體系化與市場化：美國水權(quán)制度借鑒

楊蓓

【摘要】中國實(shí)行水權(quán)制度是可行的，也是必然的，在水權(quán)制度建設(shè)方面，美國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供中國借鑒。結(jié)合中國國情，建設(shè)中國水權(quán)制度需要采取強(qiáng)化國家的水資源所有者地位，確立水資源使用權(quán)可按市場經(jīng)濟(jì)的原則轉(zhuǎn)讓、交易的合法地位，健全各種監(jiān)督約束與糾紛仲裁調(diào)解機(jī)制等措施，從而達(dá)到水資源的優(yōu)化配置以及可持續(xù)利用。

【關(guān)鍵詞】水權(quán) 水權(quán)取得 水權(quán)轉(zhuǎn)讓 水權(quán)制度

近年來，伴隨著我國城市化進(jìn)程的日益加快，水資源量呈逐漸減少的趨勢，同時(shí)，水質(zhì)污染也較為嚴(yán)重，不斷加劇的水資源需求與供給之間的矛盾日益突出，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如何解決這個(gè)矛盾，從而優(yōu)化配置水資源，達(dá)到水資源的高效利用，已成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，而水權(quán)制度就是其中一種有效的解決措施。在水權(quán)制度建設(shè)方面，美國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

美國的水權(quán)制度

美國水權(quán)制度作為美國水資源管理和開發(fā)的基礎(chǔ)，有著悠久的歷史。殖民時(shí)期的《河岸法》是美國《水權(quán)法》的前身?！逗影斗ā芬?guī)定毗鄰水體和水域的土地所有者擁有水權(quán)，但水權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。伴隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，《河岸法》的弊端日趨顯現(xiàn)，因?yàn)橹挥幸拍芄喔冗h(yuǎn)離水源的農(nóng)田。因此，在19世紀(jì)《優(yōu)先占用法》開始被采用，水權(quán)允許被轉(zhuǎn)讓。其主要法則：一是優(yōu)先使用權(quán)歸先占用者所有，各州政府認(rèn)定用水權(quán)的優(yōu)先次序；二是水的使用不能損害他人的利益；三是不用即作廢。這樣，水資源從邊際效益低的使用者轉(zhuǎn)移到邊際效益高的使用者，從而提高水資源利用的經(jīng)濟(jì)效率。

近年來，美國的水權(quán)管理中又出現(xiàn)了新的情況。西部出現(xiàn)了水銀行，其形式為股份制，即按照水權(quán)將每年供水量分成若干份，對水權(quán)進(jìn)行股份制管理。與此同時(shí)，較為完備的水權(quán)交易體系也應(yīng)運(yùn)而生。下面介紹以加利福尼亞州為代表的美國西部水權(quán)制度。

組織機(jī)構(gòu)。在美國西部，有些州成立了州工程師辦公室，以執(zhí)行各地的水權(quán)法律和規(guī)章制度，其他州則建立了各種各樣的局、理事會(huì)或委員會(huì)等機(jī)構(gòu)行使此類職權(quán)?？屏_拉多州的情況比較特殊，它的體制是由法庭根據(jù)司法程序授予水權(quán)，由州工程師管理水權(quán)。而在加利福尼亞州，州議會(huì)設(shè)立了州水資源控制理事會(huì)，負(fù)責(zé)本州內(nèi)水資源領(lǐng)域的仲裁和管理工作。

水權(quán)的申請程序。在1872年以前，通過水的引取和有效利用即可獲得水權(quán)，排序方式則是以用水的時(shí)間先后進(jìn)行排列，即所謂的“時(shí)先權(quán)先”原則。在1872到1914年間，采取把準(zhǔn)備引水的告示張貼在擬引水地點(diǎn)，并呈交縣政府告示副本進(jìn)行備案的方式獲得水權(quán)。加利福尼亞州也承認(rèn)河岸權(quán)，但這種權(quán)利不是由規(guī)章確定，而是由法庭裁決而定。1914年以后，為了明確新用水戶的水權(quán)以及保證老用水戶的水權(quán)不受影響，其規(guī)定從河道內(nèi)取水必須向州水資源控制理事會(huì)提出申請。

水權(quán)爭議的解決。公布水權(quán)申請通知的目的，在于使有關(guān)方面或可能受到影響的已有水權(quán)用戶能夠有機(jī)會(huì)對此申請?zhí)岢霎愖h。如果有關(guān)雙方無法通過協(xié)商達(dá)成一致，水資源管理理事會(huì)則通過組織異議方聽證會(huì)的方式，采取行動(dòng)解決爭議。水資源管理理事會(huì)經(jīng)過權(quán)衡，對未被占用的水是否能滿足申請人的需要以及是否符合公共利益進(jìn)行初步調(diào)查，如果調(diào)查的結(jié)果是肯定的，則向申請人頒發(fā)具有特定條件的用水許可證。

