國土資源立法后評(píng)估信息采集與指標(biāo)體系完善——以《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》試評(píng)估調(diào)研為例的實(shí)證分析

■ 宦吉娥

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）國土資源法律評(píng)價(jià)重點(diǎn)工程實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430074）

在中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的背景下，科學(xué)客觀地評(píng)價(jià)法律規(guī)范性文件的質(zhì)量、實(shí)施效果與影響已成為法治建設(shè)的剛性需求。國土資源領(lǐng)域立法后評(píng)估已得到國土資源部門的高度重視，《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》已于2010年9月1日起施行，依據(jù)該辦法，國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件須定期進(jìn)行評(píng)估。國土資源法律評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是當(dāng)前對(duì)國土資源法律進(jìn)行評(píng)價(jià)的重要思維創(chuàng)新和系統(tǒng)實(shí)踐，[1]后評(píng)估信息與量化的評(píng)估指標(biāo)體系是評(píng)價(jià)系統(tǒng)的重要組成部分。筆者所在的國土資源法律評(píng)價(jià)重點(diǎn)工程實(shí)驗(yàn)室已初步建立了“國土資源法律量化后評(píng)估指標(biāo)體系”，擬通過①“合法性”，包括權(quán)限、程序的合法性及與上位法同位法的協(xié)調(diào)性；②“合理性”，包括時(shí)效性、參與性、社會(huì)可承受性及特色性；③“操作性”，包括規(guī)范完整性、明確性和適用頻率；④“績(jī)效性”，包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性；⑤“滿意度”五方面的53項(xiàng)具體指標(biāo)對(duì)國土資源立法進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。這一指標(biāo)體系是基于立法學(xué)和法律體系基本原理設(shè)計(jì)的理想模型，需要通過實(shí)證研究檢驗(yàn)其可行性和操作性?！兜刭|(zhì)災(zāi)害防治條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是2003年通過的國土資源領(lǐng)域的行政法規(guī)，實(shí)施年限較長且由于近年大型地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)引起較多立法關(guān)注，實(shí)驗(yàn)室特選擇對(duì)其進(jìn)行試后評(píng)估，擬通過對(duì)不同行政區(qū)劃等級(jí)、不同地質(zhì)環(huán)境基礎(chǔ)和不同地質(zhì)災(zāi)害防治重點(diǎn)的典型區(qū)域的系列調(diào)研，嘗試搜集評(píng)估信息，以此檢驗(yàn)指標(biāo)體系，并提出完善的建議。本文即以實(shí)驗(yàn)室在湖南某縣對(duì)《條例》的試評(píng)估調(diào)研為例，對(duì)此加以探討。

1 后評(píng)估信息的采集

實(shí)驗(yàn)室調(diào)研組于2010年12月14日至2010年12月17日對(duì)該縣實(shí)施《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》的情況進(jìn)行調(diào)研。通過三天的資料搜集、對(duì)直接主管領(lǐng)導(dǎo)定向訪談，到地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)實(shí)地考察、與相關(guān)部門人員座談、發(fā)放問卷等活動(dòng)了解了該縣地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生狀況與規(guī)律，該縣地質(zhì)災(zāi)害防治的職能部門與經(jīng)費(fèi)情況，該縣推行《條例》規(guī)定的各項(xiàng)制度的情況及該縣對(duì)地質(zhì)災(zāi)害相關(guān)違法現(xiàn)象的查處情況。初步了解到，該縣地質(zhì)災(zāi)害防治取得了良好效果，雖然每年都有小型地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，造成了一定的經(jīng)濟(jì)損失，但連續(xù)7年沒有人員傷亡。通過統(tǒng)計(jì)調(diào)研中面向公眾（非國土資源部門工作人員的民眾，包括災(zāi)民）發(fā)放的調(diào)查問卷，發(fā)現(xiàn)抽樣群眾對(duì)國土資源部門執(zhí)法態(tài)度、辦事效率的滿意度平均達(dá)到96%，對(duì)條例落實(shí)情況的滿意度達(dá)到86%。

