我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的立法選擇

單平基

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京211189）

解決異常嚴(yán)峻的水資源危機(jī)（短缺、污染及浪費等）已迫在眉睫。世界主要國家均通過政府和市場的結(jié)合配置水資源，從而最大限度發(fā)揮其效益。①具體研究可參見：John R Teerink，Masahiro Nakashima.Water Allocation，Rights and Pricing：Examples from Japan and the United States，The World Bank Press，1993；［美］里昂德伯頓、［新西蘭］克里斯庫克林：《新西蘭水資源管理與環(huán)境管理政策改革》，杜群譯，《外國法譯評》1998年第4期；王亞華：《水權(quán)解釋》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2005年版。水資源行政機(jī)關(guān)的作用主要體現(xiàn)在水權(quán)②“水權(quán)”指派生于民法上水資源國家所有權(quán)的水資源用益物權(quán)。這一定性的依據(jù)是《物權(quán)法》第123條，該條使用的雖是“取水權(quán)”，但包含“取用”水資源這一水權(quán)內(nèi)核，并非單指“汲取”水資源?！度∷S可和水資源費征收管理條例》第2條規(guī)定，取水指直接從江河、湖泊或地下“取用”水資源。《水法》第48條亦規(guī)定，直接從江河、湖泊或地下“取用”水資源的單位和個人，應(yīng)申請領(lǐng)取取水許可證。遵循法律整體性解釋，取水權(quán)實際指向“取用”水資源，既包括取水權(quán)利，也包括用水權(quán)利，“只取不用”也與社會常態(tài)相悖。初始取得③水權(quán)初始取得原則上需經(jīng)行政許可。參見《水法》第7條、第48條，《取水許可和水資源費征收管理條例》第2條。中，而水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則是市場配置水資源的規(guī)范依據(jù)?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第123條雖將水權(quán)納入用益物權(quán)范圍，但對水權(quán)可否及如何轉(zhuǎn)讓卻未規(guī)定。在水資源歸國家所有，不允許交易，但又實行市場經(jīng)濟(jì)的背景下，面對嚴(yán)峻的水資源危機(jī)，有效解決途徑是配置給市場主體水權(quán)，并允許水權(quán)移轉(zhuǎn)。水利部《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》提出“積極推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓”的指導(dǎo)原則，亟需相應(yīng)理論研究和制度建構(gòu)。

一、水權(quán)轉(zhuǎn)讓研究的基點——實踐梳理與理論定性

理論及實踐中存在大量將水商品轉(zhuǎn)讓、水合同轉(zhuǎn)讓與水權(quán)轉(zhuǎn)讓混淆的現(xiàn)象。對水權(quán)轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)確定性并理清其與相關(guān)制度的關(guān)系是研究水權(quán)轉(zhuǎn)讓的理論基點及邏輯前提。

（一）對水權(quán)轉(zhuǎn)讓的誤讀——以我國“首例水權(quán)轉(zhuǎn)讓”案為例

東陽—義烏“水權(quán)轉(zhuǎn)讓”案被學(xué)界稱為我國“首例水權(quán)轉(zhuǎn)讓”。④相關(guān)報道可參見：鄭玲《對“東陽——義烏水權(quán)交易”的再認(rèn)識》，《水利發(fā)展研究》2005年第2期第10頁；鄭黎、石慶偉：《東陽義烏水權(quán)交易爭議不斷》，《經(jīng)濟(jì)參考報》2007年6月13日第2版；王磊：《東陽把5000萬方水權(quán)賣給義烏》，《中國水利報》2001年2月10日第1版。具體案情是，浙江省東陽市和義烏市分居金華江上下游，位于上游的東陽市水資源較為豐裕，下游的義烏市卻缺水較為嚴(yán)重。2000年，東陽市政府和義烏市政府簽訂協(xié)議，由義烏市出資2億元購買東陽市橫錦水庫每年4999.9萬立方米的永久“用水權(quán)”。

需說明的是，水資源所有權(quán)、水所有權(quán)與水權(quán)具有不同內(nèi)涵。水資源所有權(quán)屬于國家，不可作為交易客體流通。水所有權(quán)可歸普通民事主體享有，可成為交易客體，例如，企業(yè)儲水設(shè)施、家庭水容器中的水。［1］303水權(quán)則是一種水資 源 使 用 權(quán) ，屬 于 用 益 物 權(quán) 范 疇 。［2］11

