公共政策執(zhí)行系統(tǒng)的受眾主體性分析

姚曦亮

(中共攀枝花市委黨校，四川攀枝花617000)

公共政策執(zhí)行系統(tǒng)的受眾主體性分析

姚曦亮

(中共攀枝花市委黨校，四川攀枝花617000)

從信息傳播的角度來看，政策執(zhí)行首先是一種特定的信息傳播活動。在當(dāng)代民主背景和憲政框架下，它是政策執(zhí)行者與政策受眾之間就政策目標(biāo)和政策執(zhí)行手段做出的信息互動和相互調(diào)適。在此過程中，層次有別、歸屬有別、利益有別的政策受眾借助兩類博弈和兩大路徑，行使自身的民主權(quán)利，爭取并維護自身的利益。以社會主義和諧社會戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，尊重政策受眾的主體性，并利用和引導(dǎo)主體性，是推動公共政策執(zhí)行科學(xué)化、民主化、法治化的有效途徑。

政策執(zhí)行;政策受眾;主體性

在傳播學(xué)視角下的政策執(zhí)行，首先是一種特定的信息傳播活動，即在政策制定之后，政策執(zhí)行者借助媒介，向政策受眾進行政策宣傳、分析、解釋、溝通的信息傳播活動。在此過程中，網(wǎng)絡(luò)媒體的興起與市民社會的現(xiàn)實存在使得政策受眾的主體意識進一步增強，主體行為進一彰顯，對于政策執(zhí)行的影響也日益重大。鑒于此，筆者力圖從政策受眾概念的提出、政策執(zhí)行系統(tǒng)信息傳播模型以及輿論共振和壓力形成模型的建構(gòu)出發(fā)，對政策受眾的結(jié)構(gòu)、受眾主體性實現(xiàn)模式等多個方面進行分析，就執(zhí)行系統(tǒng)政策受眾的主體性問題作初步的探討。

一、政策受眾概念的提出

政策執(zhí)行作為一個系統(tǒng)而存在，它的基本特征就是運動。運動之一，即是政策信息的傳播。美國學(xué)者麥克拉夫林的執(zhí)行互動模型，充分地展示了在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行系統(tǒng)各要素之間的相互作用，尤其是執(zhí)行組織與受影響者之間對執(zhí)行目標(biāo)、執(zhí)行手段所做出的調(diào)適互動，而政策執(zhí)行的有效與否取決于兩者相互調(diào)適的程度(見圖1)。

依據(jù)麥克拉夫林的執(zhí)行互動模型，筆者著重對執(zhí)行系統(tǒng)各要素之間的信息傳播進行描述，得到如下的政策執(zhí)行系統(tǒng)信息傳播模型(見圖2)。

在上述政策執(zhí)行系統(tǒng)信息傳播模型中，可以看到該模型與麥克拉夫林的執(zhí)行互動模型相比，不同之處在于:第一，政策受眾代替了受影響者。這一替代的必要性在于，媒介即訊息。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)媒體的興起和市民社會的發(fā)展對于當(dāng)代民主發(fā)展和公共政策運作影響深刻。一是直接民主和半直接民主借助開放、匿名的網(wǎng)絡(luò)平臺快速發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)發(fā)言、網(wǎng)絡(luò)參政已經(jīng)成為了越來越多政策受眾行使自身民主權(quán)利，爭取并維護自身利益的一種范式。網(wǎng)絡(luò)市民逐步成為市民社會中的中堅力量。二是傳統(tǒng)公共政策運作模式面臨新的挑戰(zhàn)。政治是行政的母體。在傳統(tǒng)民主模式的限制下，政府的政策活動開放不足、互動不足，進而民主化、科學(xué)化的程度有限，而網(wǎng)絡(luò)媒體的興起和市民社會的日趨成熟及其作用的發(fā)揮為傳統(tǒng)政策運作模式的衍進提供了契機。越來越多的富于市民精神的政策受眾不再滿足于充當(dāng)單純的“政策信息接受者”、被動的“政策執(zhí)行受動者”和“搭便車”的“政治沉默者”。相反，他們更熱衷于表達自己的看法，影響政策的制定和執(zhí)行，追求自身的利益。網(wǎng)絡(luò)媒體成為迄今為止最理想的媒介形式。在政策執(zhí)行中，與政策執(zhí)行者互動的不僅僅是政策受影響者。事實上，基于多種因素，富于市民精神的政策非影響者已經(jīng)現(xiàn)實地參與到政策執(zhí)行的互動中來，對執(zhí)行乃至決策施加影響，這是當(dāng)代民主發(fā)展在公共政策領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。第二，政策生態(tài)環(huán)境因素的增加。政策環(huán)境論認為，環(huán)境決定政策，政策反作用于環(huán)境。社會越開放，越發(fā)展，越現(xiàn)代化，政策系統(tǒng)就越受制于自身系統(tǒng)以外的其他因素，而這些因素我們統(tǒng)稱為政策生態(tài)環(huán)境，其中，輿論環(huán)境作為政策生態(tài)環(huán)境的重要組成部分是政策執(zhí)行能否有效實施的關(guān)鍵性因素。作為政策受眾而言，由于缺乏政府組織所具備的資源優(yōu)勢，他們對于政策執(zhí)行施加影響的最基本的方式之一就是制造輿論，構(gòu)建輿論環(huán)境，形成輿論壓力。因此，在上述政策執(zhí)行系統(tǒng)信息傳播模型中，政策生態(tài)環(huán)境是必要的系統(tǒng)因素。

