從《物權(quán)法》背景下淺析房屋拆遷法律制度

王宗莉

從《物權(quán)法》背景下淺析房屋拆遷法律制度

王宗莉

(咸寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖北 咸寧 437100)

如何在加速城市發(fā)展建設(shè)與保護(hù)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)中找到平衡，構(gòu)建合法有序的城市房屋拆遷法律制度，保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，建立和諧穩(wěn)定的中國(guó)社會(huì)，是一個(gè)影響深遠(yuǎn)的熱點(diǎn)問(wèn)題。城市房屋拆遷涉及地區(qū)廣泛，人數(shù)眾多，集團(tuán)訴訟和群體上訪多，釘子戶現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，拆遷自焚事件更是將城市房屋拆遷制度推到風(fēng)口浪尖，引起全社會(huì)的高度關(guān)注。

城市發(fā)展建設(shè);拆遷法律制度;物權(quán)法

沒有拆遷就沒有城市的發(fā)展，城市發(fā)展建設(shè)離不開拆遷。四川引火自焚、上海投擲汽油燃燒瓶，中國(guó)因強(qiáng)制拆遷而導(dǎo)致的暴力抗拆惡性事件頻頻發(fā)生。人們?cè)谕锵А⒄痼@之余，更需要從法律層面上來(lái)分析這些事件。如何對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)和限制，如何推進(jìn)公共利益，筆者將從《物權(quán)法》背景下深入、細(xì)致地分析房屋拆遷法律制度存在的問(wèn)題以及相應(yīng)的對(duì)策，對(duì)這一關(guān)乎國(guó)計(jì)民生問(wèn)題提出一些看法與體會(huì)。

一、我國(guó)城市房屋拆遷法律制度存在之問(wèn)題

(一)房屋拆遷法律制度不健全

長(zhǎng)期以來(lái)一直沿用以《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》為主體建立起來(lái)的拆遷體系受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，征收私有財(cái)產(chǎn)涉及到公民的基本權(quán)利，只能以全國(guó)人大代表委員會(huì)及其常委會(huì)制定的相關(guān)法律為依據(jù)，而《條例》在法律淵源上僅屬于行政法規(guī)，這就與上位法《立法法》相沖突，某些法學(xué)專家提出違憲。對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收前提是必須基于“公共利益”?，F(xiàn)行的有關(guān)法律并沒有具體列舉哪些需要符合社會(huì)公共利益，也并沒有明確的法律程序來(lái)判斷是否屬于社會(huì)公共利益需要，致使房屋拆遷缺乏法律依據(jù)，因此，目前我國(guó)城市房屋拆遷法律制度還是十分抽象與籠統(tǒng)的，需要在立法與實(shí)踐中逐步完善與健全。

(二)濫用公權(quán)力

在實(shí)踐工作中，由于“公共利益”概念理解上的缺失，工作中對(duì)公共利益的解釋存在較大的隨意性，在強(qiáng)大的公權(quán)力面前，行政相對(duì)人表現(xiàn)出更多的脆弱和無(wú)奈，由此而成為“推土機(jī)”前的弱勢(shì)群體，因沒有明確的法律規(guī)定而無(wú)法通過(guò)法律救濟(jì)的手段來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益。面對(duì)強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器，有的忍氣吞聲，有的以暴力對(duì)抗強(qiáng)制拆遷，還有的甚至采取自焚、爆炸等極端方式來(lái)抵制拆遷。由此引發(fā)對(duì)政府公信力的質(zhì)疑，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。政府在房屋拆遷管理中特別是在強(qiáng)制拆遷中的角色定位有失偏頗。

