晉城市城區(qū)集體林權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)探討

王妮妮

（山西省晉城市城區(qū)林業(yè)局， 山西 晉城 048000）

晉城市城區(qū)位于山西省東南部，是晉城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，屬于典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，區(qū)位優(yōu)勢明顯，土地寸土寸金。全區(qū)林業(yè)用地3 267 hm2，林地面積相對較小，林地呈現(xiàn)“人均林地面積小、收益不高、見效不快”的特點(diǎn)。全區(qū)集體林權(quán)改革面積只有1 467 hm2，占林地總面積的45%。林改涉及全區(qū)3個鎮(zhèn)（辦事處）、24個行政村、4 614戶、14 510人。

1 集體林權(quán)制度改革的重要性和必要性

長期以來，城區(qū)林業(yè)收益較低，造成農(nóng)村生產(chǎn)更多傾向于在耕地上做文章，而忽略了林業(yè)?！傲謽I(yè)弱、林區(qū)貧、林農(nóng)窮”的問題，已成為“三農(nóng)”問題的新瓶頸。集體林權(quán)制度的改革，不僅能夠使國土綠化的速度加快、生態(tài)改善，而且能夠使山區(qū)、林區(qū)農(nóng)民加快致富步伐，意義非常深遠(yuǎn)。

1.1 集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的豐富和完善

我國的改革從農(nóng)村發(fā)端，農(nóng)村的改革從“大包干”開始，“大包干”又從調(diào)整土地政策和農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系入手。實(shí)踐證明，實(shí)行家庭承包經(jīng)營制度是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的強(qiáng)大動力，也是黨的農(nóng)村政策的重要基石。林地與耕地一樣，是國家重要的土地資源，是林業(yè)重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民重要的生活保障。推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，就是要把林地的使用權(quán)交給農(nóng)民，讓農(nóng)民依法享有對林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)，這是農(nóng)村土地制度改革在林業(yè)上的拓展和發(fā)展，必將和農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度改革一樣，極大地調(diào)動全社會參與林業(yè)建設(shè)的積極性和熱情。

1.2 集體林權(quán)制度改革是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要途徑

目前，城區(qū)的林業(yè)用地占全區(qū)國土面積的23%，為晉城市最低，且林業(yè)產(chǎn)值較低，林農(nóng)積極性不高。這次實(shí)行集體林權(quán)制度改革，就是要通過改革把林地的潛力、支撐、資源作用更好地發(fā)揮出來，把過去沉睡的山林變成農(nóng)民的重要生產(chǎn)資料，把森林資產(chǎn)變成農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，把林業(yè)經(jīng)營變成農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)平臺，促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富、破解“三農(nóng)”難題、建設(shè)社會主義新農(nóng)村。

1.3 集體林權(quán)制度改革是促進(jìn)林業(yè)又好又快發(fā)展的必然要求

城區(qū)設(shè)立以來，在各鎮(zhèn)、街道辦事處、各有關(guān)部門的努力下，全區(qū)林業(yè)工作取得了明顯成效，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、林農(nóng)增收、生態(tài)改善做出了積極貢獻(xiàn)。但是由于產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實(shí)、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題存在，嚴(yán)重制約了城區(qū)林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。要改變這個現(xiàn)狀，就必須從改革林業(yè)發(fā)展的動力機(jī)制和發(fā)展模式入手，積極推進(jìn)林業(yè)發(fā)展方式從投資推動為主，向投資推動與改革推動并重轉(zhuǎn)變，由粗放經(jīng)營型向集約經(jīng)營型轉(zhuǎn)變。這次集體林權(quán)制度改革，正是從調(diào)整林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系入手，改革長期以來“兩權(quán)合一、統(tǒng)一經(jīng)營”的傳統(tǒng)體制，讓農(nóng)民直接擁有生產(chǎn)資料，對激發(fā)廣大農(nóng)民造林、育林、護(hù)林的內(nèi)在動力必將產(chǎn)生積極的作用。

2 集體林權(quán)制度改革存在的主要問題

城區(qū)林權(quán)制度改革面對更多的是宜林荒山，而且大多為石頭山，土壤層薄，年降水量小，林木生長條件較差，守著這些山的村子，大都也是城市周邊經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地下無資源、地上無企業(yè)、集體無收入的“三無”村。林權(quán)改革如果單純地均山到戶，依靠農(nóng)戶自己很難組織起有效的經(jīng)營以及實(shí)現(xiàn)山的綠化，也難以讓農(nóng)民得到經(jīng)濟(jì)收入。