立法后評(píng)估信息的采集是評(píng)估活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，信息的全面、客觀等對(duì)法律績(jī)效評(píng)估發(fā)揮著很重要的作用，它直接影響法律績(jī)效評(píng)估的質(zhì)量與水平。[2]本次該縣評(píng)估調(diào)研的重點(diǎn)任務(wù)便是依照已有的“國土資源法律量化評(píng)估指標(biāo)體系”，以《條例》為對(duì)象，嘗試通過文獻(xiàn)采集、訪談、發(fā)放問卷、座談等方式全面搜集評(píng)估信息。

1.1 后評(píng)估信息的采集需求

“國土資源法律量化后評(píng)估指標(biāo)體系”分為準(zhǔn)則層、目標(biāo)層和指標(biāo)層三個(gè)層次，準(zhǔn)則層有5項(xiàng)，目標(biāo)層共18項(xiàng)，指標(biāo)層共53項(xiàng)。53項(xiàng)指標(biāo)值獲取的方式包括實(shí)驗(yàn)室評(píng)判、專家評(píng)分、客觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和問卷調(diào)查。在指標(biāo)體系中需要通過專家評(píng)分和實(shí)驗(yàn)室評(píng)判方式取值的指標(biāo)共10項(xiàng)。需要通過問卷調(diào)查方式取值的指標(biāo)共12項(xiàng)，其中需要特別針對(duì)國土資源行政部門工作人員發(fā)放調(diào)查問卷以取值的指標(biāo)為2項(xiàng)(詳見表1)；需要面向群眾發(fā)放問卷及訪談取值的為6項(xiàng)(詳見表2)。通過客觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方式取值的指標(biāo)共31項(xiàng)，其中需要從國土資源行政部門獲取第一手統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以取值的指標(biāo)有6項(xiàng)(詳見表3)。部分指標(biāo)雖然需要從國土資源行政部門以外的對(duì)象獲取，但從國土資源行政部門獲得的相關(guān)信息可以對(duì)提供信息獲取線索或者對(duì)指標(biāo)取值加以驗(yàn)證，此類指標(biāo)有14項(xiàng)（詳見表4）。

1.2 后評(píng)估信息的采集情況

調(diào)研中，除現(xiàn)場(chǎng)照片外，還搜集到較多文獻(xiàn)資料，包括紙質(zhì)與電子版本的各類文獻(xiàn)，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)錄音和筆記整理的訪談筆錄和座談會(huì)筆錄等，這些第一手資料中包含了與后評(píng)估指標(biāo)相關(guān)的各類信息。通過發(fā)放問卷也采集到部分信息，對(duì)問卷的統(tǒng)計(jì)和處理還能夠得到部分后評(píng)估信息。共搜集文獻(xiàn)資料65份：關(guān)于機(jī)構(gòu)、設(shè)備、人員的6份，相關(guān)的規(guī)范性文件21份，關(guān)于職責(zé)履行情況20份，關(guān)于案件查處情況0份，關(guān)于工作成效11份，綜合類（訪談、工作總結(jié)、匯報(bào)材料）7份。共發(fā)放調(diào)查問卷60份，其中面向國土資源行政部門工作人員發(fā)放25份，有效回收24份；面向社會(huì)公眾發(fā)放35份，有效回收32份。

表1 需要針對(duì)國土資源行政工作人員發(fā)放調(diào)查問卷以取值的指標(biāo)

表2 需要針對(duì)普通民眾發(fā)放調(diào)查問卷以取值的指標(biāo)

2 已采集后評(píng)估信息對(duì)指標(biāo)體系的檢驗(yàn)

后評(píng)估信息的采集情況能夠?qū)χ笜?biāo)體系本身的操作性和科學(xué)性作出檢驗(yàn)，從而幫助完成指標(biāo)體系的調(diào)試與完善。如果盡最大努力所采集到的后評(píng)估信息無法滿足各項(xiàng)指標(biāo)測(cè)度的要求，且找不到可替代的信息或者有效的信息源查找線索，則表明指標(biāo)體系不具有可行性；如果采集到的第一手資料能夠較多地覆蓋具體指標(biāo)和指標(biāo)要素，則表明指標(biāo)體系具有量化可行性和初步的操作性。

