晉城市集體林權(quán)制度改革工作探析

張錦龍

（山西省晉城市林業(yè)局， 山西 晉城 048000）

30年前，我國(guó)改革開放從農(nóng)村開始，土地承包責(zé)任制帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展?，F(xiàn)在黨中央、國(guó)務(wù)院作出新的戰(zhàn)略決策，把集體林權(quán)制度改革（以下簡(jiǎn)稱林改）作為突破口和切入點(diǎn)，破解農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)展難題，促進(jìn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)增收，必將成為農(nóng)村改革的又一個(gè)新的里程碑。晉城市作為林改試點(diǎn)市，自2008年9月以來(lái)，率先在全省進(jìn)行了改革探索，并取得了初步成效。為此，筆者進(jìn)行了專題調(diào)查探析。

1 集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)起步堅(jiān)實(shí)

晉城市現(xiàn)有林業(yè)用地55.50萬(wàn)hm2，約占國(guó)土總面積的60%，其中集體林地36.15萬(wàn)hm2，占全市林地面積65.20%，全市農(nóng)村人均集體林地0.29hm2，是人均耕地面積的3倍多。據(jù)有關(guān)資料測(cè)算，目前全市55.50萬(wàn)hm2的林地資源畝均產(chǎn)出只有11.60元，占全國(guó)平均水平22元的52.70%；集體林平均每畝蓄積僅1.20hm3，為全國(guó)平均水平的36.40%、發(fā)達(dá)國(guó)家的7.30%。究其原因，主要是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)，集體林所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)合一”的生產(chǎn)關(guān)系，造成林權(quán)主體缺位、經(jīng)營(yíng)主體錯(cuò)位、管理主體越位。一方面，集體林作為重要的生產(chǎn)和生活資料，長(zhǎng)期閑置；另一方面，由于受體制的制約，林業(yè)成了“只存不取”的“綠色銀行”，影響了林農(nóng)收入的提高，使林農(nóng)成為農(nóng)村中最突出的貧困群體，許多山村守著綠水青山過(guò)苦日子，且亂砍濫伐事件時(shí)有發(fā)生。因此，開展集體林權(quán)制度改革，改比不改好，早改比晚改好。只有改革，才能有效消除長(zhǎng)期制約林業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，才能有效釋放農(nóng)村勞動(dòng)力的巨大潛能和林地的巨大生產(chǎn)潛力以及調(diào)動(dòng)其他各種生產(chǎn)要素向林業(yè)聚集。

2008年，山西省委、省政府將晉城市作為全省惟一的林改試點(diǎn)市先行一步。一年多來(lái)，市委、市政府把林改作為“三農(nóng)”工作重點(diǎn)來(lái)抓，主要領(lǐng)導(dǎo)親自下鄉(xiāng)上山、進(jìn)村入戶，領(lǐng)題開展“歷史、現(xiàn)狀、機(jī)制、管理、保護(hù)、政策、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)”八大調(diào)研；破題分析“國(guó)有與集體、集體與農(nóng)戶、大戶與小戶、本地戶與外來(lái)戶、商品林與公益林、造林與管護(hù)、歷次林改與本次林改”七個(gè)矛盾。組織召開上千人的全市林改動(dòng)員會(huì)，掀起鋪天蓋地的林改宣傳活動(dòng)，按照“先易后難、積極穩(wěn)妥、試點(diǎn)先行”的工作思路，全面啟動(dòng)了林改工作。各地緊緊把握“重點(diǎn)在分、難點(diǎn)在均、焦點(diǎn)在利、關(guān)鍵在穩(wěn)”的要點(diǎn)，堅(jiān)持“三均、三讓、三尊重”的原則，注重落實(shí)政策，探索出“廟溝村家庭承包、龍王山聯(lián)戶承包、蘭花集團(tuán)企農(nóng)股份合作、玉喜莊園大戶承包、陽(yáng)城有償轉(zhuǎn)讓”五種模式，確保了全市林改工作健康有序推進(jìn)。截止目前，全市完成54個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、1 184個(gè)村的主體改革任務(wù)，明晰產(chǎn)權(quán)18.33萬(wàn)hm2，確權(quán)率達(dá)到94.30%?？梢哉f(shuō)，林改試點(diǎn)工作已經(jīng)取得的成績(jī)是有目共睹，也是比較成功的，得到了國(guó)家林業(yè)局林改領(lǐng)導(dǎo)組和省委、省政府的充分肯定。

晉城市林改經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間的深入推進(jìn)，不僅改善了林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，解放和發(fā)展了林業(yè)生產(chǎn)力，而且為新農(nóng)村建設(shè)增添了新的活力，其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了林業(yè)范疇。主要表現(xiàn)為“三增、兩減、兩轉(zhuǎn)變?！?/p>