(三)不合理的程序設(shè)置與補(bǔ)償機(jī)制

現(xiàn)行城市房屋拆遷制度設(shè)計(jì)對(duì)被拆遷人的參與權(quán)與知情權(quán)保護(hù)力度不夠，補(bǔ)償機(jī)制不合理?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》并沒有關(guān)于被拆遷人參與權(quán)的規(guī)定。而這將是腐敗的溫床。拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)，程序和結(jié)果應(yīng)該公平，公正與公開。房屋拆遷價(jià)格評(píng)估以市場(chǎng)價(jià)格為參考依據(jù)，在政府、評(píng)估專家、企業(yè)、拆遷戶等各方面代表的廣泛參與、共同見證下，通過(guò)商業(yè)化的評(píng)估，來(lái)提高評(píng)估結(jié)果的公正性、公平性。這種商業(yè)化評(píng)估，不是把權(quán)力交給一部分人，由這一部分人來(lái)決定蒼白無(wú)力的程序設(shè)置以及不合理的補(bǔ)償機(jī)制。

(四)混淆公益拆遷和商業(yè)拆遷

《條例》對(duì)公益拆遷和商業(yè)拆遷并沒有進(jìn)行明確的分類規(guī)定，公益拆遷指基于公共利益的需要而進(jìn)行的拆遷，除此之外都屬于商業(yè)拆遷范疇。在商業(yè)拆遷中，雙方應(yīng)該充分地實(shí)現(xiàn)契約自由，有權(quán)按照市場(chǎng)規(guī)律來(lái)判斷最有利的自身利益。因此筆者認(rèn)為，非常有必要對(duì)公益拆遷和商業(yè)拆遷做出明確的分類規(guī)定。

二、《物權(quán)法》背景下確定的拆遷模式及其意義

(一)立法原則的側(cè)重點(diǎn)不同

《物權(quán)法》的出臺(tái)無(wú)疑使城市房屋拆遷模式得到新的審視與定位。它的亮點(diǎn)在于區(qū)分政府的行政征收行為與開發(fā)商的商業(yè)拆遷行為，并適用不同的法律規(guī)則與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。前者恪守“公共利益”原則，后者則強(qiáng)調(diào)“契約自由”。有人擔(dān)心《物權(quán)法》實(shí)施后會(huì)導(dǎo)致大量“釘子戶”出現(xiàn)，而實(shí)際上，公共利益應(yīng)具備公平性、具體性、節(jié)制性，只要有科學(xué)、公平和完備的拆遷制度和公正的司法審判，在城市拆遷中，政府充分證明拆遷項(xiàng)目具備公共利益的目的，并經(jīng)過(guò)城市規(guī)劃、人大審議、評(píng)估聽證、中介機(jī)構(gòu)評(píng)估財(cái)產(chǎn)和與被拆遷人協(xié)商等一系列嚴(yán)格程序，符合公平正義、公序良俗和誠(chéng)實(shí)信用等原則。［1］

(二)解決了拆遷過(guò)程中的法律意識(shí)形態(tài)問(wèn)題

在《物權(quán)法》實(shí)施以前，實(shí)際中，拆遷工作主要以《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，2001)為法律依據(jù)，但由于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(2001)缺乏足夠的法律淵源作為法律支撐，法理上與《民法通則》、《立法法》等其他部門法相抵觸，并且與《憲法》的立法原則不相匹配，導(dǎo)致了拆遷工作在行使其行政權(quán)的過(guò)程中缺乏合法依據(jù)?！段餀?quán)法》的出臺(tái)為解決現(xiàn)行城市房屋拆遷制度的癥結(jié)拓展了制度空間，維護(hù)了憲法基本理念并為具體實(shí)施財(cái)產(chǎn)征收條款的提出具體舉措，同時(shí)《物權(quán)法》也與其他部門法相配套，使拆遷法律體系上下統(tǒng)一，并行不悖。

三、在《物權(quán)法》背景下對(duì)拆遷法律制度的設(shè)想與建議

(一)進(jìn)一步明確城市房屋拆遷的公共利益標(biāo)準(zhǔn)

