日本水權(quán)管理體制及發(fā)展趨勢分析

朱毅民

（山西省水利水電科學(xué)研究院，山西 太原 030002）

日本水資源管理最主要的法律依據(jù)是1964年頒布的《河川法》。《河川法》將日本的取水河流分為三個等級：一級河流、二級河流及準(zhǔn)用河流。一級河流最為重要，其中特別重要區(qū)間由中央政府直接管理，稱為直轄區(qū)間，其余區(qū)間由中央政府委托地方政府管理，稱為指定區(qū)間，二級河流由地方政府管理，準(zhǔn)用河流由基層政府管理，主要通過對水資源使用權(quán)（即水權(quán)）的管理來實(shí)現(xiàn)。日本將水權(quán)定義為“為實(shí)現(xiàn)特定的目的，排他、壟斷性地利用河流流水的權(quán)利”，因此該權(quán)利是具有物權(quán)性質(zhì)的公權(quán)，是對水資源擁有的排他性質(zhì)的使用權(quán)。

1 水權(quán)的基本內(nèi)容與分類

1.1 慣例水權(quán)與許可水權(quán)

按照水資源使用權(quán)“成立”的由來，水權(quán)被分為慣例水權(quán)和許可水權(quán)。慣例水權(quán)是指舊《河川法》頒布適用以前就已形成的水的使用權(quán)，即用水者已存在對水資源的實(shí)際支配并得到社會承認(rèn)的權(quán)利，日本的大部分農(nóng)業(yè)灌溉用水都屬于“慣例水權(quán)”。對應(yīng)的許可水權(quán)是根據(jù)《河川法》，由用水者向水資源管理部門申請而得到的水的使用權(quán)。日本的水權(quán)規(guī)定有明確的水權(quán)水量，對水資源的占用以流量表示。

據(jù)統(tǒng)計，截至2008年，日本一級河流的水權(quán)數(shù)量為98049件，其中慣例水權(quán)79731件，許可水權(quán)18318件，按使用性質(zhì)具體劃分為農(nóng)業(yè)用水水權(quán)、工業(yè)用水水權(quán)、水力發(fā)電用水水權(quán)、自來水取水水權(quán)、雜項(xiàng)用水水權(quán)及其他水權(quán)。最大取水流量10546m3/s，其中慣例水權(quán)3067m3/s，許可水權(quán)74796m3/s。根據(jù)統(tǒng)計可知，日本一級河流取水量中，農(nóng)業(yè)用水占近90%。

截至2008年，日本二級河流水權(quán)數(shù)量43538件，其中慣例水權(quán)37225件，許可水權(quán)6313件。最大取流水量2342m3/s，其中慣例水權(quán)1059m3/s，許可水權(quán)1283m3/s。同一級河流，二級河流取水量的近90%也被用于農(nóng)業(yè)用水。

關(guān)于“水力發(fā)電水權(quán)”，由于水力發(fā)電本身并不實(shí)際消耗水資源量，因此在統(tǒng)計最大取水量時不合并統(tǒng)計。2008年，日本一級河流水力發(fā)電最大取水流量46844m3/s，二級河流最大取水流量4158m3/s。

1.2 慣例水權(quán)向許可水權(quán)的轉(zhuǎn)換

相較于許可水權(quán)，慣例水權(quán)的權(quán)利內(nèi)容不夠明確，對河流管理者在進(jìn)行水資源利用評估、水資源開發(fā)利用規(guī)劃等工作時產(chǎn)生了許多麻煩。1964年頒布的新《河川法》規(guī)定，慣例水權(quán)擁有者有義務(wù)向水資源管理部門申請許可水權(quán)。因此，通常在水利設(shè)施建設(shè)、水環(huán)境治理、河道規(guī)劃時，鼓勵慣例水權(quán)擁有者將其轉(zhuǎn)化為許可水權(quán)。事實(shí)上，從1965年開始，日本很多大型農(nóng)業(yè)用水團(tuán)體將慣例水權(quán)上交國家，再由國家將其轉(zhuǎn)化為許可水權(quán)交還，即在法律上進(jìn)行了權(quán)利變更及確認(rèn)。目前，雖然慣例水權(quán)的數(shù)量仍多于許可水權(quán)，但許可水權(quán)的法律意義已得到了用水者的普遍認(rèn)可，是將來水權(quán)的主流。

1965—2007年，日本在一級河流和二級河流上分別完成了3698件（取水流量1067m3/s）和1488件（取水流量210m3/s）的水權(quán)轉(zhuǎn)換，剩余的一級河流79731件、二級河流37225件慣例水權(quán)也有望轉(zhuǎn)換為許可水權(quán)。

1.3 穩(wěn)定水權(quán)和暫定水權(quán)

按照取水量的穩(wěn)定性及取水時間將水權(quán)劃分為穩(wěn)定水權(quán)、暫定水權(quán)、豐水水權(quán)及暫定豐水水權(quán)。

穩(wěn)定水權(quán)是從標(biāo)準(zhǔn)枯水流量（基本定為10年一遇的枯水年的流量）中減去維持河流生態(tài)功能的基本流量及其他優(yōu)先取水權(quán)取水流量后所得的取水流量。穩(wěn)定水權(quán)既可通過河流自然流量獲得，又可通過建設(shè)水庫等儲水設(shè)施獲得。截至2008年，日本一級河流審批許可穩(wěn)定水權(quán)18166件，最大取水流量7356m3/s（不包括水力發(fā)電取水），二級河流審批許可穩(wěn)定水權(quán)6294件，最大取水流量1281m3/s（不包括水力發(fā)電取水）。

