水權(quán)的行使與限定對(duì)水資源經(jīng)濟(jì)效率的影響研究

□戎麗麗 胡繼連

一、引言

水權(quán)行使性就是水權(quán)主體能夠有效行使、實(shí)施、保護(hù)其所擁有產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)力，也就是水權(quán)主體在水權(quán)的界定區(qū)域內(nèi)有權(quán)做什么、不做什么、有權(quán)阻止別人做什么。如某一農(nóng)戶分得的用于農(nóng)業(yè)灌溉的水資源產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)灌溉水權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，有權(quán)利和能力去行使和實(shí)施其灌溉用水行為以獲得收益，并阻止他人對(duì)該水權(quán)的使用以及阻止他人污染等破壞行為。水權(quán)的行使行為是以水權(quán)為依據(jù)，以取得水權(quán)收益為目的的權(quán)能行使。水權(quán)各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)要依靠水權(quán)主體的實(shí)施行為，如果賦予了水權(quán)主體某項(xiàng)權(quán)能，而水權(quán)主體沒(méi)有對(duì)其行使權(quán)利的行為或沒(méi)有能力去行使權(quán)能，就不能體現(xiàn)水權(quán)的功能和收益，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)水資源的價(jià)值。只有當(dāng)水權(quán)主體能夠有效行使其權(quán)能并由此獲得相應(yīng)的利益，并可采取有效措施阻止他人侵害其利益、保護(hù)水權(quán)收益時(shí)，才能說(shuō)該主體擁有的水權(quán)具有可行使性。因此，水權(quán)的可行使性是實(shí)現(xiàn)水權(quán)收益和水資源價(jià)值的必要條件，其行使能力的強(qiáng)弱、效率的高低直接影響水資源的經(jīng)濟(jì)效率，從水權(quán)主體角度而言，二者成正相關(guān)關(guān)系，即水權(quán)可行使能力越強(qiáng)，水權(quán)主體利用擁有的水權(quán)和水資源的效率越高。根據(jù)水權(quán)行使的定義，水權(quán)行使是水權(quán)主體在水權(quán)的界定區(qū)域內(nèi)有權(quán)做什么、不做什么、有權(quán)阻止別人做什么，由此看出，水權(quán)的行使有一個(gè)作用范圍或作用區(qū)域，這個(gè)區(qū)域必須有限度，而且權(quán)利的數(shù)量大小或范圍要確定，體現(xiàn)了水權(quán)的有限性特點(diǎn)，因此，水權(quán)的有限性是水權(quán)行使的必要條件;水權(quán)有限性包括兩方面:一是水權(quán)是個(gè)特定的量，與其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間以及不同的水權(quán)之間必須有清晰的界限，如水權(quán)與地權(quán)等其他產(chǎn)權(quán)、灌溉水權(quán)與工業(yè)水權(quán)、生活用水權(quán)等不同水權(quán)之間均要限定清晰。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的存在意味著社會(huì)上存在不同的產(chǎn)權(quán)主體，可擁有不同的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而不同的產(chǎn)權(quán)之間必須有明確而清晰的界限，否則，將無(wú)法有效地行使產(chǎn)權(quán)權(quán)能，財(cái)產(chǎn)利益也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因此將會(huì)導(dǎo)致無(wú)窮盡的產(chǎn)權(quán)糾紛。水資源亦不例外，水資源產(chǎn)權(quán)與其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及不同的水權(quán)之間必須有清晰的界限，也就是說(shuō)水權(quán)有其存在的空間界區(qū);二是水資源的所有產(chǎn)權(quán)都有限度。這層次上的限定性是說(shuō)水權(quán)不同權(quán)能的數(shù)量大小或范圍，是指數(shù)量上的行使能力。首先，水權(quán)是由一組所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能組成的權(quán)利體系，其中的任何一個(gè)權(quán)能都有一個(gè)數(shù)量限度，將這些權(quán)能分割給不同的水權(quán)主體時(shí)，各自的數(shù)量必須明確。另一方面，對(duì)水權(quán)主體而言，水權(quán)的行使意味著對(duì)水資源施加某種影響。因而，水權(quán)主體對(duì)某一權(quán)能的行使會(huì)有一個(gè)作用區(qū)域或范圍，而這個(gè)區(qū)域或范圍必須是有限度和確定的。

二、我國(guó)水權(quán)行使、限定的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及其效率損失

(一)我國(guó)水權(quán)行使、限定的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1.不同形式的水權(quán)處于產(chǎn)權(quán)公域和產(chǎn)權(quán)鄰域的狀態(tài)