“三增”：一是農(nóng)民收入增加。林改后，80%的山區(qū)農(nóng)民就業(yè)的崗位轉(zhuǎn)移到了林地上，致富的項(xiàng)目選在了林業(yè)經(jīng)營(yíng)上。如沁水縣廟溝村“人均十畝林，戶均十箱蜂”，年戶均林業(yè)收入超過(guò)5 000元。二是集體經(jīng)濟(jì)增加。如廟溝村在林改后，利用收回的林木拍賣款，解決了村里的吃水問(wèn)題，鋪通村水泥路3.50km，維修了學(xué)校，建起了舞臺(tái)和黨支部活動(dòng)室，改善了村里的醫(yī)療衛(wèi)生條件等，為村民辦了許多實(shí)事好事。三是社會(huì)效益增加。林改堅(jiān)持做到內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果公開，保障了林農(nóng)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高了農(nóng)民的民主法治意識(shí)，促進(jìn)了村風(fēng)民風(fēng)的好轉(zhuǎn)，推進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)保障體系和新農(nóng)村建設(shè)。

“兩減”：一是林地糾紛減少。林改前，僅中條山林區(qū)臺(tái)頭林場(chǎng)、橫河林場(chǎng)和所在地集體的糾紛林地就有1.20萬(wàn)hm2，通過(guò)林改，調(diào)解各類林權(quán)糾紛30余起，解決林地糾紛面積7 333 hm2，使國(guó)有、集體、個(gè)人都得到了滿意。二是林政案件減少。林改后林地、林木權(quán)屬落實(shí)到了個(gè)人頭上，山有主、樹有戶，過(guò)去一些偷砍濫伐、偷挖偷運(yùn)的林政案件明顯減少，森林防火也有了自我意識(shí)。澤州縣牛山村林改后，成立了3個(gè)防火巡邏組，山上少一棵樹、冒一股煙都暴露在群眾的眼皮下，森林資源得到了有效保護(hù)。

“兩轉(zhuǎn)變”：一是干群關(guān)系轉(zhuǎn)變。林改確立了農(nóng)民權(quán)、責(zé)、利三位一體的主體地位，一改過(guò)去“林不歸我、不管不護(hù)，我不得利、不造不栽”的現(xiàn)象，林農(nóng)對(duì)山林資源十分珍惜，把林地林木當(dāng)作“綠色銀行”來(lái)經(jīng)營(yíng)、來(lái)管護(hù)。村干部主動(dòng)承擔(dān)起林業(yè)合作組織引導(dǎo)、政策咨詢、產(chǎn)業(yè)服務(wù)的角色。二是政府職能轉(zhuǎn)變。林改放權(quán)于民、還利于民，激發(fā)了農(nóng)民自我管理、自主經(jīng)營(yíng)、自我保護(hù)的發(fā)展?jié)摿?，政府部門的工作重心由過(guò)去的管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。

2 集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀不容樂(lè)觀

2.1 部分農(nóng)民對(duì)林改政策理解不透，缺少主動(dòng)意識(shí)

盡管全市開展了鋪天蓋地的林改宣傳活動(dòng)，但仍有部分農(nóng)民對(duì)國(guó)家的支農(nóng)惠農(nóng)政策了解不夠，對(duì)市場(chǎng)信息和林業(yè)發(fā)展形勢(shì)知道不多，對(duì)林業(yè)的潛力和林地的價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，感受不到集體林資產(chǎn)的價(jià)值。于是，在林改中缺少主動(dòng)意識(shí)，認(rèn)為“山是荒山，要也沒(méi)用”，有些地方的農(nóng)民稀里糊涂地“舉手”通過(guò)，甚至個(gè)別地方的農(nóng)民還主動(dòng)放棄。

2.2 農(nóng)民收入低、資金少，而現(xiàn)有林業(yè)投融資體制不健全，發(fā)展林業(yè)存在資金困難

林權(quán)改革之后，廣大林農(nóng)造林育林的積極性明顯提高，但是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入有限，耕山務(wù)林面臨著不少資金困難。林業(yè)產(chǎn)業(yè)周期性較長(zhǎng)，除一次性栽植投入外，還需要有三五年時(shí)間的精心管護(hù)，方可獲得收益。不少農(nóng)戶在一次性投入后就囊中空空，而后期的管護(hù)如修剪、澆灌、噴藥、防火都需要用錢，如果沒(méi)有充足的資金持續(xù)投入，前期的投入都將是一場(chǎng)空。

