潞城市集體林權(quán)制度改革后林業(yè)發(fā)展探討

郭亮

（山西省潞城市林業(yè)局， 山西 潞城 047500）

這次集體林權(quán)制度改革（以下簡(jiǎn)稱林改）的主要內(nèi)容是以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)”為主的綜合性改革，改革的主要目的是為了發(fā)展林業(yè)、增加農(nóng)民收入。潞城市實(shí)施林改以來，對(duì)全市1.77萬hm2集體林地進(jìn)行了以明晰產(chǎn)權(quán)為中心的主體改革工作。通過改革使農(nóng)民得到了財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民參與造林護(hù)林的積極性空前高漲，經(jīng)營(yíng)林地、發(fā)展林業(yè)增收致富成為農(nóng)民又一致富途徑和重要收入來源。林改拓寬了林業(yè)發(fā)展的融資渠道，帶動(dòng)資金、社會(huì)關(guān)系等生產(chǎn)要素加快向農(nóng)村聚集，林業(yè)發(fā)展成為社會(huì)投資的熱點(diǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力大大增強(qiáng)。

1 林權(quán)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

潞城市林權(quán)改革以來，對(duì)集體1.77萬hm2的林地進(jìn)行了確權(quán)，其中家庭承包經(jīng)營(yíng)的林地面積有1.11萬hm2，個(gè)人承包的面積有2 333hm2，聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)的面積有1 267hm2，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的面積有634hm2，集體股份經(jīng)營(yíng)2 400hm2。通過本次確權(quán)，使46 715戶農(nóng)民擁有了林地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，經(jīng)營(yíng)面積占集體林地面積和82.89%，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)面積占集體林地面積的17.10%，集體經(jīng)營(yíng)比例下降82.30%。林地經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)林業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

2 林權(quán)改革前后的林業(yè)發(fā)展

2.1 林權(quán)改革前的林業(yè)發(fā)展

潞城市土地總面積6.15萬hm2，其中林業(yè)用地面積2.04萬hm2，國(guó)有林地面積2 667hm2，集體林地面積1.77萬hm2，林權(quán)改革前集體林地經(jīng)營(yíng)主要以集體造林為主。林地經(jīng)營(yíng)存在“產(chǎn)權(quán)不明清晰、經(jīng)營(yíng)主體不明確、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、利益分配不合理”等特點(diǎn)。全市林地主要集中在東部的5個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），林地經(jīng)營(yíng)以集體投入為主，對(duì)林地管護(hù)投入小，管理粗放。“造林育林護(hù)林”的單一模式正向著“經(jīng)營(yíng)森林”和“造林育林護(hù)林”的雙重模式轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致林業(yè)生產(chǎn)力極其低下，林業(yè)生產(chǎn)效率不高，生產(chǎn)關(guān)系單一。隨著2003年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2003〕9號(hào)）文件的出臺(tái)，傳統(tǒng)林業(yè)發(fā)展方式對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)和價(jià)值逐漸降低，表現(xiàn)在林業(yè)產(chǎn)值占鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政比例逐漸減少。例如辛安泉鎮(zhèn)西南村集體林地面積420.30hm2，2005年村里林業(yè)收入4.30萬元。據(jù)調(diào)查，1999年村林業(yè)收入達(dá)8.50萬元。從2002年至2009年每年村里對(duì)林業(yè)生產(chǎn)的投資由4.60萬元減至1.50萬元，投資減少導(dǎo)致林業(yè)只能維持管護(hù)方面的費(fèi)用，嚴(yán)重制約了林業(yè)的發(fā)展。人員隊(duì)伍隨著林業(yè)生產(chǎn)力低下逐漸減少，全市從事林業(yè)人員2 141人，占從事農(nóng)業(yè)人員的4.86%。其中林地面積大的辛安泉鎮(zhèn)從事林業(yè)人員242人、合室鄉(xiāng)從事林業(yè)人員176人，林業(yè)生產(chǎn)力低下降低了農(nóng)民從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性。

2.2 林權(quán)改革后的林業(yè)發(fā)展

林業(yè)跨越式發(fā)展，需要政府對(duì)原有配套政策、體制和機(jī)制進(jìn)行改革。2009年全市開展的林權(quán)改革是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的大調(diào)整，農(nóng)村生產(chǎn)要素的大活化，社會(huì)生產(chǎn)力的大解放，林業(yè)生產(chǎn)煥發(fā)出了新的活力。通過林地確權(quán)，全市集體林地面積的82.90%實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰、經(jīng)營(yíng)主體的轉(zhuǎn)變。