現(xiàn)實(shí)中，按照水資源的使用目的和利用方式的不同，水資源的利用方式表現(xiàn)為居民生活用水、農(nóng)業(yè)灌溉水、發(fā)電用水、工業(yè)用水、排污、航運(yùn)、養(yǎng)殖用水、生態(tài)用水、景觀用水權(quán)和旅游等，這些用水方式都對(duì)應(yīng)著不同的產(chǎn)權(quán)，是水資源利用方式的產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式，是不同的水資源的使用權(quán)。對(duì)于這些不同使用方式的水權(quán)而言，理論上已經(jīng)限定、約束了其行使空間和范圍，但綜合考慮水權(quán)的載體，即水資源的自然特性，這些不同用途的水權(quán)的載體(水資源)往往處于同一或相鄰的水域，如河流、水庫(kù)、地下水域等，這種自然的地理區(qū)域特點(diǎn)，使得眾多不同的水權(quán)其行使范圍和行使空間處于重疊、交叉或相鄰的狀況，也就是說(shuō)，不同的水權(quán)處于水權(quán)公域和水權(quán)臨域的范疇。產(chǎn)權(quán)公域是指不同產(chǎn)權(quán)的權(quán)能范圍或作用空間的交叉部分，這與產(chǎn)權(quán)主體的行為和產(chǎn)權(quán)的行為性相聯(lián)系［1］，如山東萊蕪雪野水庫(kù)的水域內(nèi)，同時(shí)有養(yǎng)殖、旅游、沙船航行的行為，而相對(duì)應(yīng)的養(yǎng)殖權(quán)、旅游權(quán)和航運(yùn)的權(quán)利的權(quán)能行使范圍和空間都是這一片水域，處于重疊和交叉的狀態(tài);產(chǎn)權(quán)臨域是指不同產(chǎn)權(quán)的權(quán)能范圍相鄰的區(qū)域，對(duì)水資源來(lái)說(shuō)，河流上下游、地下水域之間的不同水權(quán)均處于相鄰的狀態(tài)，如黃河上游地區(qū)的灌溉用水權(quán)和相鄰的下游地區(qū)的灌溉取水權(quán)，二者的取水權(quán)行為空間交接或相鄰。

2.水權(quán)的限度界定和設(shè)置發(fā)展緩慢

水權(quán)的限度界定和設(shè)置發(fā)展過(guò)程，從早期“一權(quán)說(shuō)”即使用權(quán)，到“二權(quán)說(shuō)”即所有權(quán)和使用權(quán)，再到目前的“三權(quán)說(shuō)”即所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和水資源稀缺程度的加劇，人們對(duì)水權(quán)設(shè)置要求逐漸細(xì)化和清晰。而目前我國(guó)將水權(quán)設(shè)置為所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)粗獷的限制和約束，難以達(dá)到水權(quán)主體更高效利用水資源以滿足其生產(chǎn)、生活需求的要求，加之水資源日益稀缺的狀況，人們需要更加細(xì)化和精確的限定和設(shè)置產(chǎn)權(quán)。另外，處于產(chǎn)權(quán)公域和產(chǎn)權(quán)臨域的水權(quán)，行使水權(quán)時(shí)往往出現(xiàn)新的權(quán)利界定問(wèn)題，由此也出現(xiàn)了新的權(quán)利限定和設(shè)置的需求。國(guó)際上早就出現(xiàn)了更細(xì)致限定、約束和設(shè)置水權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，如在智利出現(xiàn)了水權(quán)抵押、美國(guó)和澳大利亞等出現(xiàn)了水權(quán)借貸和水權(quán)轉(zhuǎn)讓等新的水權(quán)，而在我國(guó)，僅僅出現(xiàn)了少數(shù)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓案例，但還沒(méi)有真正從產(chǎn)權(quán)限定和設(shè)置上體現(xiàn)轉(zhuǎn)讓權(quán)，抵押和借貸權(quán)更是沒(méi)有相關(guān)的界定和設(shè)置，致使水權(quán)主體無(wú)法充分利用轉(zhuǎn)讓、抵押和借貸權(quán)，難以發(fā)揮水權(quán)更有效的配置和利用水資源。

