簡述城市規(guī)劃發(fā)展作用

姜雄燕

摘要：本文結(jié)合城市規(guī)劃對城市發(fā)展等的作用，及城市發(fā)展的作用主要表現(xiàn)在控制作用、引導(dǎo)作用、整合作用及保障作用，并闡述了城市規(guī)劃作用的局限性和有效作用的基本標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；區(qū)域規(guī)劃；規(guī)劃制度

The role of city planning development

Abstract: In this paper, city planning of the city development and city development effect, main show is in the action control function, guiding function, integration function and protection function of city planning, and expounds the limitation of action and the effective role of basic standard.

Key words: city planning; regional planning; planning system

中圖分類號：TU984.1文獻標(biāo)識碼：A文章編號：

一、城市規(guī)劃作用

在我國城市規(guī)劃制度創(chuàng)新過程中,這一問題之所以顯得更為重要、更為迫切,原因在于觀念的創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的靈魂,城市規(guī)劃工作能否在不斷變化的社會政治環(huán)境中有一個正確的定位,規(guī)劃觀念的轉(zhuǎn)變以及規(guī)劃制度的創(chuàng)新能否保持一個正確的方向,這與我們對城市規(guī)劃作用的認識有著非常密切的聯(lián)系。對城市規(guī)劃作用的正確認識首先必須在城市規(guī)劃界建立起來,只有這樣,才能為城市規(guī)劃制度創(chuàng)新奠定思想基礎(chǔ)。

1、對國家發(fā)展的作用

城市規(guī)劃是國家對城市發(fā)展實行宏觀調(diào)控的重要依據(jù)和基本手段,是國家調(diào)節(jié)城市和區(qū)域經(jīng)濟的一種直接或者間接的工具。在市場經(jīng)濟下,基于對可能的“市場失效”的認識和預(yù)設(shè),國家從全社會的整體利益出發(fā),可以通過城市規(guī)劃對土地使用的管理來干預(yù)土地市場的運作。城市規(guī)劃在調(diào)控土地使用和空間資源配置的過程中,體現(xiàn)了國家和政府干預(yù)和調(diào)整宏觀經(jīng)濟發(fā)展的意志,因此城市規(guī)劃本身可以說是一種具有經(jīng)濟意義的活動,可以成為宏觀經(jīng)濟的調(diào)節(jié)手段之一。當(dāng)然,城市規(guī)劃對經(jīng)濟關(guān)系所起的作用是調(diào)節(jié),而不是修正和變革,其發(fā)揮作用的空間是限定在特定的社會經(jīng)濟和政治框架之中的。

隨著市場經(jīng)濟下政府職能的轉(zhuǎn)變,城市規(guī)劃作為國家干預(yù)市場的一種手段,在宏觀經(jīng)濟的調(diào)控、區(qū)域的協(xié)調(diào)、城市化的推進、城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展、土地與空間的有效利用等方面都具有非常重要的、潛在的作用,需要不斷完善和加強。

2、對城市發(fā)展的作用

在城市的層面上,作為城市發(fā)展的指引和“藍圖”,城市規(guī)劃要確定城市在一定時期內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向、發(fā)展戰(zhàn)略以及空間架構(gòu),因而對城市的整體水平和綜合競爭力以及可持續(xù)發(fā)展能力的提升,都是極為重要、不可缺少的。

同時,城市規(guī)劃是編制—實施的連續(xù)統(tǒng)一體,規(guī)劃編制的文件是建設(shè)管理的依據(jù),建設(shè)管理是實施規(guī)劃的主要手段和途徑,通過對具體建設(shè)項目在選址和建設(shè)過程中重要環(huán)節(jié)的管理,達到控制和引導(dǎo)城市發(fā)展的目標(biāo)。在城市建設(shè)和實施管理層面,城市規(guī)劃對土地使用施加的作用,可以分為四種類型:

控制作用:對妨礙城市整體利益和公共利益的行為進行約束。這個作用是城市規(guī)劃建設(shè)管理的主要特征和在社會中形成已久的認知,也是現(xiàn)代城市規(guī)劃最初的作用。在開發(fā)管制實踐中,規(guī)劃管理工作對控制作用的體現(xiàn)是主要的。關(guān)注如何能夠加強控制,這實質(zhì)上反映出對城市規(guī)劃社會作用的基本理解。

引導(dǎo)作用:對有益于改善城市物質(zhì)環(huán)境、有益于形成城市空間秩序的行為給予激勵,從而能夠明確地引導(dǎo)城市建設(shè)的方向。引導(dǎo)作用反映了城市規(guī)劃較為靈活的管理機制,在不損害原則的前提下,激勵措施可以加強規(guī)劃的引導(dǎo)作用,對城市規(guī)劃的控制效應(yīng)起到積極的補充作用。