3 主要做法與措施

城區(qū)林地具有人多林少的特點(diǎn)，且林地大多是適宜于發(fā)展生態(tài)林的宜林荒山，農(nóng)民對林地本身依賴性小、林地潛在價(jià)值高。城區(qū)集體林權(quán)制度改革工作呈現(xiàn)出“分山到戶、家庭承包”，“分山到戶、聯(lián)戶經(jīng)營”，“集體統(tǒng)一經(jīng)營、均股均利到人”，“公開招標(biāo)、均利到人”、“完善合同”等五種模式并存的特點(diǎn)。“分山到戶、聯(lián)戶經(jīng)營”是全區(qū)最主要的模式。“分山到戶、聯(lián)戶經(jīng)營”，也就是分山分林到組，以聯(lián)戶的形式進(jìn)行經(jīng)營管理，適合在人多地少、立地條件較好的村莊進(jìn)行。但鐘家莊街道辦事處的東武匠村雖然被選為試點(diǎn)，但該村的山全部是石頭山，綠化成本高、成材慢、收入小。如果只是簡單地分山到戶，不說經(jīng)營，就連護(hù)林防火都成問題。為此，很多村民從一開始就持有消積的態(tài)度。

怎么經(jīng)營才能既讓山綠起來，又能讓老百姓得到實(shí)惠呢？就當(dāng)前來講，東武匠村的實(shí)情是，有的村民積極性高、干勁大，愿意承包；有的因?yàn)槿狈Y金、勞動力外出而不想?yún)⑴c；有的提議分山到戶，搞聯(lián)戶經(jīng)營。但最終卻沒有一種方案得到大多數(shù)村民的認(rèn)可。在區(qū)林業(yè)部門的幫助下，東武匠村委會著眼于“農(nóng)民得實(shí)惠”，針對怎么改？組織全體村民展開了大討論。

在東武匠人苦苦思索怎樣通過改革實(shí)現(xiàn)興林富民時，與東武匠村山水相連的洞頭村卻是另一番天地。洞頭村是一個比東武匠村更偏遠(yuǎn)落后的小山村，多少年來，行路、吃水、用電是人生存的基本條件，但對洞頭人而言，簡直就像是奢侈品。近年來，在區(qū)委、區(qū)政府的大力支持下，洞頭村大力發(fā)展生態(tài)休閑旅游，昔日名不見經(jīng)傳的小山村，成為晉城市生態(tài)旅游的典范。

經(jīng)過多方摸索，相互比較，大家認(rèn)為，東武村匠村離城市較近、交通較方便，又與洞頭、旗道嶺林場相連，生態(tài)優(yōu)勢明顯，可以形成連片開發(fā)。于是，有人提出向洞頭村學(xué)習(xí)，將本村林地流轉(zhuǎn)出去，承包給有實(shí)力的開發(fā)公司經(jīng)營，這樣既實(shí)現(xiàn)了山的綠化、保護(hù)了生態(tài)，又能使老百姓得到真正的實(shí)惠。這個想法，很快就得到了全體村民的一致認(rèn)同。

2009年6月，在街道辦事處林業(yè)工作站同志的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)下，晉城市大成嘉和生態(tài)旅游有限公司對東武匠村的林地有了承包意向。經(jīng)過公司實(shí)地考察和專家規(guī)劃論證后，大成嘉和生態(tài)旅游公司決定承包東武匠村的林地進(jìn)行休閑旅游開發(fā)，并正式開始和村委會商討承包的具體事宜。

經(jīng)過雙方的進(jìn)一步洽談，通過村民代表大會，東武匠村正式確定了由大成嘉和生態(tài)旅游有限公司對全村林地實(shí)行承包，承包費(fèi)每年每公頃150元，每5年一付租金。租金的70%按當(dāng)年12月31日在冊農(nóng)業(yè)人口平均分配，分給老百姓；30%留給村里做公益事業(yè)。承包合同規(guī)定，防火管護(hù)費(fèi)和將來可能產(chǎn)生的公益林補(bǔ)償費(fèi)由村集體按人口均分。