3.水權(quán)行使能力受到水權(quán)限定性的制約

前文提到，水權(quán)的限定性是水權(quán)行使的必要條件，是與水權(quán)主體的行使行為和水權(quán)的行使性相聯(lián)系的，因此，水權(quán)行使情況要受到水權(quán)限定性設(shè)置狀況的制約。水權(quán)性的現(xiàn)狀，直接影響水權(quán)主體行使其處置、內(nèi)部管理和水權(quán)排他保護(hù)等行為。對(duì)水權(quán)處置行為來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)水權(quán)的限度界定和設(shè)置發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀，諸如抵押權(quán)、借貸權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等新的產(chǎn)權(quán)界定、度量的缺失和模糊，致使這些權(quán)能沒(méi)有其行使的空間和可能性，限制了水權(quán)分割、讓渡等處置行為;對(duì)水權(quán)內(nèi)部管理行為來(lái)說(shuō)，水權(quán)主體在利用水資源過(guò)程中，由于采取節(jié)水行為以及水權(quán)積貯行為而節(jié)約、剩余的水權(quán)的度量、界定和歸宿問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)限定，不能保障行使節(jié)水、積貯行為的人享有其收益，難以高效約束和激勵(lì)水權(quán)的內(nèi)部管理行為;對(duì)水權(quán)排他保護(hù)行為來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在水權(quán)多處于產(chǎn)權(quán)公域、產(chǎn)權(quán)鄰域的現(xiàn)實(shí)，即不同水權(quán)、水權(quán)不同權(quán)能間的權(quán)能行使范圍和作用空間是重疊、交叉或相鄰，使得水權(quán)主體行使其產(chǎn)權(quán)時(shí)，其行為可能會(huì)對(duì)同一水域、相鄰水域的其他水權(quán)、水權(quán)主體的利益造成影響，可能是好的作用也可能是不良影響，而水權(quán)主體為保護(hù)其權(quán)益不受損害或利益不被他人侵占，為此要付出較高的監(jiān)督和排他保護(hù)成本。而如果這種排他保護(hù)成本太高以至于不如容忍他人侵犯自己的水權(quán)和利益，水權(quán)主體不得不放棄這種權(quán)利，就會(huì)抑制水權(quán)的排他保護(hù)行為。因此，僅依靠行使私人的水權(quán)保護(hù)行為實(shí)現(xiàn)水權(quán)排他是非常困難的，還要依賴于國(guó)家、法律等社會(huì)公共保護(hù)，為水權(quán)行使提供制度和法律上的保障。

(二)水權(quán)行使、限定問(wèn)題的效率損失

在水權(quán)限定的現(xiàn)狀下，一方面，不同水權(quán)處于產(chǎn)權(quán)公域和產(chǎn)權(quán)鄰域的狀態(tài)，諸多水權(quán)主體在行使其“保護(hù)、處置和管理利用擁有的水權(quán)”行為過(guò)程中，往往會(huì)產(chǎn)生諸多水權(quán)沖突現(xiàn)象，造成水資源的配置和利用效率低下;另一方面，水權(quán)的限度界定和設(shè)置發(fā)展緩慢的水權(quán)限定現(xiàn)狀，限制了水權(quán)的行使范圍，降低了水權(quán)主體的行使能力和程度，使得水權(quán)主體無(wú)法充分利用和行使水權(quán)，無(wú)法有效的發(fā)揮水資源的有用性，造成社會(huì)福利損失。

1.諸多水權(quán)行使沖突現(xiàn)象降低了水資源的配置和利用效率

(1)行使水利發(fā)電權(quán)與保持生態(tài)環(huán)境的沖突。目前黃河上游投入使用的水利發(fā)電站有三門(mén)峽、小浪底、龍羊峽等多個(gè)大中型水電站。自黃河流域興建各類(lèi)電站后，相繼發(fā)生了潼關(guān)淤積、西安水患、移民災(zāi)難等嚴(yán)重后果。這些水壩的建成對(duì)當(dāng)?shù)攸S河沿岸的生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的損失。

(2)旅游觀光權(quán)與排污權(quán)之間的行使沖突。以黃河為例，黃河旅游越來(lái)越受到人們的青睞。但隨著黃河上下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，排放到黃河的生產(chǎn)廢水和生活污水嚴(yán)重超標(biāo)。2011年黃河全流域廢污水排放量為45.25億噸，其中城鎮(zhèn)居民生活、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)分別為11.88 億噸、29.55 億噸、3.82 億噸，分別占26.3%、65.3%和8.4%。全流域水質(zhì)評(píng)價(jià)河長(zhǎng)19734.2千米，其中Ⅰ～Ⅲ類(lèi)、Ⅳ～Ⅴ類(lèi)、劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)河長(zhǎng)分別為9832.7千米、4170.9千米、5730.6千米，分別占 49.8%、21.2%、29.0%。［2］劣 V類(lèi)水體已基本喪失使用價(jià)值，占到評(píng)價(jià)河長(zhǎng)的29%。黃河流域的企業(yè)排污行為造成的水質(zhì)污染，直接影響到利用黃河資源旅游觀光的收益，產(chǎn)生了排污權(quán)與旅游觀光權(quán)的行使沖突。

