地方政府融資現(xiàn)狀與對策研究

徐杰華

（安陽工學院 河南 安陽 455000）

一、引言

隨著我國經濟的迅速發(fā)展，改善民生更顯得至關重要，許多與民生直接相關的公益、公用事業(yè)不斷發(fā)展，面對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障房建設、農田水利建設等投入的資金需求，地方政府支出隨之擴大。安陽財政局起草的《關于安陽市2011年財政預算執(zhí)行情況和2012年財政預算（草案）的報告》顯示，2010年，安陽全市一般預算收入65.1億元，一般預算支出完成140.7億元；2011年，安陽全市一般預算收入77.4億元，實際支出為174.5億元。實際支出的錢相當于收入的2倍。“找錢”成為2012年初以來，安陽市政府的主要工作。

據(jù)調查數(shù)據(jù)資料顯示，在保障房建設方面，按照國務院要求，2011年必須完成1000萬套的建設任務，共需資金1.4萬億元，而中央的配套資金僅為1000億元左右，缺口高達1.3萬億元；在教育投入上，中央已經明確，2012年財政性教育經費支出占GDP比重必須達到4%，而目前我國地方財政對教育的投入仍存在著大量欠賬；在農田水利建設方面，按照中央一號文件規(guī)劃，10年內水利投資要完成4萬億，折合每年4000億。而今年中央財政對水利的投入只有1280億元，地方財政尚需自籌資金2700億元以上。此外，社會保障資金的缺口也有相當一部分需要地方財政補貼，公共設施的建設同樣需大量的財政資金投入。再加上地方政府自身日益增加的運營成本。面對這么大的資金缺口，亟需新的融資手段來解決這一困境。

二、地方政府融資現(xiàn)狀分析

在地方政府債券自主發(fā)行試點獲批之前，我國地方政府的融資一般是通過地方融資平臺和賣地取得收入，目前均不能有效解決地方政府資金需求。

1、地方政府通過設立的融資平臺獲取資金取得收入

我國現(xiàn)行《預算法》在第二十八條中規(guī)定：“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！蹦壳笆袌錾狭魍ǖ牡胤絺?，則是適用了國務院的特別規(guī)定。而城投債則是在市政債發(fā)行政策未落實的情況下的一個中間產物，以企業(yè)債的形式來實現(xiàn)市政債的功能。但從目前的情況看，融資平臺已經進入了超負荷運轉的高風險階段。根據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2009年6月末，地方平臺的平均債務率達到97.8%，部分城市平臺公司貸款債務率超過200%。如果按照保守的4萬億元地方債務規(guī)模、年率6%來計算，地方政府一年需要支付的利息就高達2400億以上。2011年6月云南首先地方政府融資平臺違約事件，繼云南之后，山西和上海也傳出地方政府融資平臺存在違約風險的消息，目前城投債發(fā)行已大大縮水，結合現(xiàn)在的8000多家政府融資平臺的實際情況，只有少部分還可以繼續(xù)以城投債的方式籌集資金。

2、政府通過賣地取得收入

2010年，全國地方土地出讓金收入已經達到2.7萬億元，比上年增長1倍還多，相當于地方同期收入的72%。但在目前嚴厲的房地產調控政策以及保障房建設任務加重的背景下，土地財政顯然缺乏持續(xù)性。截至2011年12月28日，全國130個城市土地出讓金總額為18634.4億元，同比減少13%。

由于缺乏“度身定做”的法律制度和管理體系，無法進行統(tǒng)籌管理和規(guī)范約束，導致地方政府的債務融資行為產生了不容忽視的問題，為地方財政積聚了巨大的風險隱患，因此中國推進地方政府自行發(fā)債的試點被提到國務院議事日程上。2011年10月20日財政部公布關于印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》的通知，批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點，試點?。ㄊ校┌l(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。辦法規(guī)定，自行發(fā)債是指試點?。ㄊ校┰趪鴦赵号鷾实陌l(fā)債規(guī)模限額內，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)債機制。這是當前破解地方政府融資困局的大膽探索和嘗試，是對當前政府發(fā)債制度的進一步完善。