這便存在一個問題：此案中“水權(quán)轉(zhuǎn)讓”的主體是東陽市政府和義烏市政府，二者作為行政機(jī)關(guān)顯然并未取得水權(quán)，如何進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓？有學(xué)者已認(rèn)識到不能將此定性為“水權(quán)轉(zhuǎn)讓”。如曹明德認(rèn)為，“義烏市購買的是水庫中的水”，其交易實質(zhì)是“水商品的買賣，并非真正意義上的水權(quán)交易”。［3］84

然而，此案亦非“水商品買賣”。其一，靜淌于水庫中的水尚屬自然循環(huán)狀態(tài)的水資源，與水商品并不等同。否則在“受讓水商品”之后，義烏市的用水者仍需取得水權(quán)方能用水又作何解釋？其二，若為“水商品買賣”，東陽市如何取得“水商品”所有權(quán)？東陽市畢竟既不享有水權(quán)，不能以此取得水商品所有權(quán)，也不享有供水合同債權(quán)。此案更非水資源所有權(quán)轉(zhuǎn)讓：水資源只歸于國家所有，且禁止轉(zhuǎn)讓。

在不構(gòu)成水權(quán)轉(zhuǎn)讓，亦無法成立水商品買賣和水資源所有權(quán)轉(zhuǎn)讓情況下，只能將此定性為行政機(jī)關(guān)對水資源配置的一種公共事務(wù)管理行為，而非水權(quán)轉(zhuǎn)讓，只不過期間滲入了市場因素。被大肆宣揚的“首例”水權(quán)轉(zhuǎn)讓案——“東陽—義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓”案——無法納入水權(quán)轉(zhuǎn)讓范疇的現(xiàn)實恰恰反映出學(xué)界對水權(quán)轉(zhuǎn)讓的誤讀，更亟需對水權(quán)轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)確定性，并區(qū)分其與相關(guān)制度的關(guān)系。這也是構(gòu)建我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的邏輯前提。

（二）水權(quán)轉(zhuǎn)讓的理論定性

水權(quán)轉(zhuǎn)讓是基于水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同在不同民事主體之間的水權(quán)移轉(zhuǎn)，本質(zhì)為一種物權(quán)變動。

1.作為用益物權(quán)變動的水權(quán)轉(zhuǎn)讓

水權(quán)轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的是作為私權(quán)的水權(quán)，即水資源用益物權(quán)，而水權(quán)轉(zhuǎn)讓是一種物權(quán)變動。水權(quán)屬于他物權(quán)（用益物權(quán)），而非自物權(quán)（水資源所有權(quán)）。水權(quán)轉(zhuǎn)讓允許民事主體通過平等協(xié)商，而非行政強(qiáng)制手段，使水權(quán)在不同市場主體之間移轉(zhuǎn)，達(dá)到運用市場機(jī)制配置水權(quán)的目的。水權(quán)轉(zhuǎn)讓為一種私權(quán)變動，原則上應(yīng)適用私法規(guī)則，也須按照民法思維對其進(jìn)行解讀。水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的原因行為，而水權(quán)轉(zhuǎn)讓則是此原因行為導(dǎo)致的結(jié)果。有效的水權(quán)轉(zhuǎn)讓除轉(zhuǎn)讓合同必須有效外，尚須遵循物權(quán)變動模式。

2.水權(quán)轉(zhuǎn)讓不同于水商品買賣、供水合同債權(quán)轉(zhuǎn)讓

（1）水權(quán)轉(zhuǎn)讓與水商品買賣

脫離水循環(huán)過程的水不再屬于水資源，而是水商品（如瓶裝水）。水商品是一種典型動產(chǎn)，可進(jìn)行交易。［4］122水商品買賣與水權(quán)轉(zhuǎn)讓不同。首先，從轉(zhuǎn)讓主體看，前者為對水商品享有所有權(quán)或處分權(quán)之人，后者為水權(quán)人。其次，從轉(zhuǎn)讓標(biāo)的看，前者為一種動產(chǎn)，后者為屬于不動產(chǎn)權(quán)益的水權(quán)。第三，從法律性質(zhì)看，前者為所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，后者為用益物權(quán)移轉(zhuǎn)，水權(quán)人尚未獲得可取用之水的所有權(quán)。最后，從規(guī)則適用看，前者屬動產(chǎn)所有權(quán)移轉(zhuǎn)，可適用買賣合同規(guī)則。后者屬物權(quán)變動范疇，須符合物權(quán)變動要求。