(3)農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、居民生活用水部門(mén)間的水權(quán)行使沖突。以位山灌區(qū)為例，本地區(qū)內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)用水和農(nóng)業(yè)灌溉用水均來(lái)自引黃水。灌區(qū)向農(nóng)業(yè)用水按每方0.1元的價(jià)格供水，而向工業(yè)供水達(dá)到每方0.7元。根據(jù)黃河水量調(diào)度條例規(guī)定，下放到該灌區(qū)的黃河水總量一定，由于農(nóng)業(yè)用水與工業(yè)用水價(jià)格上的差異而導(dǎo)致的利益的不一致，在利益最大化的目標(biāo)下，即使在灌溉季節(jié)，灌區(qū)仍然將原屬農(nóng)業(yè)灌溉的水資源轉(zhuǎn)讓給工業(yè)部門(mén)，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象非常突出，對(duì)農(nóng)業(yè)市生產(chǎn)產(chǎn)生了不利影響。由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)用水與工業(yè)用水間的沖突層出不窮，類(lèi)似的沖突亦存在于城市生活用水和以上兩部門(mén)之間。

(4)河流上下游地域間的水權(quán)行使沖突。在1998年國(guó)家授權(quán)黃河水利委員會(huì)實(shí)施黃河水量統(tǒng)一調(diào)度管理以前，各地區(qū)處于爭(zhēng)水搶水狀態(tài)，灌溉季節(jié)更是嚴(yán)重，出現(xiàn)了上游地區(qū)水資源浪費(fèi)與下游地區(qū)缺水同時(shí)并存的現(xiàn)象，致使黃河下游頻頻出現(xiàn)斷流，上下游地區(qū)間的沖突日益激化。1998年以后，實(shí)施黃河流域統(tǒng)一調(diào)度管理以后，通過(guò)水庫(kù)的合理調(diào)度運(yùn)用等措施，有效化解了黃河斷流危機(jī)［3］。但是，黃河不斷流實(shí)際上是以犧牲上游電站的部分發(fā)電權(quán)益和灌區(qū)的部分灌溉效益為代價(jià)的，這同樣存在著用水權(quán)行使的沖突［4］。眾多的用水戶在行使取水、用水和轉(zhuǎn)讓權(quán)利中，從自身利益出發(fā)，對(duì)其它地區(qū)產(chǎn)生了不良影響和損害。

2.水權(quán)行使范圍受限，造成社會(huì)總福利損失

水權(quán)主體的處置、內(nèi)部管理和排他保護(hù)等水權(quán)行使行為，如轉(zhuǎn)讓、抵押、借貸、節(jié)水、保護(hù)水等，這些都可以促進(jìn)資源配置趨向于帕累托最優(yōu)和水利用效率的提高。但由于水權(quán)的限度界定和設(shè)置發(fā)展緩慢現(xiàn)狀，限制了這些行為的行使范圍和行使能力。一方面，如抵押、借貸等處置權(quán)能在我國(guó)還未設(shè)置和界定出來(lái)，不具有可行使性，因而水權(quán)主體之間無(wú)法通過(guò)正規(guī)、有保障的水權(quán)借貸來(lái)滿足其借水和貸水的需求，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的水資源的流轉(zhuǎn);水權(quán)主體也無(wú)法利用手中持有的水權(quán)進(jìn)行金融抵押，降低了水權(quán)和水資源的有用性;而對(duì)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)實(shí)中已有多起水權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易，水權(quán)主體在行使其交易行為的過(guò)程中存在著很多的糾紛和沖突，但由于缺乏相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)設(shè)置和法律規(guī)定等，交易中處于相對(duì)劣勢(shì)的一方行使其水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為而獲得的利益得不到有效的保障，不利于水權(quán)交易和水權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展。另一方面，節(jié)水、積貯水權(quán)等內(nèi)部管理的權(quán)能也沒(méi)有被清楚界定，對(duì)于水權(quán)主體采取節(jié)水、保護(hù)、積貯水權(quán)等行為而獲得的節(jié)余、剩余水權(quán)，缺乏相關(guān)的度量、界定和歸屬，水權(quán)主體對(duì)這部分水權(quán)的行使能力和行使收益不能保證，致使水資源利用過(guò)程中不節(jié)水、浪費(fèi)水現(xiàn)象頻發(fā)，無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)水資源的最有效利用，造成社會(huì)總福利損失。

