澤州縣集體林權(quán)制度改革實踐與經(jīng)驗探索

白麗麗

（山西省澤州縣林業(yè)局， 山西 澤州 048000）

集體林權(quán)制度改革（以下簡稱林改）是黨中央、國務(wù)院站在新的歷史起點關(guān)注“三農(nóng)”、情系“三農(nóng)”的戰(zhàn)略舉措，是生態(tài)受保護(hù)、農(nóng)民得實惠的民心工程和社會工程。三年來，澤州縣把林改工作作為農(nóng)村工作的重點抓在手上，高度重視、精心研究、積極組織、全面部署、全力推進(jìn)，取得了豐碩的成果。截止目前，全縣17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、416個林改村的主體改革基本完成，共完成村數(shù)401個，占林改村總數(shù)的96.40%，確權(quán)面積9.36萬hm2，占集體林地總面積的95.30%。林權(quán)糾紛共涉及宗地110件，糾紛調(diào)處率93.30%。工作中探索出了一套全縣林改的新路子，總結(jié)出了一些指導(dǎo)全縣林改工作的好經(jīng)驗、好做法。現(xiàn)將有關(guān)經(jīng)驗介紹如下，供各地參考。

1 摸清資源家底，搭建林改平臺

摸清林業(yè)家底，是搞好林改的基礎(chǔ)。一是摸清全縣基本林情。澤州縣環(huán)繞晉城市區(qū)，轄17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、有53萬人口。全縣總面積20.23萬hm2，其中林業(yè)用地9.90萬hm2，占全縣總面積的48.95%。集體林地面積8.88萬hm2，山區(qū)、半山區(qū)占到96%以上。境內(nèi)有省級獼猴自然保護(hù)區(qū)1個、省級森林公園2個，占林地5.34萬hm2。國家公益林2.30萬hm2，森林覆蓋率32.88%。全縣農(nóng)村人均集體山林面積0.186hm2，是人均耕地面積的2倍多。此次林改共確定416個行政村、30余萬人口、8.88萬hm2集體林地。二是夯實林業(yè)信息平臺。這次林改全省要求用2006年新二類調(diào)查成果來進(jìn)行，由于這套資料與澤州縣林業(yè)實際情況嚴(yán)重不符，底子礎(chǔ)不清，這就給全縣帶來了第一大障礙。林改試點工作這么緊，怎么辦？工作中首先是組織了5名技術(shù)人員用30天時間對全縣地圖填加林班（村界）界限。二是組織林改辦公室全體技術(shù)人員在微機(jī)上出圖后再逐鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐村進(jìn)行圖上核對界限，逐小班進(jìn)行修正，共修訂1.0萬多個小班信息，最后確定林地面積、林種、地類，用時近半年。三是動員各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村用統(tǒng)一核定好的圖表資料進(jìn)行摸底?？h林改辦公室技術(shù)人員和17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)員、分管領(lǐng)導(dǎo)以及416個村支書、村長、會計等有關(guān)人員3 000余人，加班加點共用了4個月的時間，基本完成了全縣的圖表修正。

