北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施管理淺析

單 軍，李黔湘 ，彭莉莉

（1.北京市郊區(qū)水務(wù)事務(wù)中心，100195，北京；2.北京市懷柔區(qū)水務(wù)局，101400，懷柔）

北京是資源型重度缺水的特大城市，全市人均水資源量不足100 m3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界公認(rèn)的1 000 m3的缺水下線。為了節(jié)約用水，提高用水效率，北京以公共財政投入為主，建設(shè)了大量的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程，這些工程設(shè)施投入運(yùn)行后，在一定程度上促進(jìn)了北京市節(jié)水型、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，并提高了北京市水資源的利用效率。但農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施管理也存在較多問題，影響了農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程的持續(xù)、良性運(yùn)行。針對農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施管理還存在運(yùn)行管理機(jī)制不健全、管理經(jīng)費(fèi)投入不足、日常管理專業(yè)化水平低等問題，本文提出了對策與建議。

一、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施管理現(xiàn)狀

1.農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施情況

北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉以地下水為主要水源，節(jié)水灌溉設(shè)施主要指機(jī)井水源及配套設(shè)施、地下輸水管網(wǎng)及田間配水設(shè)施等。北京市現(xiàn)有灌溉面積23.2萬hm2，節(jié)水灌溉面積達(dá)到20.3萬hm2，占灌溉面積的88%，其中：低壓管道輸水灌溉面積13.1萬hm2，噴灌面積4萬hm2，微灌面積 1.1萬hm2，渠道防滲灌溉面積2.1萬hm2。全市共有農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井及配套設(shè)施32 586套，井房6321座，地下輸水管網(wǎng)2.2萬km。

2.設(shè)施管理主體情況

通過調(diào)查，北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施的管理主體有5種模式。

①村委會管理模式：不論農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施產(chǎn)權(quán)是否正式移交給村委會，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施的日常管理、運(yùn)行、維護(hù)及費(fèi)用均由村委會承擔(dān)。

②村農(nóng)民用水者協(xié)會管理模式：農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施的日常管理、運(yùn)行、維護(hù)均由村農(nóng)民用水者協(xié)會承擔(dān)。由于協(xié)會和村委會多數(shù)是一套人馬，實(shí)際上，協(xié)會的工作開展主要依托村委會，因此，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施的管理、運(yùn)行、維護(hù)及費(fèi)用，最終還是由村委會承擔(dān)。

③專業(yè)合作社管理模式：在農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施移交給專業(yè)合作社后，專業(yè)合作社獨(dú)立使用租賃地塊內(nèi)的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施，由其負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施的日常運(yùn)行、管理，并承擔(dān)維護(hù)所需資金，體現(xiàn)“誰使用，誰管理”的原則。

④農(nóng)業(yè)公司或種植大戶管理模式：通常是在土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施一并隨土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，將使用權(quán)和管理責(zé)任一同落實(shí)到農(nóng)業(yè)公司或種植大戶，由農(nóng)業(yè)公司或種植大戶自行負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施的日常管理，體現(xiàn)了“誰使用，誰管理”的原則。

⑤村股份經(jīng)濟(jì)合作社管理模式：村股份經(jīng)濟(jì)合作社吸收全體村民入社，并對全村或部分土地進(jìn)行集中統(tǒng)一管理和規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸村委會，使用權(quán)移交給合作社。合作社聘請專人對村內(nèi)節(jié)水設(shè)施統(tǒng)一進(jìn)行管理和維護(hù)。農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施維修、保養(yǎng)、更新改造以及管理人員報酬等所需資金均由合作社負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)了“誰使用，誰管理”的原則。

通過對不同管理模式的優(yōu)勢和劣勢進(jìn)行對比（見表1），農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、村股份經(jīng)濟(jì)合作社和公司或種植養(yǎng)殖業(yè)大戶三種管理模式都體現(xiàn)了“誰使用，誰管理”的原則，并保障了設(shè)施運(yùn)行維護(hù)所需資金的投入，初步實(shí)現(xiàn)了相對的專人、專業(yè)化管理，效果相對另外兩種管理模式較好。

