完善新疆城市社區(qū)調(diào)解人管理機(jī)制

□文/劉曉朋

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

完善新疆城市社區(qū)調(diào)解人管理機(jī)制

□文/劉曉朋

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速期，社會(huì)利益關(guān)系發(fā)生了重大變化，利益主體多元化，各種利益沖突與矛盾層出不窮。城市化進(jìn)程加快，流動(dòng)人口涌入城市，城市社區(qū)成為社會(huì)矛盾的聚集點(diǎn)。為此，城市社區(qū)調(diào)解的作用日益凸顯，同時(shí)也對(duì)社區(qū)調(diào)解人的能力提出新的要求。

社區(qū)調(diào)解；調(diào)解人；法治

原標(biāo)題：論完善新疆城市社區(qū)調(diào)解人管理機(jī)制

收錄日期：2012年5月8日

一、社區(qū)調(diào)解人的界定與分類

（一）社區(qū)調(diào)解人的界定。調(diào)解制度成長(zhǎng)于我國(guó)傳統(tǒng)的“和合文化”背景下，是我國(guó)一體多元社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制的重要組成部分。調(diào)解可以分為訴訟內(nèi)調(diào)解和訴訟外調(diào)解兩大類。具體可分為訴訟調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解、民間調(diào)解等方式。民間調(diào)解主要包括社區(qū)調(diào)解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所調(diào)解、鄰里調(diào)解等方式。

社區(qū)調(diào)解屬于現(xiàn)代民間調(diào)解的一種類型，是社區(qū)調(diào)解組織根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》的規(guī)定依法對(duì)社區(qū)內(nèi)相關(guān)民間糾紛的當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)的一種群眾性自治活動(dòng)。

社區(qū)調(diào)解人是指在城市街道司法所、城市社區(qū)居民委員會(huì)調(diào)委會(huì)和城市街道調(diào)解工作室等社區(qū)調(diào)解機(jī)構(gòu)中，綜合運(yùn)用情理法，以疏導(dǎo)、說(shuō)服的方式從事社區(qū)調(diào)解工作的人員，屬于“人民調(diào)解員”的范疇。

（二）社區(qū)調(diào)解人的分類。城市社區(qū)調(diào)解人的范圍主要包括三種：城市街道司法所中的調(diào)解人、城市社區(qū)居民委員會(huì)調(diào)委會(huì)中的調(diào)解人和城市街道調(diào)解工作室中的調(diào)解人。

1、街道司法所中的調(diào)解人。根據(jù)《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法所建設(shè)的意見(jiàn)》，街道司法所設(shè)有專職的社區(qū)調(diào)解人，其主要職責(zé)有兩項(xiàng)：一是指導(dǎo)居民委員會(huì)調(diào)委會(huì)；二是調(diào)解居民委員會(huì)調(diào)委會(huì)移送來(lái)的疑難糾紛，指導(dǎo)檢查社區(qū)調(diào)解，接受并處理有關(guān)調(diào)解工作的來(lái)信來(lái)訪工作。這類調(diào)解人雖然屬于基層司法行政工作人員，但因?yàn)椴皇枪珓?wù)員編制，所以其主要是從事社區(qū)工作的社區(qū)調(diào)解人。

2、居民委員會(huì)調(diào)委會(huì)中的社區(qū)調(diào)解人。居民委員會(huì)調(diào)委會(huì)的社區(qū)調(diào)解人指的是該機(jī)構(gòu)中的人民調(diào)解員。按照《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》的規(guī)定：人民調(diào)解員是為人公正，熱心人民調(diào)解，具有法律知識(shí)和一定政策水平，經(jīng)過(guò)群眾選舉或者接受聘任，在人民調(diào)解委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，從事人民調(diào)解工作的人員。目前，新疆各城市居委會(huì)都設(shè)有調(diào)委會(huì)，但僅少數(shù)人專門從事社區(qū)調(diào)解工作。

3、城市街道調(diào)解工作室中的調(diào)解人。2011年5月13日，烏魯木齊市天山區(qū)法院與區(qū)司法局聯(lián)合成立的烏魯木齊市首家人民司法調(diào)解工作室正式掛牌。它代表了社區(qū)調(diào)解“專業(yè)化、規(guī)范化、社會(huì)化”的發(fā)展方向。人民調(diào)解工作室的人民調(diào)解員都經(jīng)過(guò)崗前培訓(xùn)，素質(zhì)高于一般社區(qū)調(diào)解人。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，調(diào)解工作室必然會(huì)成為新疆城市社區(qū)調(diào)解的主力軍。