2.1 檢驗(yàn)指標(biāo)：評(píng)估信息與指標(biāo)間的對(duì)應(yīng)率

后評(píng)估信息與指標(biāo)之間的對(duì)應(yīng)率是指：有對(duì)應(yīng)評(píng)估信息的指標(biāo)項(xiàng)數(shù)與需同樣途徑獲取數(shù)據(jù)的指標(biāo)項(xiàng)數(shù)的比率，對(duì)應(yīng)率越高表明指標(biāo)體系的量化可行性和操作性越高。具體而言，采集到的一手后評(píng)估信息能夠直接成為或轉(zhuǎn)換成為測(cè)度指標(biāo)或指標(biāo)要素所需要的數(shù)據(jù)，則表明后評(píng)估信息與指標(biāo)具有對(duì)應(yīng)性。

通過對(duì)該縣的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)在該縣采集到的后評(píng)估信息與指標(biāo)之間的對(duì)應(yīng)率如下：

第一，需要特別針對(duì)國土資源行政部門工作人員發(fā)放調(diào)查問卷以取值的2項(xiàng)指標(biāo)，通過面向國土資源行政部門工作人員發(fā)放的調(diào)查問卷中的——“您在實(shí)際工作中，是否理解《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》的適用范圍”；“您在實(shí)際工作中，對(duì)于《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》是否有明確的執(zhí)法程序”；“您認(rèn)為該法的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是否合理”；“您認(rèn)為該法的懲罰機(jī)制是否合理”等問題對(duì)應(yīng)，本類指標(biāo)對(duì)應(yīng)率為100%。需要針對(duì)民眾發(fā)放調(diào)查問卷取值的6項(xiàng)指標(biāo)，通過面向公眾發(fā)放的調(diào)查問卷中的“滿意度”和“災(zāi)后安置”兩個(gè)部分的問題對(duì)應(yīng)，本類指標(biāo)對(duì)應(yīng)率為100%。

第二，需要從國土資源行政部門獲取第一手統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以取值的6項(xiàng)指標(biāo)：“執(zhí)行投入成本”可通過工作總結(jié)中提供的部分?jǐn)?shù)據(jù)，如“累計(jì)發(fā)放各類地質(zhì)災(zāi)害防治知識(shí)手冊(cè)3000余冊(cè)，宣傳掛圖5000余張，書寫宣傳標(biāo)語3000余條，出動(dòng)宣傳車50臺(tái)次，累計(jì)印制《地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)工作明白卡》、《崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)避險(xiǎn)明白卡》7000余份”；“刷新警示牌50塊（5萬），新設(shè)3塊”；“2010年購置3臺(tái)DBA接收終端儀”；“30萬元全縣山洪地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”；“13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地災(zāi)隱患點(diǎn)33名地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)人員，裝備裂縫報(bào)警器和滑坡預(yù)警伸縮儀等地災(zāi)預(yù)警儀器40多臺(tái)”等年度總結(jié)情況計(jì)算出大致成本，再將其與財(cái)政撥款和其他經(jīng)費(fèi)來源總數(shù)加以驗(yàn)證，得出相對(duì)可信的年度執(zhí)法成本數(shù)值?！皥?zhí)行產(chǎn)出”可以通過“使全縣80%以上的群眾接受了地質(zhì)災(zāi)害科普教育，每年累計(jì)受培訓(xùn)干部群眾達(dá)10萬人”；地質(zhì)災(zāi)害情況的月報(bào)表中數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)；工作總結(jié)中“2009年成功預(yù)報(bào)3起地質(zhì)災(zāi)害，避免人員傷亡11人，避免直接經(jīng)濟(jì)損失20萬元”等相互印證，得出較為客觀的數(shù)據(jù)。其中“立法成本”與“立法目的”要通過其他途徑獲得資料。對(duì)“行政部門年平均適用次數(shù)”指標(biāo),如果理解為與地質(zhì)災(zāi)害相關(guān)的行政處罰，則在該縣對(duì)應(yīng)值為“0”?！罢畽C(jī)構(gòu)執(zhí)行能力”則沒有提取到相應(yīng)的對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)。本類指標(biāo)對(duì)應(yīng)率為83%，且為不完全數(shù)據(jù)。