（2）水權(quán)轉(zhuǎn)讓與供水合同債權(quán)轉(zhuǎn)讓

供水合同債權(quán)轉(zhuǎn)讓以供水合同為前提，本質(zhì)為債權(quán)移轉(zhuǎn)。基于供水合同，用水人享有對供水人（如自來水公司）所供之水的債權(quán)。供水合同債權(quán)轉(zhuǎn)讓并非水權(quán)轉(zhuǎn)讓。首先，從轉(zhuǎn)讓主體看，前者為對自來水公司享有請求權(quán)的債權(quán)人，后者則為水權(quán)人。其次，從轉(zhuǎn)讓標(biāo)的看，前者為得以請求自來水公司供水的債權(quán)，后者標(biāo)的為水權(quán)。第三，從法律性質(zhì)看，前者為對債權(quán)的一種處分行為，后者為一種物權(quán)變動。最后，從規(guī)則適用看，前者可直接適用《合同法》債權(quán)移轉(zhuǎn)規(guī)則，后者為用益物權(quán)移轉(zhuǎn)，須遵循物權(quán)變動要求。

二、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法障礙及其克服

（一）水權(quán)轉(zhuǎn)讓立法存廢之爭考證

2002年《水法》雖未規(guī)定水權(quán)轉(zhuǎn)讓，但是否對其進(jìn)行立法規(guī)范卻一波多折，爭議甚大。

1.2002年《水法》修訂有關(guān)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的爭論

為發(fā)揮市場在水資源配置中的作用，《水法（修訂草案）》一審稿對水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了規(guī)定。該稿第45條規(guī)定：“依法獲得取水權(quán)的單位和個人，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在其取水權(quán)年限和取水限額內(nèi)，經(jīng)原發(fā)證機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源。”二審稿中也存在水權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，第47條規(guī)定：“依法獲得取水權(quán)的單位和個人，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在其取水權(quán)年限和取水限額內(nèi)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓?！?/p>

允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓的草案一出即產(chǎn)生巨大爭議。全國人大環(huán)境與資源委員會認(rèn)為，我國目前水資源使用缺乏科學(xué)的定量標(biāo)準(zhǔn)，取水許可與水資源有償使用制度還不完善，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件尚不成熟。而支持者認(rèn)為，探索建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度以發(fā)揮市場在水資源配置中的作用是水資源管理的重要改革措施，《水法》應(yīng)為此提供必要法律依據(jù)。①相關(guān)意見可參見2002年4月18日第九屆全國人大法律委員會《關(guān)于〈中華人民共和國水法（修訂草案）〉修改情況的匯報》。

然而，《水法（修訂草案）》三審稿舍棄了水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定。全國人大常委員會部分委員提出，水權(quán)轉(zhuǎn)讓比較復(fù)雜，需進(jìn)一步研究，建議將此刪除，暫不作規(guī)定。②相關(guān)意見可參見2002年6月20日全國人大法律委員會《關(guān)于〈中華人民共和國水法（修訂草案）〉審議結(jié)果的報告》。這導(dǎo)致2002年《水法》最終未保留水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定，但亦未做禁止規(guī)定。當(dāng)時的解釋是：水權(quán)屬于一種物權(quán)，而我國仍處于物權(quán)立法過程中，此問題暫時以不涉及為宜，加上水權(quán)轉(zhuǎn)讓問題比較復(fù)雜，目前各方面條件尚不成熟。［5］23-24

2.水權(quán)轉(zhuǎn)讓管制的立法松動

目前，相關(guān)部門對水權(quán)轉(zhuǎn)讓的態(tài)度呈現(xiàn)逐步放松管制的趨勢。2005年水利部《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》提出應(yīng)“積極推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓”。2006年國務(wù)院《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱《取水條例》）以法規(guī)的形式允許特定情況下的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。第27條規(guī)定：“依法獲得取水權(quán)的單位或者個人，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。”2007年《物權(quán)法》第123條將取水權(quán)作為一種用益物權(quán)第一次通過立法加以確認(rèn)，為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了制度前提。這也預(yù)示著市場機(jī)制在水權(quán)配置中將發(fā)揮越來越重要的作用。