二、新疆城市社區(qū)調(diào)解人存在的問(wèn)題

（一）人民調(diào)解員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊。近年來(lái)，為構(gòu)建集人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解為一體的“大調(diào)解”工作格局，新疆維吾爾自治區(qū)司法行政系統(tǒng)動(dòng)員社會(huì)各界力量，組建各類人民調(diào)解組織1.4萬(wàn)個(gè)，人民調(diào)解員達(dá)7.6萬(wàn)名，但真正具有專業(yè)性的調(diào)解組織和高素質(zhì)的調(diào)解員還不多。以前很多矛盾糾紛僅憑有威望的人民調(diào)解員的幾句話就解決了，而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民調(diào)解工作涉及面越來(lái)越廣，有些調(diào)解工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性和行業(yè)性，對(duì)專業(yè)知識(shí)要求很高。但現(xiàn)有人民調(diào)解員隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，缺乏各領(lǐng)域的專門人才，甚至有的當(dāng)事人掌握的法律知識(shí)比人民調(diào)解員還多，調(diào)解起來(lái)很難讓當(dāng)事人信服。人民調(diào)解員的政策法律水平、法律適用能力、調(diào)解技術(shù)等方面，已難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必影響人民調(diào)解制度的社會(huì)公信力。提高人民調(diào)解員隊(duì)伍的綜合素質(zhì)已經(jīng)成為緊迫的任務(wù)。

（二）人民調(diào)解員隊(duì)伍編制比較混亂。目前，調(diào)解人的編制五花八門。司法所中的調(diào)解人是基層司法行政機(jī)構(gòu)的工作人員，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)有正式的行政編制，但現(xiàn)實(shí)中，司法所調(diào)解人也有不是行政編制，而是其他編制，如企業(yè)編制、事業(yè)單位編制，有的甚至沒(méi)有任何編制；居民委員會(huì)調(diào)委會(huì)內(nèi)設(shè)有專職調(diào)解人，但大多數(shù)社區(qū)調(diào)解人是兼職的，大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)專門的調(diào)解培訓(xùn)，加上兼職從事社區(qū)調(diào)解的人民調(diào)解員，日常工作已經(jīng)是多而雜，不會(huì)有更多的時(shí)間、精力來(lái)應(yīng)對(duì)社區(qū)調(diào)解；調(diào)解工作室中的調(diào)解人是經(jīng)過(guò)培訓(xùn)專事調(diào)解，或是與政府簽約的調(diào)解工作室專職調(diào)解員，調(diào)解質(zhì)量、效率比較高。編制混亂可能導(dǎo)致待遇與付出不成比例，影響人民調(diào)解員的工作積極性，進(jìn)而影響調(diào)解效果，這也不利于構(gòu)建促進(jìn)社區(qū)調(diào)解發(fā)揮其功能的長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）社區(qū)調(diào)解人工作的義務(wù)性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀念的失衡?！度嗣裾{(diào)解委員會(huì)組織條例》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》都規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)。人民調(diào)解組織的工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼、表彰經(jīng)費(fèi)，也只有軟性的規(guī)定。按現(xiàn)行規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，由村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位解決。司法行政機(jī)關(guān)通過(guò)爭(zhēng)取同級(jí)人民政府的支持，保障人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)。新疆各城市受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約，很多城市沒(méi)有將人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。換言之，根本沒(méi)有資金來(lái)支持人民調(diào)解工作，人民調(diào)解的工作經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)。經(jīng)費(fèi)緊缺的現(xiàn)狀，決定了人民調(diào)解員的勞動(dòng)基本上都是義務(wù)性的。當(dāng)前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀念的沖擊以及生活保障的需要，導(dǎo)致越來(lái)越多的有一定文化知識(shí)和調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的人，不再熱心于從事人民調(diào)解工作。這種狀況，對(duì)城市社區(qū)人民調(diào)解組織的建設(shè)和發(fā)展是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