第三，從國土資源行政部門獲得的相關(guān)信息可以對(duì)后評(píng)估信息的獲取提供線索或者對(duì)這14項(xiàng)指標(biāo)取值加以驗(yàn)證，可通過深度訪談、調(diào)查問卷中滿意度調(diào)查和立法建議開放性問題加以驗(yàn)證，該類指標(biāo)對(duì)應(yīng)率為100%。由于這一部分?jǐn)?shù)值的獲取有其他專門的途徑，從國土資源行政部門獲取的數(shù)據(jù)不決定最終的評(píng)價(jià)結(jié)果，且這類信息的獲取與采訪、問卷設(shè)計(jì)技術(shù)，以及行政部門的配合程度密切相關(guān)，所以不同調(diào)研地點(diǎn)其對(duì)應(yīng)率會(huì)有較大變動(dòng)性，該縣的數(shù)據(jù)參考性不足。

2.2 檢驗(yàn)的結(jié)論

通過對(duì)本次調(diào)研所采集到的后評(píng)估信息與指標(biāo)之間對(duì)應(yīng)率的考察，我們認(rèn)為：后評(píng)估信息用于指標(biāo)量化的可行性較大，初步證明體系具有一定的可操作性。

3 存在的問題與對(duì)策

本次調(diào)研表明，采用適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)量化方案和后評(píng)估工具，已經(jīng)設(shè)計(jì)的量化指標(biāo)體系具有較大的可行性與操作性。但指標(biāo)體系、評(píng)估信息的采集和指標(biāo)量化本身仍存在如下問題。

3.1 部分指標(biāo)內(nèi)涵不清晰，不利于準(zhǔn)確測(cè)度，需要進(jìn)行修改

如“行政部門年平均適用次數(shù)”指標(biāo)，如果理解為日常適用法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件的行為，按照依法行政的原則，國土資源地質(zhì)災(zāi)害防治部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、日常行政工作都應(yīng)以《條例》為依據(jù)，則無法測(cè)定“適用次數(shù)”，更無法計(jì)算“年平均適用次數(shù)”，表明這一指標(biāo)本身不具有可測(cè)度性。但對(duì)本指標(biāo)在國土資源量化后評(píng)估指標(biāo)體系中的重要性，我們?cè)?qǐng)到地質(zhì)災(zāi)害防治工程專家、《條例》立法參與者、立法專家、環(huán)境資源法專家和法理學(xué)專家各一位，對(duì)指標(biāo)的重要程度打分，從1分至5分，重要程度逐次增強(qiáng)，本指標(biāo)平均得分為3.2分，屬于反映立法可操作性的重要指標(biāo)，因而不能簡(jiǎn)單地刪除此項(xiàng)指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)對(duì)“適用”加以限定，比如具體化到行政處罰、行政許可、行政登記等的次數(shù)，如此才具有可操作性，也能更準(zhǔn)確地反映《條例》不同條款的操作性情況。“績(jī)效性”下屬的“政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力”、“執(zhí)行投入/立法成本”、“執(zhí)行產(chǎn)出/執(zhí)行投入”、“執(zhí)行產(chǎn)出/立法目標(biāo)”、“執(zhí)行產(chǎn)出/社會(huì)需求”等指標(biāo)也具有相同的問題，解決方案：需要確定具體的指標(biāo)要素，可以考慮將指標(biāo)體系擴(kuò)展至四級(jí)。