三、上海市政府作為新試點的融資實踐

上海市2011年首期地方政府債券于15日成功面市，發(fā)行分為兩期，分別是36億元3年期和35億元5年期固定利率付息債券，由于首批試點四省市“自行發(fā)債”的額度仍在財政部年初預算的2000億元地方債范圍之內，即由財政部代償本息，風險權重暫定為零，且享受免稅優(yōu)惠，因此在信用風險方面與財政部代發(fā)地方政府債并無明顯區(qū)別，主要是發(fā)行程序下放地方，為后續(xù)地方政府“自主發(fā)債”探路。

共計71億元的首期上海市政府債券一經發(fā)行便受到機構追捧，中標利率接近甚至低于同期限國債估值，其中3年期地方債的中標利率為3.10%，認購倍數(shù)為3.5倍；而同時發(fā)行的5年期品種，中標利率為3.30%，認購倍數(shù)為3.1倍。而當時銀行間3年及5年期固定利率國債的到期收益率分別為3.1504%和3.2998%。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年以來，財政部已代發(fā)8期地方債，3年期債券利率區(qū)間在3.67%～4.07%，5年期債券利率在3.70%～4.30%。可見，上海自行發(fā)債融資成本遠低于財政部代發(fā)。

但是我們還應該看到，此次的自行發(fā)債與自主發(fā)債并不相同。自行發(fā)債是指總的指標由中央分配，發(fā)行規(guī)模、資本利用、未來償還等地方說了不完全算。此次的自行發(fā)債、還付就是由中央財政來承擔的。而自主發(fā)債是指地方政府發(fā)債規(guī)模自主、項目自主、發(fā)債用途自定、償債部分自負。由此看來，自行發(fā)債僅僅是中央代發(fā)與自主發(fā)債之間的一種過渡。

為了防范風險，自行發(fā)債的試點辦法加裝了多道“保險閥”：自行發(fā)債的規(guī)模是在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內，由財政部代辦還本付息；試點省（市）發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理，2011年度發(fā)債規(guī)模限額當年有效，不得結轉下年；其期限結構為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額，分別占國務院批準的發(fā)債規(guī)模的50%；試點?。ㄊ校┌l(fā)行政府債券還應以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率為定價基準，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率。由此看來，4個省市的自行發(fā)債僅僅是獲得了一些淺層的自主權，距離真正意義上的自主發(fā)行還有相當大的距離。

此外，上海地方政府自行發(fā)債的成功試水，為后續(xù)發(fā)行打下了堅實的信心基礎，改變了政府融資手段單一的局面，改變政府的融資結構，緩解了政府對于土地財政的依賴，減少房地產調控的阻力。但是我們還應該看到上海市作為新試點發(fā)行市政債券還存在一些問題。如評價機制缺失、首發(fā)價格追高等。

四、上海市發(fā)行市政債券對我國其他地方政府債券融資的啟示

隨著我國經濟運行狀況的變化以及分級財政體系的逐步形成，試點地方市政債券的發(fā)行與流通，推行到其他地方政府是既有必要，也有可能的。所以我們不僅要在整體上有個規(guī)劃，還要借鑒上海市發(fā)行市政債券的經驗。

1、發(fā)行市政債券整體的市場制度設計

在地方債券市場的建設初期，可以通過發(fā)揮市場和中央政府的作用來規(guī)范地方政府債券的發(fā)行。由于省一級政府防范地方過度發(fā)行債券的制度能力較弱，建議中央政府、各省和市場機構都參與地方政府的舉債程序。債務發(fā)行程序應首先通過省級政府來完成，同時省級政府提出的建議必須符合地方政府的財政規(guī)則并經地方人大批準通過。地方政府能否舉債，還要經由評估機構的獨立評級之后才能進行。地方舉債規(guī)模必須經過有關部門（財政部、國家發(fā)展與改革委員會、證監(jiān)會）批準。地方政府一旦獲準舉債，就必須定期提供中介機構的獨立審計報告。

從中長期來看，可實施由市場制約下的地方政府舉債模式。一旦市場能夠有效地監(jiān)督和規(guī)范地方政府財政，中央政府就應從地方政府債券發(fā)行程序中退出。這就向市場投資者表明了中央將不再提供相關的財政擔保，各省將逐步完全為其政府債務的發(fā)行、管理和償還等事項負責，屆時考慮地方政府潛在債務拖欠風險后的市場價格機制將充分形成。當然，由于貧困地區(qū)的經濟和社會發(fā)展水平偏低，其財政信用評級可能不高，這些地區(qū)的債券市場利率會偏高。為了提高信用等級，中央政府應提供必要的擔?；蚱渌叻龀?。

