城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤問責(zé)制度的構(gòu)建

賴先進(jìn)

摘? ? ? 要：目前，我國城市規(guī)劃領(lǐng)域存在重大決策失誤問題，主要表現(xiàn)為：城市規(guī)劃決策科學(xué)化程度較低，“規(guī)劃浪費(fèi)”現(xiàn)象時有發(fā)生;城市規(guī)劃決策程序失當(dāng);城市規(guī)劃決策調(diào)整比較頻繁，規(guī)劃變動的隨意性較強(qiáng)。城市規(guī)劃監(jiān)督制度不完善，缺乏有效的責(zé)任追究制度，是導(dǎo)致我國城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤的關(guān)鍵因素。因此，應(yīng)從制度上防止城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤，即在城市規(guī)劃領(lǐng)域逐步探索建立問責(zé)制度尤其是城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤終身責(zé)任追究制度。

關(guān)? 鍵? 詞：城市規(guī)劃;重大決策;決策失誤;終身責(zé)任追究制度

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）04-0022-08

收稿時間：2019-01-30

基金項目：本文系中共中央黨校校級課題“重大決策終身責(zé)任追究制度研究”的階段性成果，項目編號：2015026。

城市規(guī)劃是兼具公共性和技術(shù)性的復(fù)合體，應(yīng)當(dāng)做到科學(xué)性和民主性的統(tǒng)一?，F(xiàn)有對城市規(guī)劃的研究主要是從技術(shù)層面進(jìn)行分析，從而提高城市規(guī)劃的科學(xué)性，較少注意和體現(xiàn)城市規(guī)劃的公共性。從公共性視角尤其是從公共政策和決策視角認(rèn)識城市規(guī)劃，是城市規(guī)劃與管理研究創(chuàng)新的一個重要理論視角。因為城市規(guī)劃既是自然科學(xué)，也是社會科學(xué);既具有科學(xué)性，也具有藝術(shù)性。[1]城市規(guī)劃有“政府行為”和“技術(shù)行為”的兩重性。[2]因此，城市規(guī)劃從本質(zhì)上來看不僅是一個技術(shù)問題，也是涉及廣大城市（或城鎮(zhèn)）居民的一項基礎(chǔ)性公共政策問題，是對城市各群體利益的協(xié)調(diào)而作出的權(quán)威性分配。作為城市公共決策的重要內(nèi)容，城市規(guī)劃的科學(xué)化是城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策的前提和保障;沒有城市規(guī)劃的科學(xué)化，城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策的科學(xué)化則無從談起。由于城市規(guī)劃具有復(fù)合屬性，實現(xiàn)城市規(guī)劃的科學(xué)化，不僅要從優(yōu)化城市規(guī)劃的技術(shù)和方法入手，更要不斷優(yōu)化城市規(guī)劃的管理和決策過程，因此，提高城市規(guī)劃決策科學(xué)化水平具有重要的現(xiàn)實意義。從實踐來看，決策失誤是最大的浪費(fèi)，其中規(guī)劃決策失誤同樣是城市的最大浪費(fèi)。自20世紀(jì)90年代以來，隨著各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國城市規(guī)劃和建設(shè)取得了顯著進(jìn)步，城市面貌煥然一新，城市化水平大幅提升，但在快速發(fā)展過程中，一些地方在城市規(guī)劃和建設(shè)中存在著決策失誤現(xiàn)象。本文所指的城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤主要是指由于城市規(guī)劃編制、調(diào)整等原因?qū)е鲁霈F(xiàn)的重大決策失誤現(xiàn)象。在這類現(xiàn)象中，城市規(guī)劃的編制和調(diào)整是直接原因，后期有關(guān)的城市建設(shè)項目行政許可等行政行為是形成重大決策失誤的關(guān)聯(lián)原因。所以，只有從規(guī)劃編制和調(diào)整的源頭著手，才能有效防止城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤的發(fā)生。

城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要的引領(lǐng)作用。2014年2月，習(xí)近平總書記在北京市規(guī)劃展覽館考察時強(qiáng)調(diào)：“考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！睆睦碚撋峡?，城市規(guī)劃決策具有很強(qiáng)的不可逆性，即城市規(guī)劃是在城市土地空間上的塑造和建設(shè)，規(guī)劃決策一旦付諸實施，將難以更改。這一特征決定了城市規(guī)劃決策者必須慎之又慎，做到科學(xué)決策。

