水權(quán)制度框架設(shè)計(jì)構(gòu)想

王貴作

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“建立國家初始水權(quán)分配制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度”。黨的十八屆三中全會決定明確提出 “健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”，并提出建設(shè)水權(quán)交易制度。近年，眾多學(xué)者對我國的水權(quán)制度進(jìn)行了廣泛的討論，但學(xué)術(shù)觀點(diǎn)尚未統(tǒng)一。本文試圖從憲法明確的水資源所有權(quán)歸屬和水的多功能性角度出發(fā)，提出水權(quán)制度建設(shè)的基本框架。

一、水權(quán)的界定

目前多數(shù)研究中將水權(quán)界定為使用權(quán)或取水權(quán)。這一類界定認(rèn)同了在現(xiàn)有憲法制度框架下討論資源權(quán)屬問題要明確所有權(quán)與其他占有、使用、收益和處置權(quán)的分離。但無論界定水權(quán)為水資源使用權(quán)還是取水權(quán)，都排除了水資源的收益和處置權(quán)能，進(jìn)而在討論水權(quán)交易時(shí)失去了基礎(chǔ)。

我國憲法第九條規(guī)定 “礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。水法第三條規(guī)定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。在社會主義公有制大背景下，水資源的所有權(quán)是不可交易的。因此，我們討論的水權(quán)是與水資源所有權(quán)分離的占有、使用、收益和處置權(quán)。

二、初始水權(quán)分配

1.水資源“公有”決定了初始水權(quán)的分配范圍

無論水權(quán)如何定義，其天然的是水資源所有權(quán)的部分內(nèi)容。我國憲法第九條規(guī)定明確了國家或全民是水權(quán)的所有者，因此水權(quán)的初始分配也只能在這個(gè)范圍內(nèi)進(jìn)行。初始水權(quán)分配存在3種可能情形，一是國家持有全部初始水權(quán)，由國務(wù)院代為行使水權(quán)；二是初始水權(quán)在全民范圍內(nèi)按份額分配，此時(shí)水權(quán)由“公權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八綑?quán)”，每個(gè)公民取得“人均份額水權(quán)”；三是國家持有部分水權(quán)，全民持有部分水權(quán)。

2.水的多功能性決定了初始水權(quán)的分配方式

水資源的一項(xiàng)重要特性就是水的多功能性，按照水的用途可粗略劃分為生活用水、生產(chǎn)用水（包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)用水）、生態(tài)用水（航運(yùn)用水等在水權(quán)討論中性質(zhì)基本等同于生態(tài)用水，為討論方便不單獨(dú)列出）。

水權(quán)制度建設(shè)的目的是充分利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。而生活用水需求、生態(tài)用水需求、農(nóng)業(yè)用水需求不具備參與市場競爭的能力，這就要求政府在進(jìn)行初始水權(quán)分配時(shí)優(yōu)先滿足生活用水、農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水的需要，進(jìn)而考慮余下水權(quán)的分配，即需要由國家持有部分水權(quán)以保障公益性行業(yè)的用水需求，同時(shí)明確其余超出公益性需求的水權(quán)在全民范圍內(nèi)分配（份額水權(quán)）。

3.初始水權(quán)的公益性、非公益性分配

基于水的多功能性，可將水權(quán)劃分為兩個(gè)部分：一是公益性水權(quán)，包括生活水權(quán)、農(nóng)業(yè)水權(quán)、生態(tài)水權(quán)；二是非公益性水權(quán)，包括份額水權(quán)。

政府為滿足群眾生活、糧食安全、生態(tài)環(huán)境安全的需要，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)可對水權(quán)進(jìn)行公益性水權(quán)的劃分，即優(yōu)先劃分出生活水權(quán)、農(nóng)業(yè)水權(quán)、生態(tài)水權(quán)。憲法明確水資源的所有權(quán)屬于國家，本條規(guī)定奠定了政府可依據(jù)國家整體利益的需求開展公益性水權(quán)分配的法律基礎(chǔ)。實(shí)踐中可依據(jù)科學(xué)的生活用水定額、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水定額、生態(tài)最小需水量進(jìn)行劃分。其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的水權(quán)分配應(yīng)特指具備灌溉條件的地區(qū)依據(jù)單戶農(nóng)戶擁有的耕地面積與農(nóng)業(yè)用水定額確定。由于農(nóng)業(yè)水權(quán)是以一種基于保障糧食安全作出的特殊政策安排，為保障水與土地間的緊密聯(lián)系，可設(shè)定“水隨地走”原則，即在耕地流轉(zhuǎn)時(shí)水權(quán)無條件隨耕地流轉(zhuǎn)。

水資源的所有權(quán)為全民所有，這表明理論上國家在進(jìn)行份額水權(quán)分配時(shí)只能平均分配給每個(gè)公民，即人均份額水權(quán)。實(shí)踐中考慮水資源分布的不均勻性，可以依據(jù)水量分配方案，按照最小水量分配的行政單元將水權(quán)平均分配給區(qū)域內(nèi)每個(gè)公民。

三、水權(quán)交易與水的交付

水資源的市場化配置需要解決4個(gè)問題，一是可交易的水權(quán)，二是交易主體，三是要建立交易市場平臺，四是水的交付。其中水權(quán)交易市場平臺建設(shè)是個(gè)非水權(quán)理論分析要解決的問題，本文暫不討論。