就城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，沒有拆遷就沒有城市的發(fā)展，如果矯枉過(guò)正，會(huì)導(dǎo)致城市發(fā)展受阻，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。明確界定區(qū)分商業(yè)利益和公共利益，既可以保證了城市建設(shè)的需要，又保護(hù)了公民合法權(quán)益。［2］《物權(quán)法》提出了公共利益需要，在審理涉及公共利益的案件中，主要是根據(jù)法官的自由裁量權(quán)確定調(diào)查群體，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出相應(yīng)的裁決。筆者認(rèn)為仍需要更清晰地認(rèn)定，建議從以下兩個(gè)方面確定公共利益。首先，國(guó)家因修建道路(包括鐵路和公路等)、醫(yī)院、學(xué)校等公共設(shè)施或公益性設(shè)施、場(chǎng)所而征收房屋的，屬于為公共利益。其次，根據(jù)城市發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，符合區(qū)域或城市建設(shè)要求，能為區(qū)域(或城市)帶來(lái)較大社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的。

(二)如何妥善處理“釘子戶”問(wèn)題

在房屋拆遷過(guò)程中，關(guān)鍵是要處理好利益分配問(wèn)題。但是，部分被拆遷戶因?qū)Σ疬w協(xié)議有較大異議，經(jīng)協(xié)調(diào)后仍然無(wú)法達(dá)成調(diào)解協(xié)議，不愿意搬遷，必然使拆遷工作陷入僵局。于是，政府拆遷管理部門只有采取強(qiáng)制措施來(lái)保障拆遷工作的順利進(jìn)行。而在這個(gè)過(guò)程中往往容易產(chǎn)生暴力抗拆的惡性事件。如何公平、合理地推進(jìn)房屋拆遷，妥善處理所謂的“釘子戶”，筆者認(rèn)為應(yīng)做到如下幾點(diǎn):

1．以人為本

采取人性化的措施曉之以情，動(dòng)之以理。通過(guò)協(xié)商、勸說(shuō)等方式溫和地推進(jìn)房屋拆遷工作，防止拆遷人與被拆遷戶之間的矛盾沖突激化。嚴(yán)厲懲處拆遷單位采取不人道手段強(qiáng)迫被拆遷人搬遷的行為。《物權(quán)法》第六十六條明確規(guī)定對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)。拆遷中的停水、停電、停熱、停氣、阻斷交通等手段是不人道的。［3］因?yàn)檫@不僅關(guān)系到當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且關(guān)系到他們的人身權(quán)利?！白钆ａ斪討簟薄貞c楊家坪鶴興路舊城改造拆遷項(xiàng)目糾紛，引起海內(nèi)外各大媒體高度關(guān)注，工地現(xiàn)場(chǎng)曾聚集著上百家媒體，但不可否認(rèn)“釘子戶”出現(xiàn)，在另一個(gè)層面表明了政府的進(jìn)步。在《物權(quán)法》通過(guò)后，在重慶釘子戶事件中政府采用“溫情迂回”策略，引導(dǎo)輿論導(dǎo)向與傳媒，這種克制態(tài)度及處理模式是過(guò)去動(dòng)不動(dòng)就強(qiáng)制拆遷的政府行為無(wú)法比擬的，這個(gè)典型事件將成為未來(lái)解決類似事件的比照模式，也是值得各級(jí)地方政府借鑒與學(xué)習(xí)的。

2．禁止“走一戶拆一戶”的做法

進(jìn)行舊城區(qū)改造是一項(xiàng)民生工程，因此要讓老百姓滿意，讓民生工程變成民心工程。在拆遷工作中一定要做到逐戶征求意見，一戶不滿意都不能拆，都要想辦法溝通，達(dá)到居民滿意為止，禁止“走一戶拆一戶”的做法。在拆遷問(wèn)題上不能急功近利，規(guī)定在拆遷區(qū)域中全部住戶都與拆遷方簽訂補(bǔ)償協(xié)議后，再統(tǒng)一拆遷。

(三)建立健全拆遷中法律程序性規(guī)定

1．充分保障被拆遷人知情權(quán)與參與權(quán)