2 認(rèn)真調(diào)查研究，積極備戰(zhàn)林改

林改是一項系統(tǒng)性工程，涉及到各行各業(yè)，千家萬戶，政策性又很強(qiáng)，涉及多部法律法規(guī)、多個時期的林業(yè)政策，情況復(fù)雜。因此，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、提高認(rèn)識，是完成林改的關(guān)鍵。首先，各級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真調(diào)研林改，縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)以及林業(yè)部門認(rèn)真調(diào)研林改?？h委書記、縣長、分管副縣長多次深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，林業(yè)局長、分管林改副局長和技術(shù)人員先后20余次深入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村進(jìn)行調(diào)研，掌握了大量的第一手林改資料，廣泛收集了群眾意見，把縣里制定的林改意見和實施方案的征求意見稿發(fā)到全縣17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及80余個縣直單位廣泛征求意見，并幾易其稿，為縣委、縣政府出臺林改意見和林改實施方案提供了第一手資料。其次，組建了林改機(jī)構(gòu)?？h委、縣政府成立了以縣長為組長、18個縣直單位一把手為成員的集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)組，明確了各單位的工作職責(zé)。全縣17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都分別成立了以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長為組長的林改領(lǐng)導(dǎo)組?？h委、縣政府要求，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）書記和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長以及相關(guān)單位的行政一把手是林改工作的第一責(zé)任人?？h、鄉(xiāng)、村都成立了林改機(jī)構(gòu)，主要領(lǐng)導(dǎo)都層層落實了責(zé)任制，層層簽訂了林改責(zé)任狀。林改工作按照“縣直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織實施、村組具體操作、部門搞好服務(wù)”的工作機(jī)制進(jìn)行，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)，村委主要負(fù)責(zé)同志都能親自抓部署、親自抓落實、親自抓督導(dǎo)。17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、416個行政村各自都成立了以村支部書記或村長為組長的林改領(lǐng)導(dǎo)組，具體組織領(lǐng)導(dǎo)本村林改工作。各村林改領(lǐng)導(dǎo)組又分別設(shè)立了宣傳組、勘查組、糾紛調(diào)處組、綜合組、協(xié)調(diào)組等，分工明確、責(zé)任到人，確保了全縣林改工作的順利開展。第三，籌集資金購買設(shè)備?；I集林改經(jīng)費(fèi)，準(zhǔn)備林改軟硬件。在林改工作中，縣政府每年撥付50萬元經(jīng)費(fèi)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村都籌集資金進(jìn)行配套，全縣除上級業(yè)務(wù)部門撥付林改經(jīng)費(fèi)外，共籌集上千萬元用于林改，保證了林改工作的啟動實施。縣林改辦公室先后組織編印了《澤州縣集體林權(quán)制度改革工作手冊》1.0萬冊，林改法律、法規(guī)依據(jù)3.0萬份，印發(fā)了明白紙、公開信、傳單、工作流程20余萬份，分發(fā)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。采購了桌、椅、打印機(jī)、電腦、復(fù)印機(jī)、GPS定位儀、地形圖、繪圖儀等硬件設(shè)備。并給各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林改辦公室統(tǒng)一配備了專用的電腦、照相機(jī)、檔案柜、傳真機(jī)等必要的辦公設(shè)備，為全縣林改工作的順利實施做了充分的準(zhǔn)備。

3 大力搞好培訓(xùn)，宣傳社會百姓

搞好培訓(xùn)、宣傳、指導(dǎo)，讓廣大農(nóng)民了解和懂得林改的政策，是搞好林改的保障。一是組織林改人員到外地學(xué)習(xí)取經(jīng)。2008年8月12日，縣林改辦公室組織技術(shù)人員20余人赴河南輝縣學(xué)習(xí)林改工作經(jīng)驗；2009年6月19日又組織全縣17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的分管領(lǐng)導(dǎo)、林業(yè)員及林改辦公室工作人員50余人到祁縣學(xué)習(xí)林改先進(jìn)經(jīng)驗。三年來，縣林改辦公室工作人員共赴外地學(xué)習(xí)15次，參加人員80余人（次），為領(lǐng)導(dǎo)、組織、宣傳、實施林改工作起到了帶頭作用。二是印發(fā)林改資料。林改過程中全縣統(tǒng)一印刷了《森林法》、《村民委員會組織法》、《農(nóng)村土地承包法》；《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定（摘錄）》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》、《中共山西省委、山西省人民政府關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革的意見》、《中共澤州縣委、澤州縣人民政府關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革的意見》1.0萬份。印刷了《澤州縣集體林權(quán)制度改革工作手冊》3.0萬份，印刷了林改明白紙、致農(nóng)民朋友的公開信20余萬份，分發(fā)到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶以及干部、群眾手里。三是集中進(jìn)行培訓(xùn)。每年林改會議召開以后，都要集中利用一星期的時間，舉辦大型培訓(xùn)班，對全縣17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的林改村3 000余名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、林業(yè)員進(jìn)行大規(guī)模培訓(xùn)，讓廣大林改工作者初步掌握林改的目的、方法、操作步驟，以便統(tǒng)一全縣要求。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林改辦公室人員也都按照縣林改辦公室的培訓(xùn)內(nèi)容，組織本鄉(xiāng)鎮(zhèn)各林改村干部、群眾進(jìn)行普遍培訓(xùn)，各村都召開了群眾大會，進(jìn)行安排部署，做到了一級培訓(xùn)一級。四是有針對性地指導(dǎo)。在林改具體操作中，情況錯綜復(fù)雜，各地不斷出現(xiàn)新問題。如一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)遇到的普遍性問題，林改辦公室人員就深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行培訓(xùn)、指導(dǎo)。某村出現(xiàn)個例問題，林改人員就到村實地進(jìn)行指導(dǎo)。截止目前，全縣共召開會議3 615場（次），參會人員達(dá)158 769人（次）；業(yè)務(wù)培訓(xùn)2 273場（次），培訓(xùn)人員達(dá)到128 809人（次）；制作宣傳牌、標(biāo)語5 102塊，出黑板報、簡報1 112期；印發(fā)宣傳資料150多萬份。