3.農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施運(yùn)行情況

目前，機(jī)井水源及配套設(shè)施、地下輸水管網(wǎng)運(yùn)行基本正常，但是由于機(jī)井成井時間長、地下水水位下降、管網(wǎng)老化等原因，每年都需要對一部分水源機(jī)井及地下管網(wǎng)進(jìn)行更新；田間低壓管道灌溉和大田半固定式噴灌設(shè)施整體運(yùn)行良好，由于倒茬、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)出效益等原因，田間微灌設(shè)施存在少數(shù)閑置現(xiàn)象。由于維護(hù)資金不足，部分節(jié)水灌溉設(shè)施出現(xiàn)老化及帶病運(yùn)行現(xiàn)象。

4.管理制度建設(shè)情況

①組織建設(shè)方面：2006年以來，北京市成立了3 927個村級用水協(xié)會，選拔了10 800名村管水員，初步形成了市水務(wù)局—區(qū)縣水務(wù)局—基層水務(wù)站—村級農(nóng)民用水者協(xié)會及管水員隊(duì)伍的四級管理體系，為農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施管理提供了有力保障。

②制度建設(shè)方面：區(qū)縣級層面上，只有3個區(qū)縣出臺了農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施運(yùn)行管理規(guī)定或管理辦法，但是部分內(nèi)容較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。如平谷區(qū)運(yùn)行管理制度規(guī)定“要編制用水計(jì)劃，細(xì)分到戶，實(shí)行總量控制”，在實(shí)際操作中執(zhí)行難度很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級層面上，僅有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施運(yùn)行管理制度，制度內(nèi)容同樣存在不全面、不具體的問題，實(shí)際中也沒有完全執(zhí)行。村級層面上，絕大多數(shù)村委會沒有制定運(yùn)行管理制度。

表1 五種不同的管護(hù)模式優(yōu)勢、劣勢對比

③經(jīng)費(fèi)籌措方面：一是由村委會承擔(dān)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)的全部費(fèi)用；二是種植養(yǎng)殖業(yè)大戶承擔(dān)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)的全部費(fèi)用；三是村委會通過向村民收取少量的設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)，剩余部分由村委會承擔(dān)；四是部分區(qū)縣從財政申請部分設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金，剩余部分由村委會承擔(dān)。

二、存在的問題

1.長效運(yùn)行管理機(jī)制尚不健全

農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施建設(shè)質(zhì)量控制機(jī)制、設(shè)施資產(chǎn)管理機(jī)制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水收費(fèi)機(jī)制、技術(shù)服務(wù)和推廣機(jī)制、農(nóng)業(yè)用水管理政策支持機(jī)制等還沒有完全建立起來，使得設(shè)施產(chǎn)權(quán)和管理主體不明確，維護(hù)資金籌措困難，管理責(zé)任落實(shí)粗放，技術(shù)服務(wù)和監(jiān)管不到位，從而造成設(shè)施運(yùn)行和管理水平不高。

2.節(jié)水灌溉設(shè)施管理經(jīng)費(fèi)不足

市級尚未建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施維護(hù)投入政策；區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尚未建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施維護(hù)投入政策和投入渠道，僅順義、房山兩區(qū)每年財政投入一定維護(hù)資金，但是具體維護(hù)使用標(biāo)準(zhǔn)不明確，有待進(jìn)一步細(xì)化；在村級層面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水主體是村民，而設(shè)施管理主體多數(shù)是村委會，村委會實(shí)際負(fù)責(zé)設(shè)施的維護(hù)支出，出多出少，都無形中增加了村集體的負(fù)擔(dān)，因此，村委會的投入也很少。

