村集體與國有林場林權(quán)糾紛解決辦法探討

張寶紅

（山西省方山縣集體林權(quán)制度改革辦公室， 山西 方山 033100）

1 基本情況

方山縣位于黃土高原、呂梁山區(qū)，轄5鎮(zhèn)2鄉(xiāng)、169個行政村，總?cè)丝?4.30萬人，其中農(nóng)業(yè)人口11.90萬人。全縣總面積14.33萬hm2，林地面積11.27萬hm2，其中集體林地面積7.09萬hm2。按照省、市集體林權(quán)制度改革（以下簡稱林改）實(shí)施意見，列入林改的村為166個，林地面積為5.14萬hm2，風(fēng)景名勝區(qū)不納入林改的面積0.29萬hm2，與省直國有林場糾紛暫不進(jìn)行改革面積1.66萬hm2。2008年，方山縣被山西省委、省政府確定為全省集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣。

2 林改情況

方山縣的林改在全省是最早的，早在2006年9月，縣委、縣政府就組織縣四大班子有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長赴遼寧寬甸縣學(xué)習(xí)集體林權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)，回來后在積翠鄉(xiāng)劉家莊先行試點(diǎn)，標(biāo)志著方山縣林改工作拉開序幕。2008年8月，全省集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作啟動后，方山縣在積翠鄉(xiāng)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面鋪開工作，成為全省第一批林改試點(diǎn)縣。林改工作自開展以來，呈現(xiàn)出了領(lǐng)導(dǎo)重視、辦法靈活、形式多樣、程序合法、群眾滿意等特點(diǎn)，截至2009年底已全部完成主體改革任務(wù)。呂梁市的集體林權(quán)制度改革會議在方山縣召開，先后有左云、沁源、婁煩等縣前來學(xué)習(xí)，國家林業(yè)局、省林業(yè)廳領(lǐng)導(dǎo)也多次來調(diào)研，可以說方山縣林改為全省指明了方向，塑造了典型，但與省直國有林場林權(quán)糾紛調(diào)處一直是困擾林改的難題，已成為影響和制約方山林改進(jìn)程和社會穩(wěn)定的重要因素，老百姓意見很大，有的甚至群體上訪。

3 林權(quán)糾紛現(xiàn)狀

方山縣歷來就是林業(yè)大縣，境內(nèi)有黑茶山林區(qū)南陽山林場、馬坊林場、東會林場，關(guān)帝山林區(qū)陽圪臺林場、真武山林場、龐泉溝保護(hù)區(qū)、濕地公園等7個。經(jīng)雙方初步調(diào)查核對，這7個林場除龐泉溝自然保護(hù)區(qū)外分別與5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在林權(quán)糾紛，全縣集體林地面積共7.09萬hm2，與這7個林場的林權(quán)糾紛就達(dá)到1.66萬hm2。其中，馬坊鎮(zhèn)與黑茶山林區(qū)南陽山林場存在爭議面積1 580 hm2，與馬坊林場存在爭議面積0.91萬hm2，與東會林場存在爭議面積460hm2；積翠鄉(xiāng)與黑茶山林區(qū)南陽山林場存在爭議面積0.15萬hm2；麻地會鄉(xiāng)與關(guān)帝山林區(qū)陽圪臺林場存在爭議面積0.13萬hm2；圪洞鎮(zhèn)與關(guān)帝山林區(qū)陽圪臺林場存在爭議面積0.14萬hm2；北武當(dāng)鎮(zhèn)與關(guān)帝山林區(qū)真武山林場存在爭議面積1334hm2。

4 糾紛表現(xiàn)形式

方山縣村集體與省直國有林場糾紛最終形成是2005至2007年省直國有林場換發(fā)新林權(quán)證以后引起的。通過調(diào)查，全縣林權(quán)爭議有以下四種表現(xiàn)形式：一是上世紀(jì)80年代林業(yè)“三定”時期縣人民政府已發(fā)放林權(quán)證村集體林地，讓省直國有林場發(fā)了證；二是村腦畔、村對面、村四周、村耕地以下的溝坡下瘠、耕地閑置后萌生出樹木的宜林地等林地,林業(yè)“三定”時期未進(jìn)行發(fā)證，但一直被當(dāng)?shù)睾脦状迕裾J(rèn)為根本不需要什么證據(jù)來證明的林地,也讓國有林場發(fā)了證；三是國有林場換發(fā)全國統(tǒng)一式樣林權(quán)證時，把明顯是村集體的村莊、耕地、退耕地、河流也發(fā)了證；四是林業(yè)“三定”時期,縣政府給村集體發(fā)放的林權(quán)證，由于村委歷經(jīng)幾次換屆，有的村已發(fā)林權(quán)證丟了，現(xiàn)在找不到證據(jù)，而國有林場又不認(rèn)可。

