內(nèi)未預(yù)交訴訟費用,又不提出緩交訴訟費用申請;第三種是經(jīng)法院兩次合法傳喚,原告無正當(dāng)理由拒不到庭。按撤訴處理,與法院的調(diào)解無關(guān)。

原告申請撤訴也有三種情形:一種是原告主動申請撤訴,與被告、法院無關(guān)。通常有原告認識到自己行為違法、被告行為合法、勝訴幾率不大等,是原告主動、直接處分其訴權(quán)的真實意思表示。第二種是被告動員原告撤訴。主要包括被告改變具體行政行為,原告撤訴,被告向原告施加壓力、許諾一些利益原告撤訴等。第三種是法院在各方之間進行協(xié)調(diào),使得原告撤訴,即調(diào)解性撤訴。按撤訴處理和原告自己或在被告動員下主動撤訴都是非調(diào)解性撤訴。

此外,在對法官的訪談中,筆者發(fā)現(xiàn),非調(diào)解性撤訴還有“法官技術(shù)性撤訴”。法官技術(shù)性撤訴是指經(jīng)法官動員,原告撤訴,但糾紛并未解決。主要表現(xiàn)為法官經(jīng)初步審查,發(fā)現(xiàn)原告無原告資格、或法院無管轄權(quán)、被告名稱錯誤等不予受理或需要補正的事由后,故意不做不予受理或駁回起訴裁定,不告知原告補正,而是先受理案件,再告知不能受理的理由,勸告原告撤訴。其目的是在現(xiàn)有的考核體系下增加撤訴率?？梢?法院調(diào)解使原告撤訴僅是原告撤訴的一種,撤訴不等于調(diào)解,撤訴率不等于調(diào)解率。

案件拆分后的撤訴率與調(diào)解率

2008年~2011年來,K區(qū)法院撤訴案件共889件。其中,按撤訴處理的很少,只有43件,占889件撤訴案件的4.84%。均屬于經(jīng)法院兩次合法傳喚,原告無正當(dāng)理由拒不到庭的按撤訴處理的,因其他因素按撤訴處理的沒有;原告主動撤訴中,未經(jīng)法院調(diào)解主動撤訴的有701件②,占889件撤訴案件的78.85%;技術(shù)性撤訴案件共有120件,占889件撤訴案件的13.50%。889件撤訴案件中,非調(diào)解撤訴案件共有864件,占889件撤訴案件的97.19%,而法官調(diào)解撤訴的案件僅有2.81%。就各年非調(diào)解撤訴案件情況看,2011年達到撤訴案件的99.00%,其余各年為2010年95.04%,2009年86.79%,2008年60.67%;而法官調(diào)解撤訴的案件,2011年達到撤訴案件的1%,其余各年為2010年4.96%,2009年13.21%,2008年39.33%。

可見,無論從總體的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,還是從各年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,在撤訴案件中,非調(diào)解撤訴案件比例非常高。也就是說,撤訴案件中,只有一少部分,甚至是極少的部分是法官調(diào)解撤訴的。依照調(diào)解數(shù)/受案數(shù),計算調(diào)解率,我們發(fā)現(xiàn),調(diào)解率與撤訴率之間差距比較大,最大時達到93個百分點,最小也達到23個百分點。因此,撤訴率很難表征調(diào)解率。

表1 2008年~2011年K區(qū)法院撤訴案件表

表2 2008年~2011年K區(qū)法院行政訴訟撤訴率與調(diào)解率

在此或許會有一個疑問,非調(diào)解撤訴案件數(shù)量為何如此巨大?經(jīng)閱卷與訪談,筆者發(fā)現(xiàn),統(tǒng)計數(shù)據(jù)中有“水分”。法官把群體性訴訟分開立案,人為增加案件數(shù)量。889件案件中,按撤訴處理的43件案件實為2件,多出來的41件是由一個群體性訴訟拆分來的;未經(jīng)法院調(diào)解主動撤訴的有701件案件中,實為13件,多出來的688件是由一個682人的群體性訴訟和一個8人的群體性訴訟拆分來的;技術(shù)性撤訴的120件案件,實為11件,多出來的109件是由一個原告無原告資格的群體性訴訟拆分出來的。

案件的拆分對結(jié)案率和上訴率等其他指標不構(gòu)成實質(zhì)性影響,但對撤訴率的影響很大。因為撤訴案件的拆分,既增加了撤訴案件數(shù),同時又增加了受案量,既增加了分子,又增加了分母,加上拆分的撤訴案件數(shù)遠遠大于其他的案件,例如,2011年拆分的撤訴案件數(shù)為682件,而其他案件僅有62件,總受案數(shù)只有744件。如此,撤訴率自然大大增加了。

案件拆分前的撤訴率與調(diào)解率

如此分析可知,表2中的調(diào)解率也并非真實的調(diào)解率。我們來還原K區(qū)法院行政訴訟真實的調(diào)解率。我們首先做的工作是“化零為整”,將拆分的案件還原為1個案件,使其回到案件拆分前狀態(tài)。

表32008-2011年K區(qū)法院調(diào)解率與撤訴率(案件拆分前)

表3所示的是K區(qū)法院真實的調(diào)解率與撤訴率。從表3來看,法院調(diào)解撤訴的案件占全部撤訴案件的比重,有時能占到一半以上,有時只有三分之一多一點 ,這顯然與“撤訴中大多數(shù)是法官協(xié)調(diào)的結(jié)果”不相符。而撤訴率與調(diào)解率之間的差距仍不小,最大的將近30個百分點,最小的也將近13個百分點。也就是說,即便我們排除拆分案件的因素,撤訴率仍無法表征調(diào)解率。

如果我們將真實的調(diào)解率與官方統(tǒng)計的撤訴率比較就會發(fā)現(xiàn),K區(qū)法院的調(diào)解率在2008年到2010年基本維持在20%左右,而且基本上調(diào)解率是下降的趨勢,2011年調(diào)解率只有17.07%。而四年來,官方統(tǒng)計數(shù)字顯示的撤訴率一直呈上升趨勢,從34.88%上升到94.09%(見表2)?？梢?撤訴率與真實調(diào)解率的差距越來越大。

綜上所述,在邏輯論證和實證分析的基礎(chǔ)上,我們發(fā)現(xiàn),撤訴案件中,法院調(diào)解結(jié)案的只是一少部分,行政訴訟調(diào)解率遠非撤訴率那樣高。撤訴率難以表征調(diào)解率,行政訴訟調(diào)解率事實上比較低。在學(xué)術(shù)研究中,用撤訴率表征調(diào)解率,會導(dǎo)致對行政調(diào)解現(xiàn)狀的錯誤認識,影響到相應(yīng)法律制度與司法政策的制定。在司法工作中,用撤訴率來考核行政訴訟調(diào)解工作,會造成數(shù)字游戲,甚至制造案件。

(作者為中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所博士后、北京物資學(xué)院講師)

注釋

①解志勇:“行政訴訟撤訴:問題與對策”,《行政法學(xué)研究》,2010年第2期,第37頁。

②原告主動撤訴,是否有被告動員或脅迫的因素,法官也很難準確獲知。統(tǒng)計的主要目的是探究法院調(diào)解撤訴的比例,因此未對非經(jīng)法院調(diào)解的撤訴做進一步細致的劃分。