一、城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤的主要表現(xiàn)

決策失誤是由于決策者的錯誤決策活動造成經(jīng)濟(jì)、社會損失的決策行為，重大決策失誤是造成經(jīng)濟(jì)、社會嚴(yán)重?fù)p失的決策行為。城市規(guī)劃是政府對城市發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略、城市規(guī)模、城市發(fā)展布局及重大項目安排等從宏觀到微觀層面作出的系統(tǒng)性公共決策。城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤是由于城市規(guī)劃編制和調(diào)整不科學(xué)而產(chǎn)生的，容易引發(fā)重大經(jīng)濟(jì)、社會問題。我國城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤和浪費(fèi)現(xiàn)象在地方時有發(fā)生，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）城市規(guī)劃決策科學(xué)化程度較低

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市規(guī)劃編制任務(wù)成倍增加，但全社會對城市規(guī)劃工作滿意度較低。[3]其主要原因是城市規(guī)劃決策不合理、不科學(xué)，城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤時有發(fā)生，造成了規(guī)劃和建設(shè)的浪費(fèi)。一些大中小城市基礎(chǔ)公共設(shè)施“拆了建，建了拆”，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象屢見不鮮，政府為此“花了不少冤枉錢”。根據(jù)2012年9月《中國青年報》對6950人進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示，91.3%的受訪者直言自己所在城市建設(shè)浪費(fèi)現(xiàn)象較多。根據(jù)《新京報》披露的不完全統(tǒng)計，截至2016年5月，全國縣以上新城新區(qū)超過3500個，規(guī)劃人口達(dá)34億，約相當(dāng)于目前我國人口規(guī)模的2.5倍，足以“裝下”全世界約一半人口，這些規(guī)劃出現(xiàn)了嚴(yán)重脫離實際的問題。在安徽阜陽“白宮辦公樓”事件中，由于城市規(guī)劃決策權(quán)缺乏制約和監(jiān)督，導(dǎo)致出現(xiàn)了區(qū)行政辦公中心仿照美國白宮建設(shè)的現(xiàn)象。城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤和浪費(fèi)已成為社會生活中人們關(guān)注的問題。此外，一些城市規(guī)劃和建設(shè)在房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，使寶貴的歷史建筑和特色歷史街區(qū)遭到破壞，城市特色風(fēng)貌逐漸喪失，[4]歷時多年發(fā)生在南京老城南地區(qū)的舊城改造事件就是這方面的典型案例。

（二）城市規(guī)劃決策程序化不足

嚴(yán)格的程序是確保城市規(guī)劃科學(xué)性的重要保證。只有依據(jù)嚴(yán)格的程序制定和執(zhí)行城市規(guī)劃，才能保證城市各方利益得到權(quán)威而公正的分配。缺乏程序與公正的“簡單決策式”的城市規(guī)劃不能很好地體現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策特征。[5]在城市規(guī)劃決策中，有的決策者忽視程序的重要性，往往認(rèn)為程序是多余的，認(rèn)為嚴(yán)格的程序會降低城市規(guī)劃決策效率，程序會限制決策空間，寧愿“無法”（不要程序），以便“無天”（隨心所欲、 我行我素）。[6]這樣的決策結(jié)果必然導(dǎo)致城市規(guī)劃決策失誤率的增加。另外，有的地方在編制城市規(guī)劃過程中違反法律法規(guī);有的地方在利益驅(qū)使下隨意變更規(guī)劃的編制程序;有的地方主要領(lǐng)導(dǎo)直接干預(yù)規(guī)劃部門規(guī)劃工作，越權(quán)行政甚至滋生腐敗，造成城市規(guī)劃決策過程的非程序化;有的地方在城市規(guī)劃編制過程中，不經(jīng)專家科學(xué)論證和公眾參與，“拍腦袋”進(jìn)行封閉式規(guī)劃決策。這些行為忽視了城市規(guī)劃的程序化環(huán)節(jié)，進(jìn)而影響了決策的科學(xué)化水平。