5 糾紛產(chǎn)生的原因

5.1 歷史原因

省直國有林場建場歷史較長，建場時林地來自于政府劃撥。由于當(dāng)時受人口少、人們對林地經(jīng)營積極性不高等因素的影響，對于如何給林場劃撥林地，村集體和群眾都漠不關(guān)心，認(rèn)為林地是誰所有無所謂。加之林場確定經(jīng)營范圍時，多考慮林地質(zhì)量高、森林資源豐富的林地，較少考慮行政管理范圍，造成了插花山、插花林。另一方面，當(dāng)時設(shè)備不完備，沒有用地形圖勾繪界線，或者只用較簡單的示意圖示意，有的甚至手指為界，給林權(quán)糾紛埋下了隱患。

5.2 人為原因

2004年,山西省人民政府辦公廳發(fā)出了《關(guān)于開展林權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（晉政辦發(fā)[2004]30號），省直林場由于經(jīng)營單一，資料齊全，技術(shù)力量雄厚，于2005年至2006年、少部分于2007年就完成了全國統(tǒng)一式樣林權(quán)證的發(fā)放。方山縣由于林地情況復(fù)雜，資料較少，外出勘驗(yàn)任務(wù)重，技術(shù)人員不足，工作開展較慢，于2006年才開始了發(fā)證工作，也就是對省直林場發(fā)證工作完成后方山縣才開始發(fā)證。省直林場在發(fā)證過程中，采用了一些措施，如讓時任村干部在發(fā)證材料上蓋了章，致使一部分原本屬于村集體的林地，也讓林場發(fā)了證，造成了新的糾紛。

6 糾紛解決辦法探討

方山縣于2008年集體林權(quán)制度試點(diǎn)改革時，就發(fā)現(xiàn)了與國有林場糾紛問題。縣委、縣政府對此事高度重視，于2008年10月17日以方山縣人民政府（方政函[2008]39號）便函給省林業(yè)廳呈送了《關(guān)于要求解決與省直森林經(jīng)營局駐縣林場林權(quán)糾紛的申請》，省政府領(lǐng)導(dǎo)也高度關(guān)注，時任分管副省長胡蘇平專門作出批示，省林業(yè)廳有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)專門來縣進(jìn)行調(diào)研，探討解決林權(quán)糾紛的辦法。另一方面，縣政府、縣林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)多次與關(guān)帝山國有林管理局、黑茶山國有林管理局主要領(lǐng)導(dǎo)及其所管轄林場場長聯(lián)系，希望他們主動配合解決林權(quán)爭議?！皟删帧鳖I(lǐng)導(dǎo)也表態(tài)，將積極配合，化解矛盾，都表現(xiàn)出較高的姿態(tài)，但雙方對爭議的認(rèn)識不同。省直林場認(rèn)為，2005年至2007年，省人民政府已發(fā)放林權(quán)證的林地，即使村集體提出異議的，林場認(rèn)為省政府發(fā)的證他們不好否定，就不是爭議。村集體認(rèn)為，2005年至2007年換發(fā)全國統(tǒng)一式樣林權(quán)證時，林場發(fā)證程序不規(guī)范，在發(fā)證的申請表上未讓村委加注公章，更沒有讓當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府蓋章。部分村在林場的發(fā)證地形圖上蓋了章，但是，林場并沒有說明是雙方確定邊界要進(jìn)行林權(quán)發(fā)證這一事實(shí)，現(xiàn)在村集體也不承認(rèn)林場發(fā)放的林權(quán)證。

6.1 建立健全調(diào)處機(jī)制

山西省人民政府辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)集體林權(quán)制度改革中林權(quán)爭議調(diào)處工作的指導(dǎo)意見》（晉政辦發(fā)[2011]71號）文件明確要求，“省直國有林場與當(dāng)?shù)厥锌h國有林場、集體和個人的林權(quán)爭議，由所在縣人民政府牽頭組織調(diào)處，省直國有林局、林場積極參與”。因此，縣政府應(yīng)成立由法制辦、司法、檔案、林業(yè)、國土、民政、信訪、公安、農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、國有林場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等有關(guān)部門參與的林權(quán)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，固定人員，集中調(diào)處，把糾紛調(diào)處納入重要的議事日程。建立調(diào)解會議制度，定期或不定期召開協(xié)調(diào)會，通報情況、集中會診、解決問題，提高糾紛調(diào)處成功率。對于比較復(fù)雜的糾紛，實(shí)行各級領(lǐng)導(dǎo)掛牌包案，每宗爭議確定一名領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，一包到底，定人員、定任務(wù)、定時間，重點(diǎn)督辦、限期銷號。