然而，明確支持水權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法仍有很大缺陷?！度∷畻l例》第27條的不足體現(xiàn)在：該條限于取水權(quán)轉(zhuǎn)讓，未直接稱為水權(quán)轉(zhuǎn)讓；轉(zhuǎn)讓標(biāo)的僅限節(jié)約剩余的取水權(quán)，范圍界定過窄；未區(qū)分不同情形，強(qiáng)制要求水權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變用水目的時如何處理沒有涉及；沒有規(guī)定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的私法構(gòu)造等。另外，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范效力層次較低，導(dǎo)致水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場建立緩慢，亟需更高層次立法的出臺。

（二）水權(quán)轉(zhuǎn)讓之必要性探討

對水權(quán)轉(zhuǎn)讓由嚴(yán)格管制到逐步放松的立法態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度提供了契機(jī)，而現(xiàn)實需求則為其提供了制度土壤。其一，水資源的稀缺性是對水權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實需求。若用水者可在任何時段和地點輕而易舉地取用水，就無水權(quán)轉(zhuǎn)讓的必要，甚至水權(quán)也無需存在。“如果水資源豐富而任何人都可以如愿使用它，就沒有必要有水權(quán)?！保?］55然而，我國卻面臨水資源分布不均、污染、浪費嚴(yán)重等嚴(yán)峻現(xiàn)實，僅靠行政手段無法實現(xiàn)水資源保護(hù)及有效利用的目標(biāo)。其二，水權(quán)轉(zhuǎn)讓有利于節(jié)水，并可減少水污染。一方面，節(jié)水不能僅靠傳統(tǒng)行政措施推動，而要通過制度激勵機(jī)制使其成為用水者的自覺行動。節(jié)約的水權(quán)可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，為水權(quán)人帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時，必將變浪費水為節(jié)約水。另一方面，若水質(zhì)不合格，將無人愿受讓水權(quán)。除受水源總量影響之外，供水能力高低還取決于流域水文條件。［6］1其三，從根本上講，水權(quán)是一種私權(quán)，若缺乏正當(dāng)理由便不應(yīng)限制。用水者或想停止種植，或通過更有效的調(diào)度方式節(jié)約了水權(quán)，完全可自由轉(zhuǎn)讓。［2］23民法允許私人取得水權(quán)，已為水權(quán)轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造了制度前提。面對行政配置水權(quán)效率的低下，有效解決途徑是允許水權(quán)人通過協(xié)商轉(zhuǎn)讓水權(quán)，利用市場機(jī)制對水資源進(jìn)行配置。

三、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體及其范圍界定

允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓并非隨其任意進(jìn)行，應(yīng)對可轉(zhuǎn)讓水權(quán)的主體及范圍進(jìn)行立法界定。

（一）水權(quán)轉(zhuǎn)讓的當(dāng)事人

這包括水權(quán)轉(zhuǎn)讓人和受讓人。水權(quán)轉(zhuǎn)讓以合法有效的轉(zhuǎn)讓合同為基礎(chǔ)，受讓人需滿足締約行為能力要求。除此之外，對受讓人一般不應(yīng)限制。此處重點論述水權(quán)轉(zhuǎn)讓人的條件。

1.水權(quán)轉(zhuǎn)讓人為水權(quán)人

只有水權(quán)人才可作為水權(quán)轉(zhuǎn)讓人，若無水權(quán)即無水權(quán)轉(zhuǎn)讓。水資源所有權(quán)人、水所有權(quán)人及水商品所有權(quán)人均非水權(quán)轉(zhuǎn)讓人。如崔建遠(yuǎn)所言，“水權(quán)轉(zhuǎn)讓，不是水體及其所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，因為此時水權(quán)人尚不享有水的所有權(quán)，作為水權(quán)客體的水并未從水資源中分離出來，歸水權(quán)人所有，而是仍與水資源融為一體，歸國家所有?！保?］41

2.水權(quán)轉(zhuǎn)讓人為持有水權(quán)許可證之水權(quán)人

并非所有水權(quán)人都可轉(zhuǎn)讓水權(quán)，只有經(jīng)許可取得水權(quán)，并持有水權(quán)許可證之人方可轉(zhuǎn)讓。