許可證條款及持續(xù)管理。頒發(fā)新的水權(quán)許可證不能侵害原有的水權(quán)，新許可證持有者在引水時(shí)也必須尊重原有用戶水權(quán)。許可證中還須包括其他條款，如建設(shè)項(xiàng)日竣工日期、允許調(diào)引的水量、引水時(shí)段和用水地點(diǎn)等。如果涉及到利用水庫調(diào)蓄水量，還應(yīng)包括放水量要滿足漁業(yè)和環(huán)境用水需求等相應(yīng)的條款。除了在水權(quán)許可證中列專門條款之外，水資源管理理事會(huì)還要對許可證持有者進(jìn)行持續(xù)的管理。如對引水方式、使用方式是否合理等進(jìn)行管理，以避免浪費(fèi)以及不合理用水。

水權(quán)的裁定。加利福尼亞州裁定存在爭議的或未明確的地表水使用權(quán)主要通過兩種方式。第一種是水資源要求使用方向水資源管理理事會(huì)提出請求；第二種是法庭提供委托書給水資源管理理事會(huì)，由其進(jìn)行調(diào)查并向法庭提出報(bào)告，最后裁決由法庭作出，裁決內(nèi)容包括：向每一個(gè)當(dāng)事人明確水權(quán)、優(yōu)先權(quán)、水量、用水季節(jié)、水的用途、用水地點(diǎn)、引水地點(diǎn)及其他必要的事項(xiàng)。

水權(quán)的出售和轉(zhuǎn)讓。由于具有開發(fā)利用價(jià)值的水資源在美國西部已經(jīng)幾乎沒有了，所以人們將注意力轉(zhuǎn)向通過出售和轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行水的再分配。就轉(zhuǎn)讓方式而言，一種是進(jìn)行水權(quán)的臨時(shí)或長期轉(zhuǎn)讓，另一種則是所有者仍然保留水權(quán)，只是把剩余水轉(zhuǎn)讓給他人。大多數(shù)水轉(zhuǎn)讓行為涉及水資源用途的改變，即將水資源從用水效益低的部門或行業(yè)轉(zhuǎn)到用水效益高的部門或行業(yè)，如從農(nóng)業(yè)灌溉用水轉(zhuǎn)向城市和工業(yè)用水。

水權(quán)的出售和轉(zhuǎn)讓可能帶來一些環(huán)境及經(jīng)濟(jì)方面的問題，在一些州，人們已經(jīng)注意到了要保護(hù)或者補(bǔ)償原有地區(qū)由于水權(quán)轉(zhuǎn)讓而造成的經(jīng)濟(jì)損失。如亞利桑那州通過的一項(xiàng)法律規(guī)定，凡城市通過農(nóng)業(yè)縣獲得地下水水權(quán)，并把水引走的，必須交納地下水水域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金。這項(xiàng)基金用來補(bǔ)償水權(quán)原有地的經(jīng)濟(jì)損失。

美國水權(quán)制度對我國的啟示

由于我國長期實(shí)行以計(jì)劃手段配置水資源，水資源產(chǎn)權(quán)主體混亂，致使水資源配置效益低下。國家作為水資源所有者的代表地位模糊，使所有者和使用者的責(zé)、權(quán)、利無法得到切實(shí)的監(jiān)管，同時(shí)這種情況也造成各部門之間、行業(yè)之間、地區(qū)之間、單位之間以及個(gè)人之間在水資源開發(fā)利用方面的水事糾紛日益加劇。為此，我國需要建立一整套相關(guān)的政策法規(guī)對水權(quán)進(jìn)行規(guī)范，具體來說主要有以下幾個(gè)方面。

確定水權(quán)的準(zhǔn)確概念。水權(quán)的準(zhǔn)確概念是水權(quán)制度建設(shè)需要解決的首要問題，只有在確定了一系列經(jīng)法律認(rèn)可的相關(guān)概念后，才有可能進(jìn)一步確定其權(quán)力的歸屬以及制度框架的構(gòu)成。以我國現(xiàn)行水資源管理形式為基礎(chǔ)，我國水權(quán)的概念首先可以明確為“所有權(quán)”（全民所有）、“管理權(quán)”（國家各級(jí)水行政主管部門）和“使用權(quán)”（各級(jí)各類用戶）三大類。而且其中只有“使用權(quán)”才可以在考慮傳統(tǒng)用水權(quán)利、優(yōu)先配水次序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)等因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)、不同條件、不同時(shí)期、不同需求進(jìn)行進(jìn)一步劃分，且需要有關(guān)法律法規(guī)賦予其“可經(jīng)營”、“可轉(zhuǎn)讓”、“可承包”、“可繼承使用”等一系列不同的相關(guān)內(nèi)涵。