三、新疆城市社區(qū)調(diào)解人管理機(jī)制的完善

（一）探索建立專業(yè)化人民調(diào)解員隊(duì)伍。2009年9月，新疆維吾爾自治區(qū)吸收離退休醫(yī)學(xué)專家、法官、檢察官等有專業(yè)特長(zhǎng)的專家、學(xué)者，成立了新疆維吾爾自治區(qū)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)。該委員會(huì)成立以來(lái)，已成功調(diào)解多起醫(yī)療糾紛。2010年10月，經(jīng)昌吉回族自治州、昌吉市兩級(jí)政府審批，抽調(diào)律師、民警和法官成立了道路交通事故民事賠償人民調(diào)解委員會(huì)，構(gòu)建了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三位一體”的道路交通事故民事?lián)p害賠償調(diào)解新模式。這為新疆維吾爾自治區(qū)探索建立專業(yè)化的人民調(diào)解隊(duì)伍提供了成功范例。

人民調(diào)解工作要走一條專業(yè)化之路，必須建設(shè)一支專業(yè)化的人民調(diào)解員隊(duì)伍。比如，從制度上引入人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高調(diào)解人員素質(zhì)要求，建立選拔培養(yǎng)、持證上崗和獎(jiǎng)懲淘汰的管理制度，以滿足新形勢(shì)下人民調(diào)解工作的實(shí)際需要。甚至也可以考慮建立專家型調(diào)解機(jī)構(gòu)，實(shí)行有償調(diào)解服務(wù)，繼續(xù)完善和推廣“首席調(diào)解員制度”、培養(yǎng)“金牌”調(diào)解員、“調(diào)解人員等級(jí)制”等好的做法和經(jīng)驗(yàn)。按不同類型、不同層次、不同地區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)工作范圍的特點(diǎn)和要求，明確各類人民調(diào)解員必須具備的法律政策水平和文化程度。同時(shí)，吸收專門工作者從事人民調(diào)解工作。整合、利用社區(qū)法律人才資源，特別是現(xiàn)有的基層法律服務(wù)工作者隊(duì)伍資源，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持他們退出訴訟領(lǐng)域，專門從事人民調(diào)解工作，這樣既保證了人民調(diào)解員隊(duì)伍的穩(wěn)定，又能有效提高人民調(diào)解工作的水平和質(zhì)量。為突破專業(yè)人才“瓶頸”問(wèn)題，新疆維吾爾自治區(qū)正在消費(fèi)者協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)等行業(yè)建立人民調(diào)解專業(yè)人才儲(chǔ)備庫(kù)，吸納懂政策、懂法律、有威信的離退休同志進(jìn)入專業(yè)人才儲(chǔ)備庫(kù)，參與人民調(diào)解工作，以提高人民調(diào)解工作的質(zhì)量。

（二）設(shè)置規(guī)范的社區(qū)調(diào)解人準(zhǔn)入和考核機(jī)制。針對(duì)目前調(diào)解員組成中編制混亂的問(wèn)題，一定要建立一套完善的調(diào)解員選拔制度，規(guī)范社區(qū)調(diào)解人的準(zhǔn)入機(jī)制。例如，采用培訓(xùn)加考試的方法選拔專職調(diào)解員；統(tǒng)一調(diào)解員編制，提高調(diào)解員待遇，解決其后顧之憂。選拔具有豐富的社會(huì)與人生經(jīng)驗(yàn)、具有協(xié)調(diào)人際關(guān)系的工作閱歷或工作背景、具有一定法律知識(shí)、具有高尚道德品質(zhì)的人，通過(guò)統(tǒng)一的考試后作為社區(qū)調(diào)解人，并且發(fā)給類似于律師執(zhí)業(yè)證的社區(qū)調(diào)解人資格證書，使社區(qū)調(diào)解人的身份規(guī)范化。

此外，對(duì)上崗調(diào)解人定期進(jìn)行新法律法規(guī)、法律文化、社區(qū)管理、“雙語(yǔ)”、風(fēng)俗習(xí)慣等知識(shí)的培訓(xùn)。可以考慮采取類似于律師定期培訓(xùn)檢驗(yàn)執(zhí)業(yè)資格的模式，將定期參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)與資格延續(xù)掛鉤，促使社區(qū)調(diào)解人不斷學(xué)習(xí)。還可以考慮聘請(qǐng)法官、檢察官、律師、法學(xué)家為社區(qū)調(diào)解人做定期或不定期的培訓(xùn)，使調(diào)解人充分理解法律職業(yè)共同體的角色與特點(diǎn)，進(jìn)一步拓展和提高其知識(shí)面與法律水平。