2.1.1 林改以后，農(nóng)民持續(xù)增收能力會(huì)不斷提高

農(nóng)民擁有了自己70年不變的林地，生產(chǎn)積極性高漲，富余勞力有了新的就業(yè)門路，林業(yè)經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)民純收入新的增長(zhǎng)點(diǎn)。造林直補(bǔ)、專業(yè)合作社、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度等各種配套政策的到位，激發(fā)了農(nóng)民造林的積極性，林業(yè)發(fā)展從用材林生產(chǎn)向生態(tài)公益林轉(zhuǎn)變，從“山上治本、身邊增綠”到“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)生態(tài)建設(shè)成為當(dāng)今林業(yè)發(fā)展的主流。

2.1.2 林改增強(qiáng)了林業(yè)發(fā)展后勁

首先是將統(tǒng)管責(zé)任分解到了每家每戶，人人都是護(hù)林員，增大了林區(qū)安全系數(shù)。其次是通過生態(tài)補(bǔ)償和相應(yīng)的管理制度，造林成活率和保存率大幅提高，加大了綠化進(jìn)程，生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。合作、托管、股份制等多種經(jīng)營(yíng)形式，掀起了林業(yè)發(fā)展新一輪投資熱潮。林改開始以來，農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社迅速成立，已經(jīng)成立40多家，入社農(nóng)戶4 000多人，經(jīng)營(yíng)林地已經(jīng)達(dá)到1 334hm2，發(fā)展特色林業(yè)和林下經(jīng)濟(jì)成為新興林業(yè)產(chǎn)業(yè)，入社農(nóng)戶畝均增收180元。園林綠化先進(jìn)村、林業(yè)村成為建設(shè)林業(yè)生態(tài)市的重要載體。

2.1.3 促進(jìn)了農(nóng)村民主建設(shè)，為環(huán)境友好、社會(huì)和諧型社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)增添了新的活力

以前經(jīng)營(yíng)集體林地存在“三難”現(xiàn)象：一是造林難。群眾不愿造林，集體無力造林；二是護(hù)林難。群眾護(hù)林積極性不高，盜砍濫伐屢禁不止，而且由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行配水到戶，各村已沒有機(jī)動(dòng)水來澆樹，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，村級(jí)財(cái)政又無力支付澆樹水費(fèi)和林帶的管護(hù)費(fèi)用；三是干群關(guān)系處理難。一些地方村干部把集體林當(dāng)作自己的“私有財(cái)產(chǎn)”隨意處置，造成干群關(guān)系緊張。林改給了群眾充分的發(fā)言權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮了集體智慧的作用，有效防止了各種腐敗現(xiàn)象的滋生，徹底解決了農(nóng)村多年的糾紛，降低了林地經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

3 今后林業(yè)發(fā)展方向

3.1 加快推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

適應(yīng)生態(tài)建設(shè)和市場(chǎng)需求的變化，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)重組，優(yōu)化資源配置，加快形成以森林資源培育為基礎(chǔ)、以精深加工為帶動(dòng)、以科技進(jìn)步為支撐的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。在第一產(chǎn)業(yè)方面，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，大力推進(jìn)用材林和其他原料林、速生豐產(chǎn)林的建設(shè)；在第二產(chǎn)業(yè)方面，加大名特優(yōu)新經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品開發(fā)力度，壯大農(nóng)民林業(yè)合作社建設(shè)，培育龍頭產(chǎn)業(yè)和品牌企業(yè)，促進(jìn)干果經(jīng)濟(jì)林建設(shè)；在第三產(chǎn)業(yè)方面，要加大森林旅游業(yè)、花卉業(yè)的發(fā)展。要大力調(diào)整生產(chǎn)力布局，淘汰落后產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育新型產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)重組，解決林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的問題。引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)林業(yè)種植經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加大科學(xué)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化力度。要結(jié)合潞城市特殊的城市中心集聚區(qū)和便利的交通，做大做強(qiáng)林副產(chǎn)品的物流基地。以園林綠化先進(jìn)村和林業(yè)生態(tài)村建設(shè)為載體，發(fā)揮生態(tài)旅游業(yè)優(yōu)勢(shì)，樹立品牌意識(shí)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙突破。

3.2 加強(qiáng)對(duì)林業(yè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)和調(diào)控