3.節(jié)水灌溉設(shè)施日常管理專業(yè)化水平低

北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施的日常管理專業(yè)化水平較低，沒有形成公司化經(jīng)營、專業(yè)化技術(shù)服務(wù)公司參與的市場氛圍。村委會和農(nóng)民用水者協(xié)會管理模式，其日常管理責(zé)任多數(shù)由本村管水員承擔(dān)，管理的好壞主要取決于管水員的水平和態(tài)度。其他3種管理模式，也有依托管水員進(jìn)行管理的，部分園區(qū)由專業(yè)技術(shù)人員管理，而這些管理人員并不具備農(nóng)業(yè)節(jié)水管理專業(yè)技術(shù)背景，管理好壞主要取決于專業(yè)人員的工作經(jīng)驗(yàn)積累。

三、建 議

1.完善“先建機(jī)制、后建工程”的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施建設(shè)管理機(jī)制

一是建設(shè)多元化的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施建設(shè)投入機(jī)制，打破全部由政府投入的局面，讓收益人參與投入，提高設(shè)施后期運(yùn)行管理的積極性；二是建立設(shè)施產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制，明確工程產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)及責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)“誰使用，誰管理”的管理模式；三是制定農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施日常運(yùn)行管理績效考核辦法或標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化后期監(jiān)督考核；四是制定農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施折舊標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)投入標(biāo)準(zhǔn)等，從項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)權(quán)歸屬、管理責(zé)任落實(shí)、管理標(biāo)準(zhǔn)、考核標(biāo)準(zhǔn)等全方位明確權(quán)責(zé)利，以提高管理水平，確保設(shè)施正常運(yùn)行。

2.培育專業(yè)化服務(wù)技術(shù)市場，實(shí)現(xiàn)設(shè)施專業(yè)化維護(hù)管理

依據(jù)“誰受益，誰維護(hù)”原則，逐步建立農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施收益人負(fù)責(zé)設(shè)施日常管理的模式，在專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)公司等管理模式的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)培育公司化經(jīng)營、專業(yè)化服務(wù)技術(shù)市場，引導(dǎo)、鼓勵和支持專業(yè)技術(shù)服務(wù)組織參與，形成以市場為導(dǎo)向的設(shè)施管理機(jī)制。

3.建立收費(fèi)機(jī)制和設(shè)施維護(hù)資金保障政策

建立科學(xué)合理的水價制度。按照“補(bǔ)償成本、公平負(fù)擔(dān)”的原則，科學(xué)合理確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水收費(fèi)制度，實(shí)行終端水價、一戶一卡的管理模式，逐步實(shí)現(xiàn)設(shè)施維護(hù)資金的收取，確保設(shè)施得到及時維護(hù)。同時，根據(jù)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施管理主體的差異，制定差異化的設(shè)施維護(hù)資金補(bǔ)助政策，根據(jù)設(shè)施日常維護(hù)及發(fā)揮的效益，政府對設(shè)施維護(hù)資金進(jìn)行補(bǔ)貼，調(diào)動管理主體日常管理經(jīng)費(fèi)投入的積極性，保障設(shè)施的日常維護(hù)。

4.建立健全考核評價機(jī)制

應(yīng)建立不同層級的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施運(yùn)行管理獎罰機(jī)制，結(jié)合用水總量控制和定額管理的要求，從設(shè)施建設(shè)、設(shè)施日常管理、設(shè)施后期維護(hù)、設(shè)施維護(hù)資金投入、設(shè)施作用發(fā)揮、用水高效管理等方面統(tǒng)籌考慮，建立市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)、村四級考核評價體系，實(shí)行逐級考核評價，整體推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施的管理水平。

[1]楊進(jìn)懷，崔彩林.北京市郊區(qū)節(jié)水型農(nóng)村建設(shè)探討[J].中國水利，2005（15）.

[2]唐麗，單軍.北京市基層水務(wù)管理淺析[J].中國農(nóng)村水利水電，2009（9）.