1.可交易的水權(quán)

經(jīng)過公益性與非公益性水權(quán)的分配后，水權(quán)按功能被劃分為4種類型，包括生活水權(quán)、農(nóng)業(yè)水權(quán)、生態(tài)水權(quán)和份額水權(quán)。不同類型的水權(quán)因其水功能的不同，其可交易性也存在差異（見圖 1）。

（1）生活水權(quán)的可交易性

考慮絕大多數(shù)情況下，人們生活用水的供給是由自來水供水企業(yè)完成，因此生活水權(quán)的可交易性判定必須考慮自來水供水企業(yè)在水權(quán)交易市場中的競購能力。由于水是生活必需品，且自來水供水企業(yè)競購能力較弱，必須認(rèn)定生活水權(quán)是受限制的可交易水權(quán)。實(shí)踐中，可要求居民使用自來水交納水費(fèi)的同時(shí)必須支付相應(yīng)額度的生活水權(quán)，則剩余部分生活水權(quán)可進(jìn)行自由交易，這也符合節(jié)約用水的導(dǎo)向需求。

（2）生態(tài)水權(quán)的可交易性

生態(tài)水權(quán)是為維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境而劃分的水權(quán)，其意義在于保護(hù)環(huán)境安全，不應(yīng)受到侵害，因此不具有可交易性。

（3）農(nóng)業(yè)水權(quán)的可交易性

圖1 可交易水權(quán)劃分

依據(jù)耕地面積和用水定額，賦予灌區(qū)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)水權(quán)是保障糧食安全的重要措施。農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)水權(quán)若直接參與市場交易必定嚴(yán)重威脅糧食安全，因此農(nóng)業(yè)水權(quán)應(yīng)是受限制的可交易水權(quán)?？紤]農(nóng)民有權(quán)決定是否進(jìn)行灌溉，為最大限度保障農(nóng)業(yè)水權(quán)優(yōu)先滿足于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水需求，實(shí)踐中可要求農(nóng)業(yè)水權(quán)交易必須優(yōu)先滿足其他農(nóng)業(yè)用水戶購買需求后才可參與自由的市場交易。

（4）份額水權(quán)的可交易性

份額水權(quán)是在滿足生活用水需求、生態(tài)用水需求、農(nóng)業(yè)用水需求后的剩余水權(quán)，因此具有完全可交易性。

2.水權(quán)交易主體

水權(quán)進(jìn)入市場交易環(huán)節(jié)，其對交易主體的要求應(yīng)與一般的市場主體一致。從事經(jīng)濟(jì)活動，享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的個(gè)人和組織都可以成為水權(quán)交易主體。具體來說，就是指具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益和資產(chǎn)，享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的可從事市場交易活動的法人或自然人。這表明投資者、企業(yè)、個(gè)人等都可以成為水權(quán)交易主體。政府法人作為法人的特殊類型也可以成為市場交易主體，特指政府可因公益性需求購買水權(quán)。

3.水的交付

水權(quán)交易與一般的商品交易相比具有一定的特殊性。水交付受限于供水工程的供水可行性。水權(quán)持有者必須委托供水工程單位或企業(yè)為其提供供水服務(wù)才能獲得水的供應(yīng)。

四、水權(quán)制度建設(shè)與現(xiàn)行重要水資源管理制度的銜接

現(xiàn)行多項(xiàng)水資源管理制度在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，如水量分配、取水許可、水資源有償使用等。水權(quán)制度設(shè)計(jì)應(yīng)予以充分考慮。

1.水權(quán)與水量分配

最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施以來，全國面上開展了水量分配，目前已經(jīng)推進(jìn)到市縣一級。地方政府可依據(jù)本行政區(qū)域的水量分配額度確認(rèn)本地區(qū)的生活水權(quán)、生態(tài)水權(quán)、農(nóng)業(yè)水權(quán)和份額水權(quán)，進(jìn)而可計(jì)算單位水權(quán)對應(yīng)的水資源量。

2.水的交付與取水許可

現(xiàn)行取水許可制度所指的取水許可不僅包含對取水行為的許可，還包括對取水量的許可。依據(jù)本文討論的水權(quán)制度建設(shè)思路，取水許可的內(nèi)涵應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，取水許可可作為一種行政監(jiān)督管理手段，由地方水行政主管部門監(jiān)督取水工程單位或企業(yè)是否受到水權(quán)持有者委托或是否持有水權(quán)而許可其取水。

3.水權(quán)與水資源有償使用

2006年頒布施行的 《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》明確了水資源有償使用制度。從征收水資源費(fèi)的目的來看，主要是為了促進(jìn)水資源的節(jié)約，這與水權(quán)交易制度的目標(biāo)一致，從這個(gè)意義上來講，水資源有償使用制度可取消。從水資源費(fèi)的使用來看，水資源費(fèi)主要用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理，也可以用于水資源的合理開發(fā)。水資源費(fèi)為水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理等提供了資金來源，且也符合稅費(fèi)改革中按照有償使用原則，保留開發(fā)利用國有資源而向使用者收取費(fèi)用的思路，因此，從這個(gè)意義上講是可以保留的。

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