三、水權(quán)行使、限定問(wèn)題的形成誘因

(一)水權(quán)限定和行使成本高降低了水權(quán)的約束力

首先，根據(jù)水權(quán)限定的定義，水權(quán)的限定成本包括界定不同水權(quán)間的界限、界區(qū)的成本，以及確定特定水權(quán)的數(shù)量大小和范圍的成本。水資源的自然屬性，使得不同的水權(quán)處于產(chǎn)權(quán)公域和產(chǎn)權(quán)臨域的狀態(tài)，而水權(quán)的作用空間和范圍是重疊、交叉或相鄰的。水權(quán)主體行使其產(chǎn)權(quán)時(shí)，對(duì)其他的水權(quán)往往產(chǎn)生影響，容易造成沖突和糾紛，就會(huì)出現(xiàn)新的產(chǎn)權(quán)設(shè)置和界定的問(wèn)題，因此，水權(quán)限定過(guò)程中易產(chǎn)生沖突和水權(quán)限定的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，導(dǎo)致了水權(quán)限定的成本較高，且處于一種動(dòng)態(tài)上升的趨勢(shì)，加之水資源技術(shù)上難以度量和界定的物品屬性，使得水權(quán)限定的成本高昂，給水權(quán)界定帶來(lái)了難度，致使人們限定水權(quán)的積極性不高，也就降低了水資源產(chǎn)權(quán)的約束力。

其次，考慮到水權(quán)界定成本高等因素導(dǎo)致水權(quán)約束力不強(qiáng)的水權(quán)限定狀況，水權(quán)主體在行使其產(chǎn)權(quán)時(shí)，其排他性保護(hù)行為、內(nèi)部管理行為和處置行為要花費(fèi)更高的成本，其中，水權(quán)的保護(hù)行為方面尤為明顯。在水權(quán)約束力較低的情況下，加之我國(guó)的水權(quán)制度沒(méi)有相關(guān)的法律和社會(huì)契約等公共保護(hù)行為，水權(quán)主體行使其產(chǎn)權(quán)保護(hù)行為時(shí)，即監(jiān)督、阻止他人使用和獲益、侵害自己的水權(quán)，為此要付出更大的時(shí)間成本和監(jiān)督成本;對(duì)于水資源的利用、節(jié)水、積貯等水權(quán)的內(nèi)部管理行為，以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押和借貸等對(duì)水權(quán)限定要求更高的處置行為方面，水權(quán)限定約束力低的現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)這兩方面的行使權(quán)利要付出更高的費(fèi)用，甚至成本高到以至無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

(二)現(xiàn)行的公共水權(quán)制度抑制水權(quán)行使能力和水權(quán)限定程度

產(chǎn)權(quán)主體限定產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)或目的，是行使產(chǎn)權(quán)并獲取收益，包括自己使用或通過(guò)將其進(jìn)行交易等處置行為以獲利。對(duì)于水資源而言也不例外，人們限定水權(quán)的可能前提是，可以享有行使該水權(quán)的權(quán)利或水權(quán)限定的收益。在國(guó)外實(shí)施可交易水權(quán)制度的國(guó)家，排污權(quán)之所以能從水資源的使用權(quán)中界定出來(lái)，是水權(quán)主體能夠行使其免受污染的權(quán)利，并通過(guò)轉(zhuǎn)讓排污權(quán)來(lái)獲取響應(yīng)的收益，包括經(jīng)濟(jì)收益和水資源保護(hù)的生態(tài)收益。而在中國(guó)現(xiàn)行的公共水權(quán)法律制度的情況下，水資源的開(kāi)發(fā)和利用必須服從國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃和部署下進(jìn)行，是行政計(jì)劃的管理方式，缺乏水權(quán)轉(zhuǎn)讓等依靠市場(chǎng)來(lái)處置水的法律規(guī)章制度和社會(huì)契約，水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為得不到相關(guān)法律的保護(hù)和支持，因此，現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的水權(quán)轉(zhuǎn)讓等處置行為的收益較低并難以保障，這就使得水權(quán)行使和水權(quán)限定的收益缺乏穩(wěn)定性和保障性，致使人們進(jìn)行水權(quán)限定的激勵(lì)不足，降低了水權(quán)限定的概率。