從目前的實際情況來看，近期地方政府債券發(fā)行應當以收益?zhèn)癁橹攸c，不宜大規(guī)模地發(fā)行一般責任債券。收益?zhèn)烧頇C構發(fā)行，體現(xiàn)政府的投資意圖，其目的是對具有一定投入產出的項目進行融資，一般由項目的收益獨立擔保，不直接構成政府的債務負擔，有利于減輕地方政府財政壓力和債務負擔。而且，中央政府與地方政府在發(fā)行收益?zhèn)瘑栴}上的立場容易協(xié)調一致，容易獲得有關管理機構的認可和批準；此外，發(fā)行收益?zhèn)淮嬖趪栏竦氖袌黾s束。收益?zhèn)允姓A建設名義發(fā)行，發(fā)行者作為獨立法人可以有比較好的透明度，且其償還能力不受政府債務負擔的影響，相對比較有保證。一般責任債券由地方政府對債券提供全面信用支持，把所有的收入來源作為償還債券的基礎，資信等級最高，就我國現(xiàn)階段的行政管理體制狀況而言，由于中央與地方的事權和財權劃分仍然不夠規(guī)范，地方財政軟約束問題依然比較突出，一些地方政府的隱性負債較高，地方財政的透明度難以提高，再加上近期修改有關法律條文，允許地方政府發(fā)行赤字債券或一般性建設債券的可能性不大，所以，在可以預見的時間內發(fā)展責任債券的可能性不大。

2、構建市政債券的風險防范體系

（1）建立合理的償債機制。建立合理的償債機制就是要保證市政債券到期還本付息，控制其信用風險。這要求在市政債券發(fā)行初期制定嚴格的審批制度以保證舉債為地方政府基礎設施建設服務，防止濫用市政債券為地方政府行政經費籌資等；要將市政債券納入地方預算體系進行管理，建立專門的償債基金，安排好本年的還本付息問題；建立清晰明確的責任體系，政府機構要保證籌集的各種債券資金專款專用，各用款單位要負責償付自己的債券。

（2）倡導和成立市政債券投資者協(xié)會。對于投資市政債券金額較大的投資者，如銀行、保險公司、投資基金、其他金融機構以及個人投資者代表，允許成立投資者協(xié)會以加強對市政債券的風險監(jiān)管。

（3）完善信息披露制度和信用評級體系。市政債券的信息關系到投資者的利益，也關系到當?shù)丶{稅人的利益，因此市政債券發(fā)行中的信息披露很重要。除發(fā)行機構公開信息披露外，還應鼓勵信用較好的中介信息披露機構或金融機構積極收集準確信息和較為公正的信用評級。對那些信用較好的中介信息披露機構或金融機構應授予資格認定，淘汰那些信用較差的信息披露單位。

（4）推出市政債券保險機制。市政債券保險是指在債券發(fā)行人實際未支付債券本息時，由保險公司承擔償付的義務。將保險公司引入到市政債券市場，既提高了市政債券的清償保障與信用等級，又使得市政債券具有與其它投保金融品種同等的市場屬性，提高其流動性。

（5）多方位強化市政債券的風險管理。這要求我國發(fā)展市政債券要從法律監(jiān)管、機構監(jiān)管和社會監(jiān)督等方面來強化風險管理。在法律上要解決制度性障礙；在機構監(jiān)管方面，市政債券管理機構要從多角度與證券監(jiān)管部門、財政部門、信息披露機構以及投資者溝通，以保證市政債券的發(fā)行、運用、償還的順利進行；在社會監(jiān)督方面，信息披露與信用評級起到重要作用，其他中介機構要從不同角度監(jiān)督債務人更加審慎的籌集、使用資金，進行市場化運作和管理，以降低市政債券的發(fā)行、使用和償還的風險，提高效益。

五、結論

允許地方政府發(fā)債，開放市政債券市場已經是形勢所迫、大勢所趨。隨著我國經濟運行狀況的變化以及分級財政體系的逐步形成，試點地方政府債券的發(fā)行與流通，推行到其他地方政府是既是必要，也是可能的。

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