如果短期內(nèi)社會對水資源的需求急劇加大，日本河流管理者會審批提供“暫定水權(quán)”。暫定水權(quán)是水資源利用的一種臨時措施，通常只允許在不超過一年的時間內(nèi)取水。截至2008年，日本一級河流審批許可暫定水權(quán)152件，最大取水流量122m3/s，二級河流審批暫定穩(wěn)定水權(quán)19件，最大取水流量14m3/s。

豐水水權(quán)是河流流量超過一定量的情況下允許取水的權(quán)利，與穩(wěn)定水權(quán)不同，豐水水權(quán)在遭遇枯水年時，會被要求減少取水流量或禁止取水。

暫定豐水水權(quán)是僅當(dāng)取水河流流量超過一定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，對流量超出的部分在經(jīng)過許可的時間和范圍內(nèi)進(jìn)行取水的權(quán)利。暫定豐水水權(quán)在水資源利用方面缺乏穩(wěn)定性，只是應(yīng)對短期內(nèi)水資源短缺問題的一種應(yīng)急措施。

2 水權(quán)的申請及管理

水權(quán)的取得首先應(yīng)滿足以下四個原則：促進(jìn)公共福利；新建取水設(shè)施對公共利益不產(chǎn)生損害；水資源的使用計劃切實(shí)可行；許可取水量不能損害他人的正常利用以及河流的生態(tài)功能。在此基礎(chǔ)上，用水者根據(jù)實(shí)際需求向當(dāng)?shù)睾哟ü芾頇C(jī)構(gòu)申請水權(quán)，水權(quán)許可期限一般為10年，水力發(fā)電水權(quán)為30年，到期后取水許可需重新申請，并經(jīng)評估審核后重新頒發(fā)。

經(jīng)過100多年的教化，日本民眾的水權(quán)及環(huán)保意識很強(qiáng)，違反取水許可及水權(quán)約束的行為很少，基本是自覺遵守水事秩序。一旦發(fā)現(xiàn)水事侵權(quán)及違法行為，水資源管理機(jī)構(gòu)首先會勸誡、警告，若無效，會借助媒體曝光，讓其遭受社會的譴責(zé)，民眾不再購買這些產(chǎn)品，對于嚴(yán)重違法的行為，會依法進(jìn)行懲處。

3 日本水權(quán)管理體制探索

3.1 對水力發(fā)電取水水權(quán)的審批簡化和加強(qiáng)管理

近年來，在應(yīng)對氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的背景下，日本開始重新審視對水能資源的開發(fā)及利用，并鼓勵開發(fā)對環(huán)境造成壓力較小的小規(guī)模裝機(jī)容量的水力發(fā)電工程。對于小于1000kW的河道水力發(fā)電取水，河流管理部門根據(jù)2003年頒布的《電力行業(yè)新能源特別措施法》規(guī)定，對水力發(fā)電用水水權(quán)的審批進(jìn)行簡化。同時，鼓勵對尚未充分利用水流落差的地方開發(fā)小型水力發(fā)電工程，相應(yīng)鼓勵開發(fā)者申請水力發(fā)電用水水權(quán)。另一方面，加大對已審批水力發(fā)電用水水權(quán)的管理，對2009年后取得的水力發(fā)電用水水權(quán)，許可年限由原來的30年縮短為20年，并且需在第10年提交相應(yīng)報告，其目的主要是提倡正確合理地利用水能資源，更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

3.2 通過水權(quán)的儲存與轉(zhuǎn)讓應(yīng)對干旱缺水

21世紀(jì)以來，全球氣候變化顯著，極端性災(zāi)害天氣發(fā)生頻率加劇。以西日本地區(qū)為代表的枯水年情況頻頻發(fā)生。鑒于今后枯水年發(fā)生的頻率和范圍很可能會加劇，水資源管理部門開始探索和實(shí)踐利用水權(quán)“儲存”以應(yīng)對水資源的短缺。水權(quán)“儲存”是指在水庫及水資源開發(fā)設(shè)施中儲存水權(quán)（枯水對策存留權(quán)），對現(xiàn)有水庫及新開發(fā)的水利設(shè)施，因使用者進(jìn)行節(jié)水工作開展及工程開發(fā)措施而減少的取水流量，可以作為額外的水權(quán)“儲存起來”，在枯水季節(jié)，在滿足河流基本流量的前提下，可以使用這部分額外的水權(quán)，其目的主要是鼓勵節(jié)約用水和合理開發(fā)水資源。

此外，為應(yīng)對局部地區(qū)的異常缺水，水資源管理部門開始考慮簡化水權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批許可程序，以鼓勵用水者之間通過水權(quán)的轉(zhuǎn)讓來平衡水資源利用的豐枯，對于這樣的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，只進(jìn)行簡單的審查，將不再與相關(guān)行政部門進(jìn)行協(xié)商。

4 結(jié)語

經(jīng)過一百多年的實(shí)踐及發(fā)展，不論是法律法規(guī)體系還是具體操作實(shí)踐，日本以水權(quán)管理為核心的水資源管理體制已經(jīng)被證明是一套成熟而高效的做法。我國的水資源利用形勢較日本更為嚴(yán)峻，現(xiàn)行的政策法規(guī)中涉及水權(quán)的內(nèi)容較少，隨著跨流域調(diào)水、跨地區(qū)引水及節(jié)水工程的建設(shè)，以水權(quán)為核心的水資源配置和管理等深層次問題將日益突出，在這方面，東鄰日本的做法值得我們借鑒。