(三)以外部性表現(xiàn)出來(lái)的新的產(chǎn)權(quán)界定和設(shè)置缺失

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，外部性產(chǎn)權(quán)是在原有產(chǎn)權(quán)的格局下，在原有產(chǎn)權(quán)的范圍內(nèi)，產(chǎn)權(quán)主體行使自己的產(chǎn)權(quán)時(shí)，卻產(chǎn)生了新的權(quán)力問(wèn)題。水權(quán)主體對(duì)他人使用、損害自己水權(quán)的罰款的實(shí)質(zhì)，實(shí)際上是其他人對(duì)水權(quán)主體產(chǎn)生的負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但現(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)行的水權(quán)制度僅僅是對(duì)水權(quán)進(jìn)行了初始分配和界定，將水權(quán)分解為所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)及其他衍生權(quán)力，但是卻沒(méi)有賦予以上各權(quán)能主體保證其收益或阻止其權(quán)益受損的權(quán)力，也沒(méi)有對(duì)違反規(guī)定的水權(quán)行使行為的懲罰機(jī)制，即外部性產(chǎn)權(quán)沒(méi)有設(shè)置。［5］如黃河流域的旅游觀光權(quán)和排污權(quán)之間，法律只賦予旅游觀光權(quán)的主體具有利用該權(quán)能獲益的權(quán)力，而沒(méi)有界定其阻止受到河流污染損害的權(quán)力和所受損害而受到補(bǔ)償?shù)臋?quán)力，也沒(méi)有限定排污權(quán)主體是否具有排污、污染水資源的“權(quán)利”，更沒(méi)有相應(yīng)的利益表達(dá)、沖突調(diào)節(jié)、協(xié)商等手段，排污企業(yè)和受影響的旅游企業(yè)在行使各自的水權(quán)時(shí)，出現(xiàn)了水資源被污染的情況，即排污行為對(duì)旅游企業(yè)造成了外部影響，但受污染影響的主體卻沒(méi)有向排污主體索取賠償?shù)臋?quán)利，即旅游企業(yè)限定、監(jiān)督水權(quán)花費(fèi)大量成本的前提下，所獲得補(bǔ)償收益非常低甚至為零，影響了水權(quán)限定和監(jiān)督行為的行使。

四、科學(xué)限定和行使水權(quán)，提高水資源效率的對(duì)策建議

根據(jù)上述分析，水權(quán)限定和水權(quán)行使?fàn)顩r，影響著水資源經(jīng)濟(jì)的效率。因此從這兩個(gè)角度出發(fā)，通過(guò)提高水權(quán)限定的約束力和強(qiáng)化水權(quán)行使能力，進(jìn)而提高水資源配置效率和利用效率，需要從三個(gè)方面介入，一是針對(duì)降低水權(quán)限定和行使成本，通過(guò)改善水利設(shè)施的供給機(jī)制，推行先進(jìn)的終端計(jì)量設(shè)施;二是針對(duì)保證水權(quán)限定和行使收益，主要是引入可交易的水權(quán)制度;三是針對(duì)設(shè)置和界定外部性產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建完善的水權(quán)制度體系，清晰限定水權(quán)，保證水權(quán)的行使能力。

(一)改善水利設(shè)施的供給機(jī)制，推行先進(jìn)的終端計(jì)量設(shè)施

由于界定農(nóng)用水權(quán)的高端技術(shù)設(shè)備和相應(yīng)地封閉管道渠系等配套設(shè)施成本極高，農(nóng)戶沒(méi)有意愿去承擔(dān)而由國(guó)家或地方政府供給。由政府提供的終端計(jì)量和配套的渠系等這些農(nóng)田水利、工程設(shè)施實(shí)際上是公共物品性質(zhì)，加上政府提供管理的灌溉工程由于資金不足，導(dǎo)致工程設(shè)施老化失修嚴(yán)重，現(xiàn)行的計(jì)量等水利設(shè)施供給機(jī)制難以滿足和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶終端計(jì)量的需求。因而探討新型的水利設(shè)施供給機(jī)制，推進(jìn)先進(jìn)的終端計(jì)量設(shè)施應(yīng)用，最終實(shí)現(xiàn)提高水資源的再配置效率和利用效率。除了政府集權(quán)制度安排供給外，還有兩種選擇:城市部門(mén)供給機(jī)制和私人投資供給機(jī)制。