（1）水權(quán)人并不限于持有水權(quán)許可證之人

水權(quán)原則上需經(jīng)行政許可，并取得水權(quán)許可證，①參見《水法》第7條、第48條。但也存在例外。按照《取水條例》第4條規(guī)定，例外情形包括：農(nóng)村集體組織及其成員使用本集體水塘、水庫中的水；家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水；為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全，或為消除對公共安全或公共利益的危害，或為農(nóng)業(yè)抗旱和維護(hù)生態(tài)與環(huán)境必須臨時應(yīng)急取水。

（2）不持有水權(quán)許可證之人不能進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓

這需對上述不需取得水權(quán)許可證但仍享有水權(quán)的情形分別分析。其一，允許農(nóng)村集體組織及其成員對本集體水塘、水庫中的水享有的水權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓與立法初衷不符。該水權(quán)許可例外的立法理由在于：《水法》將水資源統(tǒng)一歸于國家所有，取消了集體水資源所有權(quán)。若農(nóng)民依取水許可制度交納水資源費，必將加重其負(fù)擔(dān)。［8］275該規(guī)定為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而設(shè)，若允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓以謀取經(jīng)濟(jì)利益，則與立法初衷相悖。其二，允許家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等水權(quán)轉(zhuǎn)讓缺乏合理性。此幾項水權(quán)僅限少量用水，且須以家庭為用水單位，不包括家庭辦的養(yǎng)殖場取水和自來水廠為居民供水而取水的行為。［9］11該規(guī)定的初衷在于照顧家庭生活性用水，并未蘊含允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓的意思。其三，允許應(yīng)急性水權(quán)轉(zhuǎn)讓既不合理，亦無法實現(xiàn)。應(yīng)急性用水由于情況緊急，無法經(jīng)由通常程序申請水權(quán)許可證，其目的往往并非追求經(jīng)濟(jì)利益，允許其轉(zhuǎn)讓缺乏合理性。另外，應(yīng)急性水權(quán)的產(chǎn)生和保有具有法定條件限制，法定情形消失即意味應(yīng)急性水權(quán)喪失，即使允許轉(zhuǎn)讓，受讓人也無法保證用水情形的存在。

（二）可轉(zhuǎn)讓水權(quán)的范圍界定

由于用水目的不同，水權(quán)分為生活用水、生態(tài)環(huán)境用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、娛樂用水等類型。并非每種水權(quán)都能成為轉(zhuǎn)讓客體，須綜合水權(quán)設(shè)立的原因及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素。

1.生活用水不可轉(zhuǎn)讓

生活用水是人類生存的必需品，以滿足人畜飲水、漱洗等日常生活需求為限?！坝捎谑袌隽α康淖饔貌灰欢▽S持生命有利，在水資源分配中允許以市場機(jī)制為主導(dǎo)力量也可能是危險的?！保?］67法律應(yīng)提供基本生活用水保障，原則上不能實行市場化。

2.生態(tài)環(huán)境用水不宜允許轉(zhuǎn)讓

生態(tài)環(huán)境用水為維持生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)正常運行所必需，很難進(jìn)入水權(quán)市場交易。環(huán)境用水反映的是一種相關(guān)利益網(wǎng)絡(luò)，為追求經(jīng)濟(jì)利益，水資源景觀美感、野生生物棲息地保護(hù)及徑流量減少等因素極易被忽略。環(huán)境水權(quán)在何種條件下可參與交易，應(yīng)有哪些限制等問題有待于生產(chǎn)用水的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度建立后，作為后續(xù)問題予以探討。［10］143須區(qū)分的是，生態(tài)環(huán)境用水不宜轉(zhuǎn)讓，但當(dāng)然應(yīng)允許低順位的水權(quán)（如工業(yè)用水）轉(zhuǎn)讓用于環(huán)境保護(hù)。例如，美國專門制定了環(huán)境用水優(yōu)先購買許可權(quán)制度，環(huán)境用水優(yōu)先得到滿足。政府通過大量購買水權(quán)用于內(nèi)徑流量等環(huán)境用水，取得了環(huán)境保護(hù)的客觀成效。［11］884-887我國政府一直運用公權(quán)力行使環(huán)境保護(hù)的公共職能，通過私法手段保護(hù)環(huán)境是一個新課題。水資源保護(hù)部門同樣可購買水權(quán)以保護(hù)環(huán)境，進(jìn)而運用私法手段履行公共職能。