基于上述模型，筆者提出政策受眾的概念。政策受眾，是指政策執(zhí)行中，與政策執(zhí)行者進行信息互動、政策調(diào)試的非官方政策活動者。

二、政策受眾的結(jié)構(gòu)分析

政策受眾的構(gòu)成日趨復(fù)雜，就當(dāng)前而言，主要有以下幾個組成部分:

1.政策執(zhí)行的直接目標(biāo)群體。直接目標(biāo)群體，是政策受眾的核心構(gòu)成。作為政策執(zhí)行的直接受動者，直接目標(biāo)群體不僅僅是政策信息的接受者，而且是政策行為的受動者，政策執(zhí)行直接影響到其福利的增減。從這一意義上講，直接目標(biāo)群體是政策受眾的核心，是在整個政策執(zhí)行過程中，試圖通過信息互動達到政策調(diào)試，爭取并維護其利益的最積極的非官方政策活動者。當(dāng)然，由于政治冷漠等多種主客觀因素的存在，直接目標(biāo)群體也可能成為執(zhí)行博弈的邊緣者。

2.政策執(zhí)行的相關(guān)群體。政策執(zhí)行的相關(guān)群體是一個構(gòu)成紛繁復(fù)雜的復(fù)合體，其中，相關(guān)利益群體是其一個重要組成部分。資源是稀缺的，在資源一定的前提下，運用政策手段對社會資源的分配與再分配，增加某一群體的福利就可能令另一群體的福利受損，“帕雷托最優(yōu)”難以實現(xiàn)。因此，政策執(zhí)行的相關(guān)利益群體就會不可避免地卷入政策活動中來，既接受信息又制造輿論，既受政策制約又極力影響政策。該群體的政策回應(yīng)行為，直接影響到政策的執(zhí)行績效。一般而言由于“理性經(jīng)濟人”的內(nèi)在沖動，“上有政策，下有對策”等執(zhí)行異化行為是相關(guān)利益群體中地方政府組織主體性訴求的典型表現(xiàn)形式。

3.富于市民精神的公民。富于市民精神的公民，是指市民社會的積極締造者、積極活動者和民主推進的中堅力量。他們中的多數(shù)是知識性公民，既具有憂國憂民的傳統(tǒng)意識，又具備自由、公平、正義的人文情懷，是政策受眾中可能規(guī)避利己主義驅(qū)使，更為客觀、中立地進行政策活動，更為理性、務(wù)實地推動政策科學(xué)化、民主化、法治化的重要力量。

4.大眾傳媒。大眾傳媒經(jīng)歷了長期的發(fā)展，以其經(jīng)濟的獨立和對于輿論權(quán)的實際掌控，成為當(dāng)今社會實施監(jiān)督、進行制衡、推進民主至關(guān)重要的力量，表現(xiàn)為:一方面，政府組織必須借助大眾傳媒進行政策信息的傳播，為政策執(zhí)行鋪路;另一方面，政策受眾必須以各種方式引起大眾傳媒對于某一政策信息的關(guān)注，借助新聞輿論，引導(dǎo)社會輿論，為自己的觀點、看法的表達，為自身利益的維護以及福利的爭取造勢，以輿論壓力迫使政府予以考慮并滿足需求。

三、政策受眾主體性實現(xiàn)模式分析

如上所述，政策執(zhí)行中，政策受眾的主體性體現(xiàn)為與執(zhí)行系統(tǒng)中諸要素之間的互動。就政策受眾而言，互動的目的在于主體意識的表達和主體訴求的滿足。在當(dāng)代民主的框架下，政策受眾的主體性實現(xiàn)呈現(xiàn)制度化、規(guī)范化和法治化的特征。政策執(zhí)行系統(tǒng)中政策受眾主體性的實現(xiàn)，在理想化政策的假設(shè)前提下，主要體現(xiàn)是兩類博弈和兩大路徑:

1.兩類博弈。一是政策執(zhí)行者與政策受眾之間的博弈。無論是政策執(zhí)行者，還是政策受眾，從本質(zhì)上講，首先是“理性經(jīng)濟人”，有著自身的利益和主體訴求。當(dāng)政策制定系統(tǒng)的輸出與政策處于理想化狀態(tài)時，政策符合政治家和政策受眾的利益，但不一定符合執(zhí)行者的利益，或者說執(zhí)行者企圖利用手中的自由裁量權(quán)來擴大自身的利益，那么，此時就必然存在政策執(zhí)行者與政策受眾之間就某一項政策所涉及的有限利益、有限資源進行博弈。由于兩者所處的地位、所享有的資源、所具有的權(quán)力差異，使得兩者博弈的形式大相徑庭，表現(xiàn)為:執(zhí)行者更多地進行權(quán)力尋租，而政策受眾更多地進行非權(quán)力抗衡。二是直接目標(biāo)群體、相關(guān)利益群體、其他政策受眾之間的博弈。政策受眾不是一個抽象、空泛的概念，而是層次有別、歸屬有別、利益有別的復(fù)合體。在資源有限、福利一定的前提制約下，必然此增彼減;同一政策的執(zhí)行導(dǎo)致龐大的政策受眾獲利不平衡的現(xiàn)象必然存在，而且，政策受眾中各群體動用各種資源，運用各種手段使政策執(zhí)行朝著利己主義方向發(fā)展的政策活動行為也是其主體性的具體表現(xiàn)形式。由此可見，政策受眾內(nèi)部的博弈在“理性經(jīng)濟人”原始沖動的支配下不可避免，而且，這種博弈隨著資源的日益稀缺和福利鴻溝的不斷擴大將日趨激烈。

2.兩大路徑。一是直接路徑，即官方政策活動者與政策受眾。官方的政策活動者，是指政治體制內(nèi)，行使公共權(quán)力的政策過程參與者，一般包括國家機構(gòu)(立法、行政、司法機關(guān))，執(zhí)政黨、政治家和官員。官方政策活動者與政策受眾路徑，是指政策受眾直接與上述官方政策活動者互動，這種互動既可能采取個體的形式，也可能采取群體的形式;既可能采取合法的制度化形式，如行政復(fù)議、司法手段、信訪形式，也可能采取非常形式，如靜坐、示威、游行和強力抵制等。二是間接路徑，即官方政策活動者、大眾傳媒與政策受眾。在間接路徑中，大眾傳媒是至關(guān)重要的介質(zhì)，在政策受眾主體性訴求實現(xiàn)中起到了幾乎決定性的作用。當(dāng)前，由于網(wǎng)絡(luò)媒體的興起，這一路徑的實現(xiàn)形式又有了新的變化，這一變化可以由以下的輿論共振和壓力形成模型進行描述。政策受眾充分依托網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)言，展示自身的觀點、立場和態(tài)度，進行主體訴求，以期用個人或群體的網(wǎng)絡(luò)言論引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，達到以網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)主流媒體輿論，主流媒體輿論引導(dǎo)社會輿論，三者共振，形成輿論壓力，迫使官方政策活動者回應(yīng)的目的。同時，官方政策活動者所做出的回應(yīng)又引發(fā)與政策受眾新一輪的相互調(diào)適和互動，這種運動循環(huán)往復(fù)，直至該政策所及問題妥善解決為止(見圖3)。

圖3 :輿論共振和壓力形成模型

四、政策受眾主體性回應(yīng)分析

政策受眾主體性的存在具有客觀性，其釋放又具有績效的兩面性，一方面，政策受眾的主體意識的提升，主體行為的實踐和主體利益的訴求是公共政策執(zhí)行科學(xué)化、民主化、法治化的助推器，其意義重大而影響深遠的;另一方面，主體性的釋放，主要是主體性的非常釋放，如靜坐、示威、游行和強力抵抗等形式對政策執(zhí)行可能起到消極的作用。基于此，我們必須積極回應(yīng)，尊重政策受眾的主體性，利用主體性和引導(dǎo)主體性，進一步有效推動公共政策執(zhí)行的“三化”。