（三）城市規(guī)劃決策調(diào)整比較頻繁

依照國家相關(guān)法律規(guī)定，城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年，但通常情況下地方主要領(lǐng)導(dǎo)任期遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于規(guī)劃期限。以縣為例：根據(jù)相關(guān)課題組調(diào)查顯示，縣委書記和縣長任現(xiàn)職時間平均為3.25年，大多數(shù)縣委書記和縣長都沒有完整地干滿一屆任期。任期內(nèi)，有的地方熱衷于重起爐灶，幾乎每個領(lǐng)導(dǎo)上臺都要有重大的城市發(fā)展規(guī)劃調(diào)整。有的地方“政策大于規(guī)劃”，法定規(guī)劃被不斷地隨意修改。[7]“一任領(lǐng)導(dǎo)一個規(guī)劃”“一屆政府，一版規(guī)劃”現(xiàn)象使規(guī)劃的延續(xù)性較低，造成了城市建設(shè)的巨大浪費(fèi)。從相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)看：在東部沿海一些城市，1997—2010年的土地利用總體規(guī)劃布局調(diào)整率多在20%以上，有的高達(dá)80%～90%。[8]有的地方一任領(lǐng)導(dǎo)走后，留下一堆爛尾工程。社會上將城市規(guī)劃比喻為“墻上掛掛”，將隨意調(diào)整規(guī)劃現(xiàn)象比喻為川劇中的“變臉”節(jié)目。

二、城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤的制度原因

關(guān)于城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤和浪費(fèi)的原因，主要有三種觀點(diǎn)：一是我國快速發(fā)展城市化進(jìn)程的客觀原因所導(dǎo)致。如有學(xué)者認(rèn)為，我國城市化進(jìn)程發(fā)展較快，城市規(guī)劃往往是“計劃趕不上變化”，城市實際發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)劃者和決策者的預(yù)期。二是地方?jīng)Q策者自身存在的政績觀所導(dǎo)致。如有學(xué)者認(rèn)為，有的地方?jīng)Q策者“把規(guī)劃當(dāng)政績”的觀念“根深蒂固”，恰好城市規(guī)劃和建設(shè)容易出政績，因而在任期內(nèi)大搞“形象工程”。三是我國城市規(guī)劃的管理制度不完善所導(dǎo)致。如有學(xué)者認(rèn)為，制度的缺失為城市規(guī)劃的短期決策行為提供了空間。筆者認(rèn)為，規(guī)劃管理制度不完善，尤其是缺乏責(zé)任追究制度，是我國城市規(guī)劃重大決策失誤和浪費(fèi)時有發(fā)生的重要原因。

從管理學(xué)的視角看，城市管理是“決策—執(zhí)行—監(jiān)督—問責(zé)”的循環(huán)往復(fù)閉環(huán)過程。作為城市管理決策的首要環(huán)節(jié)，城市規(guī)劃的良性運(yùn)行需要與之相適應(yīng)的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。只有建立有效的城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤問責(zé)機(jī)制，才能杜絕“朝令夕改”，使決策者為城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤承擔(dān)責(zé)任，防止城市規(guī)劃和建設(shè)浪費(fèi)現(xiàn)象重復(fù)發(fā)生。但是，我國現(xiàn)行法律法規(guī)對城市規(guī)劃中決策者的責(zé)任沒有作出明確規(guī)定，已有的僅僅是原則性的條文，缺乏可操作性，難以形成對城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策的制度性約束。缺乏有效的監(jiān)督問責(zé)，使城市規(guī)劃決策者在決策時對規(guī)劃權(quán)缺少敬畏，容易出現(xiàn)“跑偏”、無序、攀比、隨意改動等亂象。由于城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策監(jiān)督制度的缺失，加之認(rèn)識上的不足，容易造成城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策的失誤。

從理論上看，城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策必須慎之又慎，這是由城市規(guī)劃的對象所決定的。城市規(guī)劃的對象是空間和土地，決定一旦作出就要投入大量的資源。從實踐上看，由于城市規(guī)劃問責(zé)存在很長的時間差異和間隔，普通性的行政問責(zé)機(jī)制在防止城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤中通常難以奏效，這是因為同一般的公共決策相比，城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策具有超前性和預(yù)測性，因此，城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤的后果在表現(xiàn)形態(tài)上具有很強(qiáng)的滯后性。一項城市規(guī)劃決策的成敗往往在幾年甚至是十幾年后才能反映出來。這就使得城市規(guī)劃決策失誤的責(zé)任邊界難以劃分，特別是當(dāng)城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤表現(xiàn)出來的時候，當(dāng)時的規(guī)劃決策者已經(jīng)晉升或調(diào)離原職位。在這樣的條件下，即使發(fā)現(xiàn)重大決策失誤的嚴(yán)重后果也難以追究相關(guān)責(zé)任。