3.2 年度數(shù)據(jù)與歷年數(shù)據(jù)都難以完整采集

“執(zhí)行投入”、“執(zhí)行產(chǎn)出”等項(xiàng)指標(biāo)后評(píng)估信息是信息采集工作的難點(diǎn)。本次調(diào)研中雖然在國土資源行政部門的大力配合下，搜集到設(shè)備、人員、工作內(nèi)容和工作成果等信息，但與政府“執(zhí)行投入”、“執(zhí)行產(chǎn)出”測(cè)度相關(guān)的年度一手?jǐn)?shù)據(jù)很難完整搜集，依據(jù)現(xiàn)有資料并不能完整計(jì)算出地質(zhì)災(zāi)害防治的全部投入與產(chǎn)出，而且在調(diào)研中未能搜集到自《條例》頒布以來歷年的相關(guān)數(shù)據(jù)，《條例》頒布前的歷史數(shù)據(jù)更難采集到。因此，雖然本類指標(biāo)對(duì)應(yīng)率較高，但實(shí)際上并不能支撐比較分析和趨勢(shì)變化分析。預(yù)先設(shè)想的通過一手資料所獲得的數(shù)據(jù)加和以求得各年指標(biāo)要素總體數(shù)據(jù)的方案在實(shí)踐中行不通。解決方案：將這些數(shù)據(jù)與財(cái)政用于地質(zhì)災(zāi)害防治的撥款總數(shù)加以印證，對(duì)差額進(jìn)行具體求證，得出較客觀的數(shù)據(jù)。

3.3 區(qū)域數(shù)據(jù)采集困難且差異性大，難以加和形成全國性數(shù)據(jù)

本次調(diào)研只涉及一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域，對(duì)于此次得到的年度績(jī)效性指標(biāo)數(shù)值，需要跟不同層級(jí)地方和中央同期績(jī)效性數(shù)值進(jìn)行比對(duì)，從而反映地區(qū)間差異性，理想地通過各地方獲得的數(shù)據(jù)加和得到上級(jí)地方乃至中央數(shù)值的設(shè)想也無法操作。解決方案：著手建立國土資源法律評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，并將具體任務(wù)落實(shí)到基層，匯集、整合已有的行政資源和層級(jí)報(bào)告制度，用成本與收益的績(jī)效觀念指導(dǎo)存檔和信息匯交。對(duì)法律評(píng)價(jià)需要而目前尚不能搜集到的信息的匯交機(jī)制進(jìn)行立法，以此支撐立法后評(píng)估。

3.4 主觀性指標(biāo)量化存在難度

本次調(diào)研中涉及到的主觀性指標(biāo)，信息采集較為便利，但量化存在難度。如“績(jī)效性”下屬的“執(zhí)行產(chǎn)出/社會(huì)需求”指標(biāo)中的“社會(huì)需求”指標(biāo)要素，雖然可通過面向群眾的問卷了解群眾的各項(xiàng)需求，但如何將這些抽樣得到的部分個(gè)體的需求轉(zhuǎn)化為量化的“社會(huì)需求”數(shù)據(jù)，存在困難。解決方案：將需求種類明確，根據(jù)基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和物價(jià)水平加以折算。比如：地質(zhì)災(zāi)害救助的A 1、A 2、A 3、A 4四種備選方案的人均成本分別是a1、a2、a3、a4，問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)每種方案的選擇人數(shù)分別為c1、c2、c3、c4，年均災(zāi)民總數(shù)為T，量化的地質(zhì)災(zāi)害防治的民眾“社會(huì)需求”值為N，則:

需要注意的是，如果采用這種方式量化主觀性指標(biāo)，則對(duì)調(diào)研抽樣科學(xué)性和調(diào)研規(guī)模的要求就會(huì)進(jìn)一步提升，否則影響計(jì)算數(shù)值所反映情況的真實(shí)性與客觀性。

[1]國土資源法律評(píng)價(jià)工程實(shí)驗(yàn)室.國土資源法律評(píng)價(jià)研究2010[M].北京：中國法制出版社，2010:72.

[2]汪全勝.法律績(jī)效評(píng)估機(jī)制論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010:189.