根據(jù)市場(chǎng)需要、資源條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，抓緊編制林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，避免低水平重復(fù)建設(shè)。鼓勵(lì)培育名牌產(chǎn)品和龍頭企業(yè)，推廣公司帶基地、基地連農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)形式，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。扶持發(fā)展各種專業(yè)合作組織，培育、規(guī)范林產(chǎn)品和林業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)，拓寬農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的渠道，增強(qiáng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。繼續(xù)壯大農(nóng)民林業(yè)合作社建設(shè)，扶持農(nóng)民走聯(lián)合造林、托管造林、共管共造和企業(yè)股份投資造林模式。引深“一企業(yè)綠化一荒山”制度，打破傳統(tǒng)輸血林業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)林業(yè)和造血林業(yè)的轉(zhuǎn)變。發(fā)揮一村一業(yè)的建設(shè)思路，積極挖掘林下經(jīng)濟(jì)的潛力，擴(kuò)大林藥、林草、林下養(yǎng)雞養(yǎng)豬、林下種植花卉和林下套種品牌特色農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)新突破。

3.3 加強(qiáng)政策扶持，保障林業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，加大政府對(duì)林業(yè)建設(shè)的投入

要把公益林建設(shè)、生態(tài)林管護(hù)和重大林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資納入政府的財(cái)政預(yù)算，并予以優(yōu)先安排。針對(duì)生態(tài)公益林地的不可分割性，其經(jīng)營(yíng)方式主要有三種：即家庭承包、聯(lián)戶承包、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的方式。在不破壞林地生態(tài)功能的情況下，依法合理開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林生態(tài)旅游，實(shí)現(xiàn)管護(hù)補(bǔ)助向生態(tài)公益補(bǔ)償過渡。依照“政府投入為主、受益者合理承擔(dān)”的原則，加大財(cái)政對(duì)公益林管護(hù)的補(bǔ)償力度。建立相適應(yīng)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)防護(hù)林、干果經(jīng)濟(jì)林管護(hù)辦法，推行造林直補(bǔ)機(jī)制，鼓勵(lì)綠化荒山荒坡等宜林地。完善林權(quán)流轉(zhuǎn)配套政策，支持林地生產(chǎn)要素在不改變林地用途的情況下依法流通。把生態(tài)林管護(hù)和護(hù)林防火工作結(jié)合起來，確保森林資源安全。

3.4 建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)制度，健全服務(wù)體系

創(chuàng)新機(jī)制建立林地林權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立服務(wù)于林地林權(quán)流通的縣鄉(xiāng)林權(quán)服務(wù)中心，保證林地生產(chǎn)要素流通起來；建立林業(yè)資源評(píng)估機(jī)構(gòu)，為林業(yè)發(fā)展投（融）資提供科學(xué)的評(píng)估依據(jù)；建立各種生產(chǎn)服務(wù)協(xié)會(huì)，將先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、市場(chǎng)信息、生產(chǎn)資源要素等進(jìn)行匯總，及時(shí)傳遞到林農(nóng)、林企手中；建立信息化管理制度，對(duì)林業(yè)發(fā)展的各種形式進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)控；加強(qiáng)林木監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)森林采伐管理制度改革上有新突破，正確引導(dǎo)林農(nóng)經(jīng)營(yíng)林木。

林業(yè)是重要的生產(chǎn)要素，涉林產(chǎn)業(yè)是林農(nóng)增收的重要載體，也是土地資源和社會(huì)關(guān)系等生產(chǎn)要素重新配置的重要組成部分。轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，創(chuàng)新各種機(jī)制，完善配套政策。在新的林業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，林業(yè)發(fā)展要通過專業(yè)合作社、托管造林、林下經(jīng)濟(jì)開發(fā)、種苗花卉業(yè)發(fā)展、生態(tài)特色旅游業(yè)、干果經(jīng)濟(jì)林等模式，才能真正破解林業(yè)發(fā)展難題，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，真正把林業(yè)做成富民的大產(chǎn)業(yè)。

[1]王濤.可持續(xù)發(fā)展是現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展方向［N］.中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2002.10.28.

[2]馬春江.淺談寧南山區(qū)集體林權(quán)制度改革工作的“四權(quán)”和“四效［C］.中國(guó)科技期刊學(xué)會(huì).環(huán)球市場(chǎng)信息報(bào)告《理論》，2001.4.

[3]賈治邦.集體林權(quán)制度改革給我們的幾點(diǎn)啟示 —在全國(guó)集體林權(quán)制度改革高峰論壇結(jié)束時(shí)的總結(jié)發(fā)言［R］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006.4.

[4]朱春燕，秦武峰.基于林業(yè)生態(tài)特殊性視角的我國(guó)集體林權(quán)改革復(fù)雜性分析［J］.東南學(xué)術(shù)，2010.5