3.生產(chǎn)用水及娛樂用水可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓

農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水均屬生產(chǎn)用水。生產(chǎn)用水具有競爭性、排他性等私權(quán)特性，可通過市場進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。這也是可轉(zhuǎn)讓水權(quán)的主要類型。娛樂用水為娛樂目的而設(shè)，并依法經(jīng)過批準(zhǔn)取得水權(quán)許可證，亦屬于可交易水權(quán)范圍。但如下將述，當(dāng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變用水目的時，如農(nóng)業(yè)用水變?yōu)閵蕵酚盟畷r，則需受一定限制。

四、水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變用水目的之應(yīng)對

水權(quán)轉(zhuǎn)讓可能會改變用水目的，將對水權(quán)關(guān)系、生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生重大影響，也是制約水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度構(gòu)建的重要因素。

（一）水權(quán)轉(zhuǎn)讓可能改變用水目的

當(dāng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變原用水目的時，往往要受很大限制。例如，《日本河川法》規(guī)定，只有在水權(quán)轉(zhuǎn)讓前后其實質(zhì)保持不變之時，水權(quán)轉(zhuǎn)讓方可被認(rèn)可。［2］66循此，在日本只允許不改變用水目的的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，禁止借水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變用水目的。

視用水目的是否改變對水權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)別對待具有合理性：用水目的改變將對水權(quán)關(guān)系、生態(tài)環(huán)境及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生重大影響?！拔覀儽冗^去更加關(guān)注對第三方以及更廣泛的社會影響，轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移變得更具爭議性。最具爭議的轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移是將水調(diào)出原流域，或是從農(nóng)業(yè)用水向城市和環(huán)境用水的轉(zhuǎn)變”。［12］762另外，若用水目的改變，如將農(nóng)業(yè)用水變?yōu)楣I(yè)用水，灌溉面積或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減少將導(dǎo)致與此相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動或稅收降低，水權(quán)轉(zhuǎn)讓就可能損害當(dāng)?shù)卣斦凸卜?wù)能力，甚至對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。

（二）水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變用水目的的可能參照

當(dāng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變用水目的時，至少有以下幾種處理選擇：其一，禁止借水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變用水目的。日本即是此種立法例，“水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須提出申請并征得河川管理局同意。按照規(guī)定，水權(quán)禁止從一種用途轉(zhuǎn)讓到另一種用途?！保?］57其二，禁止后位序水權(quán)的主體受讓前位序水權(quán)。例如，因農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中處在基礎(chǔ)地位，故灌溉用水權(quán)一般不得因工業(yè)、高爾夫球場和公園草地的用水而被轉(zhuǎn)讓、征用。再如，灌溉水權(quán)人有權(quán)受讓娛樂用水權(quán)，但無權(quán)受讓生活用水權(quán)。工業(yè)用水者無權(quán)受讓生活用水權(quán)或灌溉水權(quán)。［1］399其三，水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變原用水目的需經(jīng)水資源管理部門批準(zhǔn)。對于改變用水目的的水權(quán)轉(zhuǎn)讓并不絕對禁止或允許，而由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行決定。其四，允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓自由改變用水目的，即不對水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變用水目的作任何限制。

（三）水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變用水目的之立法選擇

水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變用水目的時，不應(yīng)一味禁止或允許，采取何種規(guī)則應(yīng)具體分析：