強(qiáng)化國家作為水資源所有者的地位。強(qiáng)化國家作為水資源所有者的地位并不完全等同于完全國有化形式。市場經(jīng)濟(jì)是其基礎(chǔ)，宏觀調(diào)控為輔助，獲得最大經(jīng)濟(jì)效益是其目的。為此，在我國市場經(jīng)濟(jì)推進(jìn)過程中，我們需要以國情為基礎(chǔ)，在摒棄不適應(yīng)當(dāng)前形勢需要的一些管理體制弊端的同時(shí)，從法律上進(jìn)一步強(qiáng)化國家作為水資源所有者的地位．使其作為水資源所有者的地位更加突出，宏觀控制能力更強(qiáng)，進(jìn)而可以通過所有權(quán)采取行政、經(jīng)濟(jì)和法律等各種手段對水資源進(jìn)行合理調(diào)配、保護(hù)和管理。

確立水資源使用權(quán)可按市場經(jīng)濟(jì)的原則轉(zhuǎn)讓、交易的合法地位。在我國，要建立水權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范化，從而逐漸形成符合中國國情的水市場，就必須通過從實(shí)踐到理論的不斷探索，以水資源的可持續(xù)利用，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，建立健全一整套與其相配套的政策和法規(guī)。其中需要立法對水權(quán)的內(nèi)容、取得方式、轉(zhuǎn)讓條件和程序等一般原則作出相應(yīng)規(guī)定，以便使水資源使用權(quán)持有者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以依照自己的意見充分行使權(quán)利，并由此獲得經(jīng)濟(jì)利益，任何組織和個(gè)人無權(quán)侵犯。只有這樣，才能保證水資源的合理開發(fā)利用與配置，水資源才有可能從低效益轉(zhuǎn)向高效益利用。

建立明確的水權(quán)體系。我國水權(quán)制度的建設(shè)應(yīng)結(jié)合我國水資源管理體制的改革與國家經(jīng)濟(jì)體制改革總體方案同步進(jìn)行，在我國現(xiàn)有的管理體制基礎(chǔ)上，因地制宜、循序漸進(jìn)，首先劃清水權(quán)的權(quán)屬范圍。我國憲法規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，為此，可確定我國水權(quán)體系建設(shè)的基本思路：縱向分級(jí)、橫向分類、國家統(tǒng)一，即縱向以當(dāng)前權(quán)限與管理層次為基礎(chǔ)，國家主管部門作為國家所有權(quán)的代表，掌握水資源的管理權(quán)，對水資源的一次分配負(fù)責(zé)，并分級(jí)管理水資源，但對其使用只依法進(jìn)行監(jiān)督與規(guī)范。橫向則是在進(jìn)一步修訂現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上，在初次分配水資源的額度下達(dá)到具體的用水地區(qū)后，由同級(jí)水管部門根據(jù)實(shí)際情況，對本地區(qū)獲得的水量進(jìn)行二次分配。經(jīng)二次分配后獲得的水資源使用權(quán)即為不同用戶所掌握的使用權(quán)。而且只有在國家相關(guān)法律明確規(guī)定允許的情況下，該使用權(quán)才可以被進(jìn)一步細(xì)分為可參與市場活動(dòng)、進(jìn)行水權(quán)的三次分配、四次分配的經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等其他相關(guān)權(quán)利。

此外，還應(yīng)對水資源使用時(shí)所有可能的相關(guān)責(zé)任如合理用水、節(jié)約用水、污水處理、水域保護(hù)等進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，力求達(dá)到水資源的優(yōu)化配置以及可持續(xù)利用。

建立健全各種監(jiān)督約束及糾紛仲裁調(diào)解機(jī)制。在對我國水權(quán)制度進(jìn)行建設(shè)的同時(shí)，還必須建立與之相配套的相關(guān)機(jī)制，用于監(jiān)督約束及糾紛仲裁調(diào)解，以便規(guī)范與預(yù)防在水權(quán)管理、分配、交易等過程中可能出現(xiàn)的違規(guī)行為，調(diào)解水事糾紛，確保整個(gè)水權(quán)制度的良好運(yùn)行，使水資源可以最大限度地得到合理的開發(fā)利用，進(jìn)而保障我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。

（作者單位：中國地質(zhì)大學(xué)（武漢））