綜上，要從制度上防止規(guī)劃失誤，避免規(guī)劃“折騰”，斬斷城市規(guī)劃和建設(shè)浪費(fèi)產(chǎn)生的根源，就應(yīng)在城市規(guī)劃領(lǐng)域建立健全重大決策終身責(zé)任追究制度，強(qiáng)化城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤問責(zé)，倒逼城市規(guī)劃決策尤其是重大決策走向科學(xué)化、法治化。

三、城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策走向科學(xué)化、法治化的路徑

我國城市發(fā)展若不重視城市規(guī)劃領(lǐng)域的法規(guī)制度建設(shè)，在未來的城市規(guī)劃和建設(shè)中就很難避免出現(xiàn)大的失誤。[9]當(dāng)前，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家城市規(guī)劃決策權(quán)正逐步趨于分權(quán)化，地方政府在城市規(guī)劃決策中擁有越來越多的自主權(quán)。[10]只有在逐步走向分權(quán)化的城市規(guī)劃體系中建立完善的監(jiān)督機(jī)制，尤其是加強(qiáng)責(zé)任追究機(jī)制建設(shè)，才能夠有效保障城市規(guī)劃重大決策的科學(xué)性。

（一）認(rèn)真落實相關(guān)規(guī)定的責(zé)任追究制度

對于城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤情形，要探索和推行責(zé)任追究制度。作為決策問責(zé)領(lǐng)域的一項新的制度安排，責(zé)任追究制度在我國尚不成熟[11]，城市規(guī)劃領(lǐng)域問責(zé)制度建設(shè)也面臨同樣問題。自黨的十八屆四中全會提出建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制以來，中央先后明確提出在生態(tài)環(huán)境損害、黨組重大決策失誤等方面實施責(zé)任終身追究制度?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》也提出實行終身問責(zé)，對失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅問責(zé)。為此，建議把重大城市規(guī)劃列入各級政府重大行政決策事項范疇，明確在城市規(guī)劃領(lǐng)域發(fā)生重大決策失誤后進(jìn)行責(zé)任追究的責(zé)任追究情形、責(zé)任追究主體、責(zé)任追究形式等內(nèi)容。要認(rèn)真落實中央相關(guān)工作會議和文件精神，選擇若干省、市、縣作為試點(diǎn)地區(qū)，在城市規(guī)劃領(lǐng)域積極探索重大決策責(zé)任追究制度建設(shè)，在地方探索和取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成試點(diǎn)經(jīng)驗和具有可操作性的措施，從而逐步建立有效的責(zé)任追究制度，確?！耙粡埶{(lán)圖干到底”。因而進(jìn)一步通過試點(diǎn)逐步摸索經(jīng)驗，是近年來城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)的主要任務(wù)。對此，先后有不少地方選擇在城市規(guī)劃領(lǐng)域推行重大決策責(zé)任追究制度，強(qiáng)化對城市規(guī)劃的監(jiān)督問責(zé)。如2016年7月，江西省出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的實施意見》，率先提出建立重大城市規(guī)劃決策責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅追究違反規(guī)劃的行為;2018年3月，山東省印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的意見》，實行領(lǐng)導(dǎo)決策責(zé)任終身制，對重大規(guī)劃責(zé)任問題采取倒查的辦法予以追究。所以，應(yīng)及時總結(jié)有關(guān)地區(qū)的實踐經(jīng)驗，形成成熟的問責(zé)辦法和機(jī)制。