1.城市部門(mén)提供灌溉和計(jì)量設(shè)施或承擔(dān)其費(fèi)用。城市部門(mén)供給計(jì)量、水利工程等設(shè)施的原理是，由城市部門(mén)提供部分灌溉設(shè)施改造費(fèi)用和終端用水計(jì)量設(shè)施，精確計(jì)量每個(gè)農(nóng)戶的用水量，可以提高灌溉用水效率，節(jié)約下大量的農(nóng)用水資源(灌溉水資源的有效利用不足60%，因而有很大節(jié)約空間)，節(jié)約下來(lái)的水則由提供設(shè)備或投資的城市部門(mén)使用。提供計(jì)量和灌溉設(shè)施或費(fèi)用的城市部門(mén)可以是某個(gè)行業(yè)組織亦可是某個(gè)用水大戶(鋼鐵廠等企業(yè))，這些部門(mén)或組織投資的動(dòng)機(jī)在于對(duì)灌溉水資源的需求。這種理念來(lái)源是鑒于目前農(nóng)用水資源存在著大量浪費(fèi)現(xiàn)象和城市中工業(yè)等高效用水部門(mén)缺水并存的矛盾現(xiàn)象，但由于灌溉用水計(jì)量的困難致使排他權(quán)利界定不完全的因素，農(nóng)戶無(wú)法將多余或節(jié)約的水資源轉(zhuǎn)讓出去(工業(yè)等用水部門(mén))，無(wú)法實(shí)現(xiàn)灌溉水資源正常轉(zhuǎn)讓給高效率的用水部門(mén)，降低了農(nóng)用水資源的再配置效率和利用效率。采用城市部門(mén)提供灌溉和計(jì)量設(shè)施或承擔(dān)其費(fèi)用的供給機(jī)制，提供設(shè)施或投資的部門(mén)(如鋼鐵廠)據(jù)此可獲取投資地區(qū)農(nóng)戶多余或節(jié)余的灌溉水權(quán)用于工業(yè)生產(chǎn)等用途，滿足自己的用水需求。這種供給機(jī)制，既促進(jìn)了節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展、提高了灌溉水資源的利用效率，又通過(guò)間接改變水資源的用途完成了水權(quán)轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)用水資源的再配置。利用這種供給方式，日本在沿襲原有農(nóng)業(yè)稻田灌溉用水屬于“慣例水權(quán)”限制下，解決了由于工業(yè)等其他部門(mén)用水需求增加而產(chǎn)生的爭(zhēng)水矛盾，提高了水資源的利用效率。

2.私人投資供給。私人投資供給是指農(nóng)戶或他人采取承包或股份合作等形式對(duì)農(nóng)田水利、計(jì)量設(shè)施進(jìn)行投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，獲取一定的水權(quán)作為收益。私人投資供給機(jī)制與城市部門(mén)供給計(jì)量、水利工程等設(shè)施機(jī)制的供給機(jī)制基本相同，區(qū)別在于上述城市部門(mén)獲取節(jié)余的水權(quán)直接進(jìn)行灌溉水資源的消費(fèi)，解決本行業(yè)或企業(yè)供水不足問(wèn)題;而私人投資供給是以盈利性為目的，根據(jù)“誰(shuí)投資誰(shuí)收益”原則，獲得一定的水權(quán)股份，水權(quán)一般不為自己所用，而是轉(zhuǎn)讓給那些需水部門(mén)或企業(yè)，通過(guò)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓獲得收益。