2.3 生態(tài)公益林管護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

林改的基本政策導(dǎo)向是“管住公益林，放活商品林”。放活商品林容易，確權(quán)到戶即可，也容易操作，然而管住生態(tài)公益林卻不容易。很多農(nóng)戶不愿意將自己承包的山林劃為生態(tài)公益林，對(duì)已劃為生態(tài)公益林的集體山林確權(quán)到戶的積極性也不高。這是由于林改后，原本屬于集體所有的山場(chǎng)變成了一個(gè)明確的經(jīng)營(yíng)主體所有，這就意味著分到林地林木的農(nóng)民為了自己的需要，會(huì)去砍伐或出售林木。對(duì)于商品林來(lái)說(shuō)自主經(jīng)營(yíng)是可以的，然而對(duì)于生態(tài)公益林來(lái)講是嚴(yán)格禁止的，是政策所不允許的。

2.4 林權(quán)糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜，林改難度加大

一年多來(lái)，晉城市林改已將容易改的、糾紛少的林地進(jìn)行分山到戶，但剩下的都是些“老大難”、“硬骨頭”，尤其是存在林權(quán)糾紛的，難度更大。由于種種歷史原因，如“四荒”轉(zhuǎn)讓、林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，“四荒”使用權(quán)證不統(tǒng)一，合同手續(xù)不清，耕地、牧坡與林地難以界定，林地四至界限模糊等等，導(dǎo)致林權(quán)糾紛普遍存在。這些問(wèn)題，都給今后林改工作帶來(lái)了困難。

3 集體林權(quán)制度改革任重道遠(yuǎn)

3.1 要進(jìn)一步加大林改政策的宣傳力度

由于當(dāng)前農(nóng)民對(duì)林改的政策吃得還不夠透，主動(dòng)意識(shí)還不夠強(qiáng)，所以林改政策宣傳應(yīng)當(dāng)放在首位。要通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、標(biāo)語(yǔ)、傳單等多種形式持續(xù)深入宣傳，讓廣大農(nóng)民群眾真正認(rèn)識(shí)到林改是條就業(yè)路，是條致富路，從而變被動(dòng)去改成為主動(dòng)去要。這樣，必將激發(fā)廣大農(nóng)民群眾從事林業(yè)、投入林業(yè)的積極性，能帶來(lái)農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放，也有利于把資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等各種生產(chǎn)要素向林業(yè)聚集，不斷開發(fā)林業(yè)的多種功能，從深度和廣度兩方面延展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的范圍和領(lǐng)域，增加就業(yè)渠道，提高農(nóng)民收入，拓展林業(yè)的多樣性和多功能性。

3.2 建立專門的調(diào)處機(jī)構(gòu)，及時(shí)化解矛盾糾紛

由于在林改中存在著林地權(quán)屬不明、國(guó)有與集體、集體與個(gè)人等林權(quán)糾紛，林業(yè)部門一家很難調(diào)處，建議各地都要建立一個(gè)由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、法制辦、司法、民政、公安、法院等部門組成的林權(quán)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)對(duì)林改中出現(xiàn)的各種糾紛進(jìn)行調(diào)處，從而確保林改工作的順利進(jìn)行。

3.3 要抓緊制定出臺(tái)相關(guān)配套政策

要盡快建立支持林業(yè)發(fā)展的公共財(cái)政制度、林木采伐管理制度、林業(yè)合作經(jīng)營(yíng)體系以及森林資源保護(hù)體系等。目前，全市林改主體將全部完成，而相關(guān)配套改革卻遲遲沒(méi)有進(jìn)展。要盡快制定出臺(tái)切實(shí)可行的生態(tài)公益林區(qū)劃和補(bǔ)償辦法、造林撫育投入補(bǔ)貼管理辦法等；要盡快編制村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案，放活商品林，管好公益林。林業(yè)、金融、保險(xiǎn)等部門要密切配合，適時(shí)啟動(dòng)林權(quán)抵押貸款工作，加快建立森林資源資產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

3.4 轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化服務(wù)

林地入戶后，栽什么、種什么，農(nóng)戶說(shuō)了算。因此，林業(yè)部門要轉(zhuǎn)變職能，積極為農(nóng)戶出謀劃策、指點(diǎn)迷津，引導(dǎo)林農(nóng)成立林業(yè)合作社，通過(guò)“公司+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，走規(guī)?；I(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)之路，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，從而促進(jìn)林農(nóng)增收。再者，要加快建立縣（市、區(qū)）林業(yè)要素市場(chǎng)，為林農(nóng)搭建流轉(zhuǎn)和服務(wù)平臺(tái)，開展林權(quán)登記、森林資源評(píng)估、林地交易、法律咨詢、提供信息、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)。要防止林地頻繁流轉(zhuǎn)造成大量林農(nóng)失山失地，確保林區(qū)社會(huì)安全穩(wěn)定。