（二）建立健全終身責(zé)任追究機(jī)制

無論是在理論上還是在實踐上，我國重大決策終身責(zé)任追究制度的建立都處于起步和探索階段。因此，應(yīng)加快重大決策終身責(zé)任追究機(jī)制建設(shè)。目前，城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策終身責(zé)任追究在追責(zé)的主體上還缺乏具體規(guī)定[12]。因而要明確城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤的問責(zé)類型和問責(zé)主體，根據(jù)不同類型的問責(zé)情形，明確問責(zé)主體。在問責(zé)主體構(gòu)建中，既要在行政體系內(nèi)部建立行政問責(zé)體系，也要強(qiáng)化外部問責(zé)和監(jiān)督，如加強(qiáng)各級紀(jì)檢監(jiān)察委員會、各級人大等問責(zé)主體的外部問責(zé)和監(jiān)督力度。一是建立城市規(guī)劃編制、調(diào)整等決策記錄和檔案管理機(jī)制。完備的記錄是重大決策失誤問責(zé)的依據(jù)和基礎(chǔ)，如果缺乏相應(yīng)的記錄機(jī)制就不可能實現(xiàn)城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策終身責(zé)任追究的目標(biāo)。因此，應(yīng)建立和完善重大決策記錄和檔案管理機(jī)制，將城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策記錄進(jìn)行永久保存，以備在出現(xiàn)城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤時進(jìn)行責(zé)任倒查和責(zé)任認(rèn)定。二是建立城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤的發(fā)現(xiàn)倒查機(jī)制與調(diào)查評估機(jī)制。城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤問責(zé)是以發(fā)現(xiàn)決策失誤為前提，可以從結(jié)果失誤和程序失當(dāng)兩個方面建立多渠道的發(fā)現(xiàn)倒查機(jī)制，包括社會舉報和問題反映;完善黨政監(jiān)督部門的日常監(jiān)督;加強(qiáng)黨政部門、人大、政協(xié)及司法機(jī)關(guān)對城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策開展決策績效評估，等等。三是建立城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤責(zé)任認(rèn)定與懲處制度。發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤后，各級監(jiān)察委員會和各級人大等問責(zé)主體應(yīng)當(dāng)對決策失誤行為進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定。在城市規(guī)劃決策領(lǐng)域內(nèi)，追究責(zé)任是一個具有相當(dāng)難度的課題[13]，其難點(diǎn)是城市規(guī)劃是在責(zé)任和權(quán)力不對稱條件下作出的，很難分清各類責(zé)任的邊界。2016年，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）指出，研究推動《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）與《刑法》的銜接，嚴(yán)厲懲處規(guī)劃建設(shè)管理違法行為，強(qiáng)化法律責(zé)任追究，提高違法違規(guī)成本。問責(zé)主體要依據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，科學(xué)認(rèn)定重大決策失誤后各類主體的責(zé)任，依照各自職權(quán)提出處理意見，進(jìn)行問責(zé)：對于應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有關(guān)政治責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行政治問責(zé);對于應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有關(guān)行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政問責(zé);對于應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的，要進(jìn)行法律問責(zé)。四是建立專門的申訴、救濟(jì)和容錯糾錯機(jī)制。在問責(zé)過程中，要健全有關(guān)申訴和救濟(jì)機(jī)制，保障被問責(zé)對象的申訴權(quán)和救濟(jì)權(quán)。對責(zé)任追究處理結(jié)果不服的，被問責(zé)對象可以依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)提出申訴。在保障問責(zé)對象的申訴和救濟(jì)權(quán)利的同時，對于推動改革創(chuàng)新試點(diǎn)的城市規(guī)劃決策應(yīng)建立相應(yīng)的容錯機(jī)制，尤其是應(yīng)建立減輕問責(zé)、免于問責(zé)機(jī)制，明確減輕或免予責(zé)任追究的情形（包括在決策中持保留意見的、在上級干預(yù)下作出的決策等）。