實(shí)務(wù)中某些地區(qū)忽視公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，任意壓低拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)輒采取強(qiáng)制手段，影響政府公信力，與和諧社會(huì)的理念相悖。［4］具體措施是建立房屋拆遷聽證制度。筆者應(yīng)為，在實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷之前，應(yīng)召開兩次以上的聽證會(huì)。針對(duì)尚未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議比例較高的情況，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請(qǐng)之前，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)政府相關(guān)管理部門、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會(huì)公信力的代表等，對(duì)行政強(qiáng)制拆遷相關(guān)的法律依據(jù)、裁決程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，舉行聽證會(huì)。以廣泛征求居民意見，賦予居民更多的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。在拆遷階段，被拆遷人同樣有權(quán)參與全過(guò)程，及時(shí)而充分地表達(dá)自己的意愿與訴求。［5］

2．嚴(yán)格拆遷法律程序

首當(dāng)其沖是嚴(yán)格拆遷行政裁決程序，拆遷人雙方如就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面無(wú)法達(dá)成協(xié)議的，可以向房屋拆遷管理部門申請(qǐng)行政裁決。［6］行政強(qiáng)制拆遷以生效的裁決為法律依據(jù)。在此，適用強(qiáng)制拆遷手段的前提，是拆遷當(dāng)事人向房屋拆遷管理部門提出裁決申請(qǐng)。在強(qiáng)制拆遷之前，拆遷當(dāng)事人向房屋拆遷管理部門提出裁決申請(qǐng)的，應(yīng)先進(jìn)行調(diào)解，這是行政裁決的必經(jīng)程序。在調(diào)解過(guò)程中，應(yīng)對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)和理由的合理性、充分性加以認(rèn)定，認(rèn)真聽取當(dāng)事人的陳述意見，對(duì)當(dāng)事人所提出的合理要求，應(yīng)予采納。如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)調(diào)解，房屋拆遷管理部門實(shí)施強(qiáng)制拆遷之前，應(yīng)事先通知被拆遷人，耐心做好解釋說(shuō)明工作，力求被拆遷人的理解、解受。此外，房屋拆遷管理部門在進(jìn)行強(qiáng)制拆遷時(shí)，應(yīng)組織街道辦事處(或當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì))、被拆遷人單位代表到場(chǎng)，作為強(qiáng)制拆遷的證明人，并由公證部門對(duì)被拆遷房屋財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公證。另外，要嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入，完善責(zé)任追究制度，建立健全拆遷信訪機(jī)制，嚴(yán)肅查處房屋拆遷工作中的違法違紀(jì)行為。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城市建設(shè)的的高速發(fā)展，拆遷問(wèn)題也成為了城市發(fā)展過(guò)程中不可回避的問(wèn)題。如何妥善解決城市拆遷中所產(chǎn)生的各種矛盾及糾紛，尋找到更切合實(shí)際的解決辦法與對(duì)策，需要政府各個(gè)相關(guān)部門制度透明、公正公開、價(jià)值均衡。

［1］王立明．物權(quán)法專題研究［M］．長(zhǎng)春: 吉林大學(xué)出版社，2001，(9)．

［2］左力．城市房屋拆遷補(bǔ)償制度研究［D］．北京社科院碩士論文，2002．

［3］石曉梅．城市房屋拆遷法律制度研究［D］．合肥:安徽大學(xué)，2006．

［4］周建康．論城市房屋拆遷制度的正當(dāng)性缺失及補(bǔ)救［J］．廣西政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(1)．

［5］陳靜，李益明．城市拆遷法律問(wèn)題之分析與對(duì)策［J］．貴州警官職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(3)．

［6］徐墁臨 ．城市拆遷中存在問(wèn)題及解決對(duì)策探究［J］．科教創(chuàng)新，2010，(4)．

責(zé)任編輯:孟毅輝

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王宗莉，女，湖北咸寧人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商法碩士、咸寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，主要研究方向:經(jīng)濟(jì)法、民商法。