其一，水權(quán)轉(zhuǎn)讓不能隨意改變用水目的。水權(quán)人不能自行改變用水目的，自然也不能借水權(quán)轉(zhuǎn)讓予以改變。法律并未干涉當(dāng)事人自由行使水權(quán)，因為擅自改變用水目的本來就不屬于水權(quán)內(nèi)容。例如，甲依法取得的農(nóng)業(yè)用水權(quán)中并未含有可將水資源用于娛樂性目的的權(quán)利內(nèi)容，自然不能經(jīng)由水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變或創(chuàng)設(shè)。其二，允許水權(quán)由較低位序用水目的轉(zhuǎn)變?yōu)檩^高位序。絕對禁止改變用水目的意在防止假借水權(quán)轉(zhuǎn)讓擅自改變水權(quán)內(nèi)容，但卻過于嚴(yán)苛。將轉(zhuǎn)讓后的水權(quán)限制為不得用于較低位序的用水目的或許更為合理。例如，將原來的生產(chǎn)用水轉(zhuǎn)為生活用水當(dāng)無禁止的理由。其三，由較高位序的用水目的轉(zhuǎn)變?yōu)檩^低位序時，應(yīng)經(jīng)水資源管理部門批準(zhǔn)。例如，將農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)為城市用水時，應(yīng)考慮農(nóng)業(yè)穩(wěn)定等高于經(jīng)濟(jì)價值的無形價值。然而，追求經(jīng)濟(jì)利益的水權(quán)轉(zhuǎn)讓人對此通常不會考慮或無法控制。若對此轉(zhuǎn)讓絕對禁止，又是對水權(quán)之私權(quán)屬性的背離。這就需要公權(quán)力在綜合社會、環(huán)境及經(jīng)濟(jì)等因素后做出是否準(zhǔn)許轉(zhuǎn)讓的決定，可作為水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的生效要件，因為合同成立原則上不應(yīng)受當(dāng)事人意思以外其他因素的影響。立法中已有物權(quán)轉(zhuǎn)讓若改變用途需經(jīng)批準(zhǔn)的相似規(guī)定?！段餀?quán)法》第128條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，將承包地用于非農(nóng)建設(shè)須依法經(jīng)過批準(zhǔn)。

五、我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓的私法構(gòu)造

水權(quán)轉(zhuǎn)讓作為一種物權(quán)變動應(yīng)與現(xiàn)行物權(quán)變動模式相銜接。水權(quán)轉(zhuǎn)讓的私法構(gòu)造是水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的重要內(nèi)容。

（一）水權(quán)轉(zhuǎn)讓之原因行為——水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同

1.水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的原因行為

水權(quán)轉(zhuǎn)讓的本質(zhì)是物權(quán)變動，應(yīng)有引起變動的原因行為。水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同即是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的原因行為，水權(quán)人負(fù)有移轉(zhuǎn)水權(quán)的義務(wù)，受讓人負(fù)有支付價款的義務(wù)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是一種債權(quán)行為，需遵循合同的成立和生效要件。合同成立以當(dāng)事人意思表示一致為要件，合同是否有效取決于當(dāng)事人的行為能力、意思表示是否自愿、真實，且合同內(nèi)容應(yīng)不違反法律強(qiáng)行性和禁止性規(guī)范，應(yīng)符合社會公共利益的要求。

無轉(zhuǎn)讓合同不會產(chǎn)生水權(quán)轉(zhuǎn)讓結(jié)果，但僅有轉(zhuǎn)讓合同亦無法產(chǎn)生水權(quán)變動效果。其一，民法原則上采債權(quán)形式主義物權(quán)變動模式，原因行為的無效、被撤銷均會對物權(quán)變動造成影響。只有在轉(zhuǎn)讓合同客觀有效的情況下，才能產(chǎn)生水權(quán)變動的效果。其二，物權(quán)不因買賣契約的有效成立而當(dāng)然移轉(zhuǎn)，須以登記（不動產(chǎn)）或交付（動產(chǎn)）為生效要件。［13］74水權(quán)轉(zhuǎn)讓屬不動產(chǎn)用益物權(quán)變動，非經(jīng)登記不生效力。

2.水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同對水權(quán)轉(zhuǎn)讓的效力影響

債權(quán)形式主義之下，水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同對水權(quán)轉(zhuǎn)讓的影響表現(xiàn)為：其一，若轉(zhuǎn)讓合同有效且水權(quán)變更登記完畢，就確定性地產(chǎn)生水權(quán)變動效果。在水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同中已經(jīng)包含了水權(quán)變動的意思表示，而隨后的水權(quán)變更登記仍與水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同中所內(nèi)含的水權(quán)變動的意思表示存在內(nèi)在聯(lián)系。其二，水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效時，不會發(fā)生水權(quán)變動效果。若存在《合同法》第52條所規(guī)定的合同無效情形，即使當(dāng)事人已辦理完畢水權(quán)變更登記，水權(quán)受讓人仍應(yīng)履行注銷該水權(quán)登記的義務(wù)。其三，水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同可撤銷、可變更情形（《合同法》第54條）下，水權(quán)變動效力會受合同影響。若權(quán)利人行使撤銷權(quán)或變更權(quán)，則或不發(fā)生水權(quán)變動效果（撤銷權(quán)），或變動范圍會受影響（變更權(quán)）。若當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議排除撤銷權(quán)或變更權(quán)，將會使合同繼續(xù)有效，進(jìn)而在水權(quán)變更登記之后發(fā)生水權(quán)變動效果。