（三）建立并完善重大決策程序制度

重大決策責(zé)任追究的目標(biāo)導(dǎo)向側(cè)重于對決策失誤的事后懲戒[14]。要完善重大決策問責(zé)制度，需要從事后懲戒轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，體現(xiàn)預(yù)防為先的理念。這就需要通過完善決策程序的辦法，強(qiáng)化決策前的預(yù)防。程序在決策失誤防范中具有重要作用，這是因為程序正義和實體正義一樣，都是正義的實現(xiàn)形式，程序性監(jiān)督和實體性監(jiān)督同樣是強(qiáng)化城市規(guī)劃監(jiān)督的重要形式。隨意干預(yù)等行為會導(dǎo)致城市決策過程的非程序化，弱化了程序意義上對規(guī)劃過程的監(jiān)督，從而導(dǎo)致決策失誤。因此，強(qiáng)化城市規(guī)劃的程序性約束，是預(yù)防城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤的重要手段。黨的十九大報告指出，要健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。2019年2月，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議時指出，規(guī)范重大行政決策程序，是依法治國的迫切需要。作為關(guān)系城市居民切身利益的行政決策，城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策要在《重大行政決策程序暫行條例（草案）》框架內(nèi)，建立和完善法定的必經(jīng)程序，通過健全公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查等環(huán)節(jié)，預(yù)防城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策失誤的發(fā)生。一是采取和建立多種公眾參與城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策的形式和渠道。城市規(guī)劃的本質(zhì)是公共政策，城市規(guī)劃的制定修改需要公眾有序和有效地參與。1977年現(xiàn)代建筑國際會議通過的《馬丘比丘憲章》提出：“城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設(shè)計人、城市居民以及公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間的系統(tǒng)不斷的互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上。”公眾參與對于提升現(xiàn)代城市規(guī)劃決策的科學(xué)性和民主性具有重要的地位和作用。因此，要充分利用座談會、聽證會等形式，暢通公眾參與城市規(guī)劃的渠道，積極調(diào)動公眾參與的積極性，鼓勵公眾通過參與城市規(guī)劃、監(jiān)督城市規(guī)劃來避免城市規(guī)劃的隨意調(diào)整，消除決策風(fēng)險。二是強(qiáng)化城市規(guī)劃委員會對城市規(guī)劃決策的咨詢和審議職能。目前，大多數(shù)城市規(guī)劃委員會是附設(shè)在城市政府規(guī)劃部門的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，不能夠定期召開會議，職能嚴(yán)重弱化?！度舾梢庖姟分赋?，要全面推行城市規(guī)劃委員會制度。近年來，各地逐步建立了由公務(wù)員委員、專家學(xué)者委員和公眾代表委員構(gòu)成的城市規(guī)劃委員會。對此，建議增加城市規(guī)劃委員會中非公務(wù)員人員（包括規(guī)劃師、專家和公眾）的比例，在委員會的框架內(nèi)強(qiáng)化專家論證機(jī)制建設(shè)，比如各城市可根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件建立城市規(guī)劃專家咨詢委員會制度，為城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策的制定提供科學(xué)的咨詢建議，從而強(qiáng)化委員會的第三方論證和咨詢作用。三是建立城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策風(fēng)險評估機(jī)制。全面評估城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策有利于防止可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險，減少和避免決策風(fēng)險的發(fā)生。四是強(qiáng)化城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策的合法性審查機(jī)制建設(shè)。要把城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策及其調(diào)整事項納入重大行政決策合法性審查機(jī)制的范疇，為規(guī)劃決策構(gòu)筑“防火墻”。在合法性審查機(jī)制建設(shè)中，既要重視實體性合法審查，也要重視程序性合法審查。對于未經(jīng)合法性審查的城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策，不能提交政府進(jìn)行決策。

（四）逐步完善城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策監(jiān)督體制機(jī)制

在強(qiáng)化對個體進(jìn)行問責(zé)的同時，要不斷改革和完善我國與城市規(guī)劃有關(guān)的決策監(jiān)督體制機(jī)制，提高體制機(jī)制的約束力。一是加強(qiáng)城市規(guī)劃形成過程中的權(quán)力監(jiān)督與制約，實現(xiàn)城市規(guī)劃行政決策體制的謀斷分離。謀斷不分，行政權(quán)過大，專家作用得不到充分發(fā)揮，是城市規(guī)劃管理體制的結(jié)構(gòu)性問題。城市規(guī)劃決策謀斷分離是科學(xué)化的必然要求，充分發(fā)揮專家的作用，既有利于解決城市規(guī)劃可能遇到的問題，也有利于降低城市規(guī)劃實施的經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險。二是注重發(fā)揮同級人大對城市規(guī)劃決策的監(jiān)督作用。2008年施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2015修正）第十九條規(guī)定，城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，組織編制城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會和上一級人民政府備案。但實踐中，各地人大對城市規(guī)劃的監(jiān)督作用有限。因此，要賦予人大對城市規(guī)劃更多的監(jiān)督權(quán)力，加強(qiáng)人大對城市規(guī)劃領(lǐng)域重大決策在制定和實施上的監(jiān)督。三是完善與城市規(guī)劃相關(guān)的法律和法規(guī)，提高城市規(guī)劃法治化水平。要加強(qiáng)城市規(guī)劃有關(guān)立法工作，從法治層面強(qiáng)化對城市規(guī)劃的監(jiān)督，如借助設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)的條件，使設(shè)區(qū)的市同較大的市和直轄市一起，重點(diǎn)聚焦城市規(guī)劃與管理領(lǐng)域制定相應(yīng)的法規(guī)，提高城市規(guī)劃的法治化水平，從而完善監(jiān)督體制機(jī)制，減少和避免城市規(guī)劃領(lǐng)域出現(xiàn)重大決策失誤。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）