東武匠村集體沒有經(jīng)濟(jì)收入，很多實(shí)事沒法開展，在林權(quán)改革后村集體有了經(jīng)濟(jì)收入，并且在承包方的幫助下，打了第一口機(jī)井，農(nóng)民喝上了放心水；改善了村委會的辦公環(huán)境；硬化了村中道路；解決了村里部分剩余勞動力的就業(yè)問題。通過集體林權(quán)制度改革，已經(jīng)讓農(nóng)民們得到了實(shí)實(shí)在在的好處。

4 集體林權(quán)制度改革取得的成效

4.1 確立了農(nóng)民當(dāng)家作主的主體地位

通過集體林權(quán)制度改革，農(nóng)民得到了屬于自己的一份林地，明晰了林木產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步確立了農(nóng)民對林木經(jīng)營的主體地位，實(shí)現(xiàn)了“還山于民、還權(quán)于民、還利于民”和“生態(tài)受保護(hù)、農(nóng)民得實(shí)惠”的目標(biāo)，使“產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營主體落實(shí)、責(zé)任劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)到位”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度走上了正確軌道。

4.2 激發(fā)了農(nóng)民植樹造林的積極性

集體林權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，使植樹致富的觀念深入人心。在集體林權(quán)制度改革進(jìn)行的同時，政府也出臺了相關(guān)政策鼓勵農(nóng)民群眾植樹造林，并無償為部分經(jīng)濟(jì)落后的村鎮(zhèn)提供了林木種苗。

4.3 增強(qiáng)了農(nóng)民護(hù)林防火和森林資源保護(hù)意識

過去，“林不歸我、我不管林，利不關(guān)我、我不造林，責(zé)不在我、我不護(hù)林”是普遍現(xiàn)象。林權(quán)改革以后，由于明晰了產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民對山林資源十分珍惜，護(hù)林防火意識和森林資源保護(hù)意識顯著提高。

5 從集體林權(quán)制度改革中得到的體會

5.1 堅(jiān)持群眾路線，和諧推進(jìn)林權(quán)改革

通過廣泛深入地宣傳把政策原原本本、不折不扣地交給群眾；充分發(fā)揮農(nóng)民在改革中的主體作用，從方案設(shè)計(jì)、表決到組織實(shí)施，都嚴(yán)格堅(jiān)持“兩個2/3同意”的原則；規(guī)范操作，嚴(yán)格履行方案報(bào)批、備案、公示公告等程序，實(shí)行陽光操作，確保公開、公平、公正，切實(shí)維護(hù)了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

5.2 堅(jiān)持“四個統(tǒng)一、四個確?！保e極穩(wěn)妥推進(jìn)林權(quán)改革工作

1）統(tǒng)一政策，在宣傳口徑、問題解答、方案編制上做到一致，確保準(zhǔn)確把握林權(quán)改革工作的精神實(shí)質(zhì)。

2）統(tǒng)一步驟和時間安排，確保林權(quán)改革工作有序推進(jìn)。

3）統(tǒng)一技術(shù)操作，確保規(guī)范運(yùn)作。在具體操作層面上，要求一方面嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事，依法改革；另一方面嚴(yán)格遵循公開、公平、公正的原則，注重方式方法，按照程序規(guī)范操作，陽光作業(yè)。

4）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)要求，確保林權(quán)改革高質(zhì)量完成。

切實(shí)做到集體林權(quán)制度改革程序和操作過程公開、公平、公正；對集體統(tǒng)一經(jīng)營山林的收益按程序分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，群眾滿意度高；確權(quán)勘界不重不漏；以人為本,充分尊重林農(nóng)意愿，社會穩(wěn)定，群眾滿意。

5.3 堅(jiān)守生態(tài)安全底線，嚴(yán)厲打擊破壞森林資源的違法犯罪行為

1）加強(qiáng)宣傳教育，讓農(nóng)民充分了解林權(quán)改革的意義，引導(dǎo)農(nóng)民處理好長遠(yuǎn)利益和眼前利益的關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)民樹立自覺保護(hù)森林資源的意識。

2）尊重歷史，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，維護(hù)群眾的根本利益。3）積極調(diào)處林權(quán)糾紛，努力維護(hù)森林資源安全。4）強(qiáng)化森林資源管理，把加強(qiáng)森林資源管理工作貫穿于林權(quán)改革的始終。

5）加大執(zhí)法力度，對亂砍濫伐林木、亂征濫占林地的違法行為予以堅(jiān)決打擊。