（二）水權(quán)轉(zhuǎn)讓登記公示及其公信力

若使水權(quán)轉(zhuǎn)讓為外界所識別，必須通過水權(quán)移轉(zhuǎn)登記對水權(quán)轉(zhuǎn)讓予以公示。

1.水權(quán)移轉(zhuǎn)登記對水權(quán)轉(zhuǎn)讓效力的影響

為讓世人知曉水權(quán)變動，必然要有水權(quán)變動的外在表征，即水權(quán)變更登記。水權(quán)轉(zhuǎn)讓須遵循不動產(chǎn)物權(quán)變動要求，非經(jīng)變更登記不發(fā)生水權(quán)轉(zhuǎn)讓效力。［7］49登記對水權(quán)轉(zhuǎn)讓的影響可分為登記要件主義和登記對抗主義兩種類型：前者指水權(quán)未經(jīng)登記不發(fā)生水權(quán)變動效果，后者指即使不登記受讓人也能取得水權(quán)，但不能對抗善意第三人。

為保護(hù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易安全及善意第三人利益，應(yīng)采取水權(quán)登記要件主義模式。登記對抗主義貌似維護(hù)了意思自由，實際卻會導(dǎo)致水權(quán)多次轉(zhuǎn)讓，使當(dāng)事人陷入對交易安全的無盡擔(dān)憂。登記簿上仍記載著原水權(quán)，而水權(quán)已被受讓人取得，第三人會基于對登記外觀的信賴而再次簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。登記要件主義則可克服此難題。它要求水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須進(jìn)行登記，否則無法產(chǎn)生水權(quán)變動，受讓人不能成為真正水權(quán)人。若第三人信賴水權(quán)登記外觀而受讓該水權(quán)，法律就可保障該第三人取得水權(quán)，也避免水權(quán)多次轉(zhuǎn)讓的可能。

2.水權(quán)移轉(zhuǎn)登記的公信力

若無第三人存在，當(dāng)事人僅憑水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同即能明晰各自權(quán)利和義務(wù)，水權(quán)登記是否具有公信力，甚至水權(quán)轉(zhuǎn)讓是否登記都將變得毫無意義。

然而，水權(quán)移轉(zhuǎn)登記之公信力對善意第三人的保護(hù)意義重大。在水權(quán)登記簿上記載的水權(quán)人在法律上被推定為真正水權(quán)人。如事后證明登記的水權(quán)不存在或有瑕疵，對信賴該登記而從事交易的人，法律承認(rèn)其具有與真實水權(quán)人交易相同的效果。公信力使當(dāng)事人形成了一種對交易合法性及對受讓水權(quán)不可追奪性的信賴與期待。人們不必親自去調(diào)查水權(quán)狀況，只需查閱水權(quán)登記信息并加以信賴即可。這使人們不必因擔(dān)心水權(quán)權(quán)屬狀況而對交易猶豫不決，能夠維護(hù)對公示信賴之人的交易預(yù)期，從而促進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行。

六、結(jié) 語

制度構(gòu)建源于理論解讀。水權(quán)轉(zhuǎn)讓有助于解決水資源配置和利用效率低下的問題。水資源危機(jī)的嚴(yán)峻現(xiàn)實及水權(quán)作為私權(quán)的特性決定了對水權(quán)轉(zhuǎn)讓不應(yīng)一味限制。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是一種物權(quán)變動，須具備有效的水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同并進(jìn)行水權(quán)移轉(zhuǎn)登記。水權(quán)轉(zhuǎn)讓并非允許水權(quán)人毫無限制地任意進(jìn)行，當(dāng)水權(quán)人將較高次序的水權(quán)轉(zhuǎn)讓給低位序用水目的之人時，需要行政權(quán)力的介入。水權(quán)轉(zhuǎn)讓為突破單純水資源行政管制禁錮，將水權(quán)納入市場機(jī)制提供了平臺，有助于運用私法手段應(yīng)對水資源危機(jī)。

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