1.以社會主義和諧社會戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，積極回應(yīng)政策受眾的主體性訴求。在當(dāng)代民主的時代背景和民主憲政的框架下，政策執(zhí)行已經(jīng)不再是執(zhí)行者單向的、強制性的行政權(quán)力實施行為，而是執(zhí)行者與政策受眾之間就政策目標(biāo)以及政策執(zhí)行手段相互調(diào)適的互動過程。這一行為的實施既是多方利益的博弈，也是多方矛盾乃至沖突的化解。政策執(zhí)行就是在這樣的矛盾運動中實施的?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出:建構(gòu)社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續(xù)的過程。我們要始終保持清醒的頭腦，居安思危，深刻認識我國發(fā)展的階段性特征，科學(xué)分析影響社會和諧的矛盾和問題及其產(chǎn)生的原因，更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和諧的因素，最大限度地減少不和諧因素，不斷地促進社會的和諧。這實際上就為政策執(zhí)行中如何回應(yīng)政策受眾的主體性訴求，進一步推動政策執(zhí)行的科學(xué)化、民主化、法治化指明了方向。

2.政策系統(tǒng)的建設(shè)和完善。一是積極推進決策的科學(xué)化和民主化。為了更好地對執(zhí)行系統(tǒng)中各要素，主要是執(zhí)行者與政策受眾兩大要素進行研討，本文的分析一直基于“理想化的政策”假設(shè)。但是，現(xiàn)實的情況是，執(zhí)行中的許多矛盾和沖突就在于政策運作的首要環(huán)節(jié)與政策制定的非理想化的政策產(chǎn)出。在政策制定過程中，由于主客觀等多重復(fù)雜因素的作用，決策者、執(zhí)行者和政策受眾三者之間溝通不充分，利益未平衡，沖突和矛盾潛伏，導(dǎo)致在政策執(zhí)行階段，決策者與執(zhí)行者之間、決策者與政策受眾之間、執(zhí)行者與政策受眾之間，由于政策所及的利益在三方之間的消長而導(dǎo)致矛盾的產(chǎn)生，甚至沖突的爆發(fā)，并以執(zhí)行異化、強力抵制等多種形式表現(xiàn)出來，直接影響到政策執(zhí)行的績效。因此，決策系統(tǒng)的建設(shè)與完善及其民主化、科學(xué)化、法治化程度的不斷提升是回應(yīng)政策受眾主體性訴求，尤其是平衡三方利益的核心路徑，也是確保既定政策順利執(zhí)行的首要步驟。二是執(zhí)行監(jiān)督的程序化、規(guī)范化和制度化的建設(shè)。鑒于理性經(jīng)濟人的內(nèi)在沖動，對于政策執(zhí)行者的有效監(jiān)督是回應(yīng)政策受眾主體性訴求的重要手段。監(jiān)督的完善要確保權(quán)力的正確行使，要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，尤其是要尊重、激發(fā)和運用好政策受眾的主體性，充分借助公民監(jiān)督和媒體監(jiān)督確?！皺?quán)力在陽光下運行”。

3.政策受眾市民精神的培養(yǎng)。市民精神是市民社會公民個體所具備的基本品質(zhì)，即關(guān)注整體的福祉和較大的利益，更重要的是，市民精神是個人的自我意識被他的集體性自我意識部分取代時的一種行為。他的集體性自我意識的對象是一個整體的涉及公民社會的制度和機構(gòu)。毫無疑問，政策受眾不一定具有市民精神，其主體性訴求也不一定是關(guān)注整體的福祉或最大的利益，而可能更多的還停留在利己主義的純粹階段。政策受眾的這種追求私利的個人行為，在既定的合適的法律和制度的結(jié)構(gòu)下，會無意中造成有利于全社會利益的結(jié)果。但是，政策受眾“關(guān)注整體的福祉或較大的利益”的“市民主義行為”，更能夠主觀、積極地推動政策執(zhí)行系統(tǒng)的建設(shè)與完善，進而推動公共政策的科學(xué)化、民主化和法治化，實現(xiàn)善治和善政的目標(biāo)。政策受眾市民精神的培養(yǎng)，一靠教育，既包括學(xué)校教育也包括社會教育，通過教育，使之能夠“實踐道德的哲學(xué)”，具有民主、法治、公平、正義、自由的現(xiàn)代社會信念。二靠參與實踐，“對公共事務(wù)的關(guān)注和對公共事業(yè)的投入是公民美德的關(guān)鍵標(biāo)志”。為此，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。健全民主制度，豐富民主形式，實現(xiàn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保障人民享有廣泛的民主權(quán)利。從各個層次擴大公民有序的政治參與，推進決策科學(xué)化、民主化，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，擴大基層民主，保證人民依法直接行使民主權(quán)利。

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［責(zé)任編輯 王亞偉］

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2012－04－28

姚曦亮(1980－)，女，四川成都人，碩士，中共攀枝花市委黨校講師。