（三）以政府投入為主，健全人民調(diào)解工作保障機(jī)制。經(jīng)費(fèi)不足已成為制約人民調(diào)解工作的瓶頸。當(dāng)前，在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的新形勢(shì)下，要將人民調(diào)解組織建設(shè)和隊(duì)伍培訓(xùn)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)作為城市社區(qū)和諧發(fā)展的重要組成部分，建立健全對(duì)人民調(diào)解工作的保障機(jī)制，將人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)以及指導(dǎo)和表彰經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，予以足額保障。上級(jí)的綜治委、法院、司法行政部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委、政府的關(guān)心與支持，把調(diào)委會(huì)主任的工作報(bào)酬納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范圍，同時(shí)要建立健全經(jīng)費(fèi)落實(shí)的督促檢查機(jī)制，把辦公設(shè)施、經(jīng)費(fèi)落實(shí)以及專項(xiàng)使用情況作為綜治工作考評(píng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，以使經(jīng)費(fèi)得以保障落實(shí)。

2007年財(cái)政部、司法部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見(jiàn)》的通知，加大了對(duì)基層社區(qū)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的保障力度。我們應(yīng)以此為契機(jī)，發(fā)揮調(diào)解機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性，積極爭(zhēng)取各級(jí)政府支持，保證人民調(diào)解工作的順利開(kāi)展，同時(shí)開(kāi)展人民調(diào)解個(gè)案補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，根據(jù)調(diào)解糾紛的數(shù)量、質(zhì)量及難易程度，對(duì)調(diào)解員實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，有效地調(diào)動(dòng)人民調(diào)解員的積極性和能動(dòng)性，共同服務(wù)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局。

（四）設(shè)置定期總結(jié)交流社區(qū)調(diào)解人經(jīng)驗(yàn)的機(jī)制。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的大規(guī)模人口流動(dòng)加劇了社會(huì)陌生程度，這也給人民調(diào)解帶來(lái)了較大的難處。雖然人民調(diào)解在城市社區(qū)有著悠久的歷史和深厚的根基，但其調(diào)解的性質(zhì)決定了其能力范圍的有限性。實(shí)踐證明，調(diào)解在社區(qū)適用于一些時(shí)間長(zhǎng)、爭(zhēng)議大的糾紛，如物業(yè)糾紛。糾紛解決方法主要分為判斷型、教化型、交涉型和治療型。在現(xiàn)階段社會(huì)糾紛中，隨著城市陌生社區(qū)的形成，更適合用教化型和治療型的調(diào)解方式。

這就要求社區(qū)調(diào)解人機(jī)制不斷變革以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所呈現(xiàn)的利益多元化的特點(diǎn)，充分利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立一個(gè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前較流行的看法是：建立社區(qū)調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接的工作機(jī)制，建立健全多元化的矛盾糾紛調(diào)處工作機(jī)制。同時(shí)規(guī)范社區(qū)調(diào)解與治安行政調(diào)解銜接機(jī)制，探索建立社區(qū)調(diào)解與多種行政調(diào)解相銜接工作機(jī)制。

對(duì)于已經(jīng)上崗的調(diào)解人，不僅要注重提高他們的理論水平，也要加強(qiáng)培養(yǎng)他們的調(diào)解工作能力。對(duì)此，可以定期評(píng)選優(yōu)秀的社區(qū)調(diào)解人，讓他們定期宣講自己的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)。這既有利于其他調(diào)解人工作水平的提高，也有利于鼓勵(lì)調(diào)解人在工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提高自己的調(diào)解技術(shù)。我們要通過(guò)樹(shù)立調(diào)解人的權(quán)威來(lái)推崇調(diào)解的制度權(quán)威，同時(shí)也要重視調(diào)解中的人文關(guān)懷，使制度能夠服從人的需要，這就要求社區(qū)調(diào)解人要具備適時(shí)變通又通情達(dá)理的調(diào)解能力和技巧。

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本文為新疆高?？蒲杏?jì)劃項(xiàng)目《新疆多元民族城市社區(qū)調(diào)解創(chuàng)新及法律問(wèn)題研究》（XJEDU2010S41）的階段性研究成果

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