6.2 核對資料，摸清底數(shù)

對于林權(quán)爭議，省直國有林場與村集體雙方都要從大局出發(fā)，互諒互讓，公平、公正，特別是核對糾紛面積時，省直國有林場要把2005年至2007年換發(fā)全國統(tǒng)一式樣林權(quán)證的材料、臺帳及其相應(yīng)的地形圖提供出來，讓村集體進(jìn)行核對，從而真正掌握糾紛面積。在與國有林場調(diào)研座談時，省直林場的發(fā)證資料全部在局資源科存檔，讓村集體核對的資料是以前的“二類”調(diào)查資料，這些資料都不能代替發(fā)證資料，所以核對的面積不是真正的糾紛面積。同時，爭議面積要勾繪在影像圖上，并認(rèn)真填寫爭議調(diào)查表，附上雙方的依據(jù)。

6.3 尋求辦法，解決糾紛

6.3.1 尊重事實(shí)，解決一部分明顯的爭議面積

如黑茶山林區(qū)南陽山林場，把積翠鄉(xiāng)赤紅村的村莊也發(fā)了證，馬坊林場把馬坊鎮(zhèn)馬坊村村對面的退耕地也發(fā)了證；關(guān)帝山林區(qū)陽圪臺林場把麻地會鄉(xiāng)陽圪臺村除村莊外的耕地也全部發(fā)了證。諸如此種，國有林場應(yīng)積極主動退還給村集體。

6.3.2 理解政策，解決一部分有依據(jù)的糾紛

山西省人民政府辦公廳 [2011]71號文件中，關(guān)于權(quán)屬證件認(rèn)定指出，“上世紀(jì)八十年代初林業(yè)‘三定’時期是我省穩(wěn)定山林權(quán)屬的重要?dú)v史界限和政策，期間頒發(fā)的林地林木權(quán)屬證件原則上予以維護(hù)。如果遇到‘三定’初期與后期發(fā)放的林權(quán)證屬同一林地而林權(quán)權(quán)利人不一致的情況，除后期發(fā)放的證件為糾正錯誤外，應(yīng)以首發(fā)證件為準(zhǔn)?！边@一政策，是解決村集體與國有林場林權(quán)糾紛的重要依據(jù)。雙方都應(yīng)搜集林業(yè)“三定”時期的林權(quán)證，如果能提供出林權(quán)證的，若四至清楚，對方應(yīng)予以承認(rèn)，面積以四至勾繪的面積為準(zhǔn)，若四至不清楚的協(xié)商解決。

6.3.3 追根朔源，解決一部分糾紛

若雙方都提供不出林業(yè)“三定”時期林權(quán)證的，爭議雙方可以提供原林業(yè)部1996年10月4日公布的《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》中提到的其他依據(jù)和參考依據(jù)。國有林場要提供2005年至2007年換發(fā)全國統(tǒng)一式樣林權(quán)證的依據(jù)，特別是要提供國有林場建場時的經(jīng)營現(xiàn)狀小班登記簿和經(jīng)營現(xiàn)狀分布圖這一參考依據(jù)，此依據(jù)能作為國有林場2005年至2007年換發(fā)全國統(tǒng)一式樣林權(quán)證的依據(jù)。若提供不出這一參考依據(jù)的，村集體也難以承認(rèn)國有林場2005年至2007年所發(fā)的林權(quán)證。

在按照以上三步處理糾紛時，遇到具體的問題要遵守原林業(yè)部1996年10月4日公布的《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》、山西省人民政府辦公廳晉政辦發(fā)[2004]30號文件提到的解決林權(quán)爭議的幾條辦法、山西省人民政府辦公廳晉政辦發(fā)[2011]71號文件提出的具體辦法進(jìn)行解決。

通過以上辦法，初步達(dá)成協(xié)議后，報省林業(yè)主管部門批準(zhǔn)實(shí)施，雙方難以達(dá)成一致意見的，由縣林業(yè)主管部門提出申請，省林業(yè)主管部門給予協(xié)調(diào)解決。

[1]李爾彬，許兆君.國有林區(qū)林權(quán)制度改革存在的問題及對策[J].中國林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010.6.

[2]黃禮祥.關(guān)于國有林場糾紛問題的分析與對策[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010.6.