4 充分尊重民意，確保公平公正

林改怎么辦，群眾說了算，這是搞好林改的前提。全縣17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、416個行政村，每個村怎么改？最有發(fā)言權(quán)的就是群眾自己。在林改中所有重大事項都嚴(yán)格履行兩個2/3程序，做到公開、公平、公正。即所有林改重大事項都必須召開群眾大會表決通過，所有應(yīng)到參會人數(shù)必須達(dá)到2/3以上，通過表決人數(shù)都必須達(dá)到到會人數(shù)的2/3以上。因此，在確定各村林改方案、選擇林改模式、確定分林人員、選擇分林辦法等重大事項，都必須充分尊重民意，嚴(yán)格履行程序。每個行政村通過林改方案時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）包村領(lǐng)導(dǎo)都要到現(xiàn)場進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，然后由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）批復(fù)縣林改辦公室備案后進(jìn)行實施。

5 認(rèn)真組織實施，實行陽光操作

能否按照群眾的意愿實行均山到戶，保證質(zhì)量，操作實施至關(guān)重要。工作中具體做法概括起來講，就是“一二五七九”。

“一”，即確保一個目標(biāo)，保質(zhì)保量如期完成全縣林改任務(wù)。

“二”，即兩個基本要求：凡是群眾愿意分山到戶的要堅決到戶；凡是不能均山到戶的，要盡量選擇聯(lián)戶承包模式，提高到戶率。

“五”，即五種模式：一是均山到戶模式，二是均股到戶模式，三是均利到戶模式，四是規(guī)范、完善承包模式，五是聯(lián)戶承包模式。

“七”，即七個三做法：一是“三明確”。即讓群眾明確林改政策（分山、分林到戶的好處，國家以后補(bǔ)助政策），讓群眾明確哪種林改模式更有利于自己，讓群眾明確林改后不同樹種、不同林種如何去經(jīng)營管理。二是“三清楚”，即搞清楚各級領(lǐng)導(dǎo)林改工作的職責(zé)；摸清楚各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各類林地的底子，劃清各村林改的地界。三是“三商議”，即歷史遺留問題，包括已經(jīng)承包出去的林地，“四荒”拍賣的林地、自留山、責(zé)任山等需商議，分林對象、人數(shù)要商議，林改方案和模式確定要商議。四是“三確定”，即確定分林面積、確定分林人數(shù)、確定林改方案。五是“三公示”，即分林面積要公示、分林人數(shù)對象要公示、林改方案和結(jié)果要公示。六是“三留存”，即圖表資料要留存、林改手續(xù)和會議記錄要留存、音像資料要留存。七是“三嚴(yán)格”，即嚴(yán)格民主決策，充分尊重民意，所有重大事項都要通過村民代表大會或戶主會議2/3以上人員表決通過；嚴(yán)格按照方案操作；嚴(yán)格發(fā)證，要人、地、證相一致。