(二)建立可交易的水權(quán)制度

“科斯定理”告訴我們，清楚完整地把產(chǎn)權(quán)界定給一方或另一方，并允許把這些權(quán)利用于交易，可實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。可交易水權(quán)制度是“科斯定理”在水資源管理中的具有應(yīng)用，通過(guò)水權(quán)交易，水權(quán)主體將其擁有的已界定清晰的水權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給他人而獲益，他人則可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)水權(quán)滿足自身的生產(chǎn)、生活需求，因此，水權(quán)主體可通過(guò)水權(quán)交易這種處置性行為，實(shí)現(xiàn)界定和限制水權(quán)的收益;與此同時(shí)，可交易的水權(quán)制度有效運(yùn)行的前提條件是，水權(quán)要清晰限定其界區(qū)和作用空間，即用于交易的水權(quán)是有限度的。由此看出，在可交易的水權(quán)制度下，水權(quán)主體交易水權(quán)的處置行為，是實(shí)現(xiàn)界定和限制水權(quán)收益的措施和手段，保障水權(quán)主體的收益和利益不受損失，同時(shí)水權(quán)交易的發(fā)展還能為界定和限制水權(quán)提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，促使水權(quán)界區(qū)和數(shù)量大小更精準(zhǔn)的確定，也使得水權(quán)的積貯、分割等處置更加容易，強(qiáng)化了水權(quán)的行使能力，發(fā)揮水權(quán)配置資源的功能。水權(quán)交易的本身，即為水資源的再配置過(guò)程，可促使水資源由低效用水部門(mén)向高效用水部門(mén)的流轉(zhuǎn)，而在可交易的水權(quán)制度下，水權(quán)主體則有動(dòng)力節(jié)水和高效用水以便將余水轉(zhuǎn)讓收益，實(shí)現(xiàn)水資源的利用效率。因此，我國(guó)應(yīng)建立可交易的水權(quán)制度，引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置水資源，另外，政府要為水權(quán)交易提供清晰而明確的法律環(huán)境和規(guī)章制度，為水權(quán)限定和行使水權(quán)交易帶來(lái)的收益提供法律和制度保障，發(fā)揮水權(quán)初始分配和管理水權(quán)交易市場(chǎng)的作用，合理調(diào)節(jié)水價(jià)，規(guī)范水權(quán)交易行為，保證水權(quán)交易的順利進(jìn)行和發(fā)展。

(三)構(gòu)建完善的水權(quán)制度體系

構(gòu)建以水權(quán)分配、水權(quán)實(shí)施和水權(quán)維護(hù)制度為主要內(nèi)容的水權(quán)制度體系，是清晰限定水權(quán)、保障水權(quán)行使能力的有效措施。具體的水權(quán)制度體系見(jiàn)表1。

根據(jù)表1顯示的水權(quán)制度體系的分類(lèi)，水權(quán)分配制度包含初始分配制度、再分配制度和臨時(shí)調(diào)整機(jī)制。具體包含水權(quán)初始權(quán)利分割體系、水權(quán)的調(diào)整和轉(zhuǎn)移途徑及特殊情況下的水權(quán)調(diào)整;水權(quán)實(shí)施制度包含監(jiān)控機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、懲罰機(jī)制，即水權(quán)分配后，有監(jiān)督分配方案執(zhí)行情況的監(jiān)控機(jī)制，對(duì)有違反分配和約的行為給予懲罰，并對(duì)維護(hù)和約、節(jié)水的行為給予激勵(lì)，以保證水權(quán)限定和行使嚴(yán)格按照分配規(guī)則實(shí)施，提高水權(quán)的行使能力和限定性;水權(quán)維護(hù)制度包含信息機(jī)制、利益整合機(jī)制和保障機(jī)制，為保證水權(quán)分配制度和水權(quán)實(shí)施制度的效率，需要規(guī)范用水監(jiān)測(cè)、水量統(tǒng)計(jì)和信息公開(kāi)等技術(shù)，建立利益表達(dá)、沖突調(diào)節(jié)、協(xié)商的水權(quán)利益整合機(jī)制。在這種完善的水權(quán)制度下，水權(quán)被清晰限定，水權(quán)主體確定自己的權(quán)能范圍，加之完善的懲罰機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，水權(quán)主體會(huì)遵守和約規(guī)范其用水行為，即使對(duì)他人造成外部影響，也可以通過(guò)水權(quán)協(xié)商、沖突調(diào)節(jié)等利益整合機(jī)制，將水權(quán)的外部影響內(nèi)在化，避免以外部性表現(xiàn)出來(lái)的新的產(chǎn)權(quán)行使的沖突和影響，提高水權(quán)的行使能力，以便實(shí)現(xiàn)水資源的配置和利用效率。

表1 水權(quán)制度體系的分類(lèi)［6］

［1］黃少安.產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論［M］.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.

［2］2011 年黃河水資源公報(bào)，www.yellowriver.gov.cn.

［3］薛選世.試論水庫(kù)優(yōu)化調(diào)度對(duì)維護(hù)黃河健康的重要作用［EB/OL］，www.yellowriver.gov.cn.

［4］李會(huì)安，張文鴿.黃河水資源利用與水權(quán)管理［J］.中國(guó)水利，2004，9.

［5］戎麗麗.黃河水權(quán)沖突誘因與困境擺脫［J］.改革，2009，2.

［6］王亞華.水權(quán)解釋［M］.上海:上海人民出版社，2005.