整合作用:城市規(guī)劃以城市的整體利益和公共利益為準(zhǔn)則,對城市土地使用中存在的矛盾進行調(diào)節(jié),其實質(zhì)是對沖突各方利益的平衡。城市規(guī)劃所具有的綜合作用是建立在自身沒有直接開發(fā)建設(shè)利益的基礎(chǔ)之上的,因此,需要通過城市規(guī)劃對土地和空間資源的分配做出判斷,使得沖突各方的土地使用活動能夠有效納入到共同接受的規(guī)則中來。由此而言,城市規(guī)劃在價值觀和角色定位上超然于利益沖突的各方,是有效發(fā)揮城市規(guī)劃整合作用的基本前提。

保障作用:對于關(guān)系到公共物品、低收入者住房以及那些在社會價值和目標(biāo)方面有特別意義的土地使用活動,給予土地和空間資源分配方面的優(yōu)先考慮,通過城市規(guī)劃的途徑對空間資源進行有效的再分配,促進社會分配的公平。保障作用實際體現(xiàn)了政府在社會發(fā)展中的作用,是一個社會財富再分配的過程,目的是使城市發(fā)展能夠兼顧到各種利益。所以說,城市規(guī)劃是一種重要的公共政策,不僅要體現(xiàn)政府政策具有的效率 ,而且要盡可能兼顧和體現(xiàn)政策的公平性(當(dāng)然,在促進社會分配的公平方面,稅收調(diào)節(jié)、收入分配等是更為直接和有效的手段) 。公平性的考慮永遠不能指望市場,政府職能中促進社會公平的作用因此成為政府政策的關(guān)鍵內(nèi)容 ,城市規(guī)劃的保障作用恰恰體現(xiàn)了這一點。

城市規(guī)劃正是通過控制、引導(dǎo)、整合、保障這四種作用,才使得城市土地使用活動能夠既有效率,同時又體現(xiàn)公平,能夠符合城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)。通過城市規(guī)劃的管理,可以調(diào)節(jié)各種土地使用活動中的利益沖突,使得土地使用活動的各個主體間的相互作用能夠物化為城市空間系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和形態(tài),這構(gòu)成了城市規(guī)劃作用發(fā)揮的基本邏輯路線。

二、有效作用的標(biāo)準(zhǔn)

控制城市土地使用及其變化是城市規(guī)劃工作的技術(shù)要點和核心內(nèi)容,但是城市規(guī)劃的內(nèi)容并不止于此,城市規(guī)劃的目標(biāo)具有社會、經(jīng)濟、環(huán)境的綜合意義,工作內(nèi)容和目標(biāo)的綜合性是城市規(guī)劃的特征之一。城市規(guī)劃在維護城市公共利益和整體利益的前提下,要提出未來一定時限內(nèi)城市的空間發(fā)展戰(zhàn)略,并以此作為具體實施土地使用控制的指導(dǎo)依據(jù),而實現(xiàn)目標(biāo)的行動過程是社會的過程,需要動員全社會的各個階層、各種利益團體和個人,共同致力于推動城市的發(fā)展。

在這個過程中,城市規(guī)劃是否正確體現(xiàn)國家整體發(fā)展的利益,是否能夠服務(wù)于城市的整體利益和公共利益,是衡量城市規(guī)劃作用有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此,有必要明確的是,城市規(guī)劃作為一種政府行為,在市場經(jīng)濟環(huán)境下不僅要考慮對城市經(jīng)濟增長的促進作用,更要有綜合的觀念,在社會、經(jīng)濟、政治、環(huán)境效益方面全面權(quán)衡,保障城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

三、有限性的作用

城市規(guī)劃實質(zhì)上是城市發(fā)展過程中控制目標(biāo)偏離的一種作用機制,其技術(shù)核心是控制城市土地使用及其變化,以此來調(diào)整或建立城市空間系統(tǒng)的秩序,使之符合社會的利益選擇和價值導(dǎo)向。

城市規(guī)劃只是整個社會發(fā)展計劃中的一部分,它有自己的作用對象和活動范圍,即主要針對的是土地使用的管理,所以城市發(fā)展的某種結(jié)果無論理想與否,都不應(yīng)當(dāng)是城市規(guī)劃所能決定的,城市規(guī)劃的作用會表現(xiàn)出一定的有限性,以城市發(fā)展中出現(xiàn)的負面問題來判定城市規(guī)劃的失敗是不妥當(dāng)?shù)?認清這一點非常重要。對城市規(guī)劃的作用既不能低估,也不能過分夸大,而應(yīng)當(dāng)有一個客觀的認識。

因此,城市規(guī)劃對于城市規(guī)劃作用應(yīng)當(dāng)有一個客觀的認識和理解,要澄清現(xiàn)今很多的模糊認識,防止各種夸大其辭的做法,太高的目標(biāo)以及不嚴(yán)格的表達會造成認識混亂和集體的失落感;但同時又要在體制中積極地爭取合理的位置和權(quán)限,以更有效地發(fā)揮自身的作用。

四、結(jié)束語

總之,城市規(guī)劃的作用是有一定限度的,但是城市規(guī)劃對現(xiàn)實問題的關(guān)注并不排斥它所具有的理想性,它貫穿了城市社會實踐的不同層次,在社會行動的過程中,從思想層面到實施層面都有一套機制來保障其基本思想、原則得到貫徹。