“九”，即把握九大關(guān)系：這些關(guān)系關(guān)系到全縣林業(yè)生產(chǎn)體制的建立和完善，關(guān)系到全縣林業(yè)行業(yè)的發(fā)展、林業(yè)地位的確立。這九大關(guān)系在林改過程中始終慎重把握：一是公益林和商品林的確定及比例的關(guān)系；二是這次林改的范圍與“四旁地”關(guān)系；三是關(guān)于此次林改集體林地的下放與流轉(zhuǎn)關(guān)系；四是管理與放活的關(guān)系；五是主體改革與配套改革的關(guān)系；六是林改與爭議調(diào)處的關(guān)系；七是統(tǒng)與分的關(guān)系；八是生態(tài)受保護(hù)與農(nóng)民得實惠的關(guān)系；九是農(nóng)民利益與集體利益的關(guān)系。

6 努力調(diào)處糾紛，破解林改難題

林地林權(quán)糾紛是林改的“死疙瘩”，能否有效快速解開“死疙瘩”，決定著林改的進(jìn)度與成敗。這次林改情況復(fù)雜，有新中國成立以來4次林改尤其是1982年林業(yè)“三定”以來留下的舊的分林體制；有行業(yè)工作不到位，留下的長期底子不清的問題；有水利部門“四荒”拍賣不規(guī)范留下的后遺癥；有土地、林地規(guī)劃不協(xié)調(diào)界限造成的各種麻煩；有多年來國營、集體、個人林地手續(xù)不全、界線不清、權(quán)屬不明的情況等諸多矛盾。這些問題，制約著林改，如果不妥善解決，寸步難行。因此，全縣縣、鄉(xiāng)、村都分別成立了糾紛調(diào)解小組。調(diào)解中遵循了“四不出、兩不走”的調(diào)解思路和兩個基本原則。嚴(yán)格“三到場、三簽字”的做法?！八牟怀?、兩不走”，即戶與戶糾紛不出組（隊）、組與組之間的矛盾不出村、村與村之間的糾紛不出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間的矛盾不出縣。走民間調(diào)解，不走行政訴訟、不走司法程序。這樣既節(jié)約了時間，又保證了鄰里之間不會因林改糾紛反目成仇。二個基本原則：即國家讓集體、集體讓個人、黨員干部讓群眾；尊重歷史、尊重現(xiàn)實、注重證據(jù)?！叭綀?、三簽字”，即雙方當(dāng)事人、技術(shù)人員要到場，調(diào)解結(jié)束后，三方要簽字、蓋章。目前，全縣已經(jīng)調(diào)處的84處宗地糾紛中，沒有一宗糾紛走行政訴訟、走司法程序。

7 悉心檔案整理，留足林改依據(jù)

林改一開始，全縣就把檔案整理工作放在重要位置，要求檔案收集和林改同步進(jìn)行。主要包括圖表資料、工作程序、會議記錄、領(lǐng)導(dǎo)講話、音像資料等。在市、縣檔案局工作人員的指導(dǎo)下，縣林業(yè)局先后抽調(diào)10人對全縣林改檔案進(jìn)行了整理，目前已經(jīng)全部完畢，共整理縣、鄉(xiāng)檔案三套3 780卷。裝修了高標(biāo)準(zhǔn)林改檔案室，確定了專人進(jìn)行管理，制定了各項管理制度10余條，完整保留下了全縣林改的足跡，為今后現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

通過三年的林改，群眾承包造林積極性空前高漲，融資渠道迅速拓寬，群眾愛林、護(hù)林意識顯著增強(qiáng)。據(jù)不完全統(tǒng)計，全縣共投入了各類資金2.0億多元，治理荒山1 334hm2、植樹1 000余萬株，營造經(jīng)濟(jì)林2 000hm2。并且成立了林業(yè)專業(yè)合作社10多個，涌現(xiàn)出林業(yè)專業(yè)大戶300余戶。全縣林業(yè)建設(shè)已經(jīng)呈現(xiàn)出了勃勃生機(jī)。