基層財政“大監(jiān)督”芻議

■裴發(fā)根

近年來，基層財政監(jiān)督工作在各級財政部門的高度重視下，順應(yīng)財政改革發(fā)展需要，在服務(wù)和促進財政改革、提高財政管理水平工作實踐中不斷探索、找準(zhǔn)位置，緊密圍繞財政中心工作，以實現(xiàn)財政科學(xué)化、精細化管理為目標(biāo)，有序推進財政“大監(jiān)督”機制建設(shè)，積極構(gòu)建財政管理新機制，大力強化財政收支監(jiān)督、會計監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督、“小金庫”專項治理等工作，財政監(jiān)督工作有了一定的進步和突破。但當(dāng)前基層財政監(jiān)督工作還存在著監(jiān)督權(quán)威性不夠、監(jiān)督方法單一、監(jiān)督手段落后、財政監(jiān)督的作用尚不能完全發(fā)揮、“大監(jiān)督”理念亟待進一步深化落實等問題，需予以重視并解決。

一、當(dāng)前基層財政貫徹落實“大監(jiān)督”存在的問題

（一）“大監(jiān)督”理念需進一步明晰

在我國，人大監(jiān)督、行政監(jiān)察、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、稅務(wù)稽查以及其他政府部門經(jīng)濟監(jiān)督共同構(gòu)成了具有中國特色的經(jīng)濟監(jiān)督體系。一般來說，社會主義市場經(jīng)濟財政職能分四大塊：籌集資金、分配資金、調(diào)節(jié)控制、監(jiān)督管理。財政監(jiān)督是財政四大職能的一個重要部分，是財政體制內(nèi)的監(jiān)督，相比而言，其他監(jiān)督則是財政體制外的監(jiān)督。這里所說的財政“大監(jiān)督”，是指財政體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督總稱，還是指財政體制內(nèi)的“全員參與、全面覆蓋、全程監(jiān)控”的監(jiān)督理念，兩者是什么關(guān)系、怎樣互為配合形成監(jiān)督合力等，需要在理論上進一步明晰，在宣傳上統(tǒng)一、在法律法規(guī)上給予保障。

（二）基層財政監(jiān)督與經(jīng)濟發(fā)展形勢不相適應(yīng)

當(dāng)前，經(jīng)濟發(fā)展面臨的困難增多，影響經(jīng)濟平穩(wěn)運行的不利因素仍然較多，經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，在保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的過程中，如何圍繞“中心”，發(fā)揮好財政監(jiān)督的職能作用，提高財政資金使用的安全性、有效性已成當(dāng)務(wù)之急。基層財政監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變還沒有完全適應(yīng)財政 “大監(jiān)督”體系建設(shè)的總體要求，財政監(jiān)督在許多方面還存在著“缺位”現(xiàn)象，造成財經(jīng)法規(guī)制度約束力不強，財政財務(wù)管理不嚴(yán)格，內(nèi)部控制制度不健全，會計信息失真等問題仍然存在。

（三）財政“大監(jiān)督”內(nèi)容和機制尚未完全落實

當(dāng)前政府工作目標(biāo)考核體系對財政監(jiān)督工作缺乏具體量化指標(biāo)，造成基層財政不同程度存在下述情況：一是對財政監(jiān)督工作應(yīng)付較多，主動作為較少；二是研究收入如何增加的多，研究監(jiān)督工作如何開展的少；三是重資金分配和撥付、輕財政監(jiān)督檢查，重資金規(guī)模和數(shù)量、輕使用質(zhì)量和效率。一些財政專項資金，資金主管科室忙于事務(wù)，往往是一撥了之，缺乏事中監(jiān)控和跟蹤問效制度；四是監(jiān)督檢查工作手段單一，事前預(yù)防、事中監(jiān)控監(jiān)督開展得少；五是監(jiān)督工作查錯糾弊開展得多，績效評價、績效監(jiān)督開展得少，財政監(jiān)督廣度和深度未得到拓展和提升；六是財政監(jiān)督專職機構(gòu)開展監(jiān)督多，管理性機構(gòu)日常監(jiān)督開展少，財政監(jiān)督“全員參與”的網(wǎng)絡(luò)體系尚未完成建立。

（四）財政內(nèi)部監(jiān)督開展成效不高

一是內(nèi)部監(jiān)督檢查的考核指標(biāo)體系未建立，財政部雖頒布了內(nèi)部監(jiān)督檢查的相關(guān)制度和辦法，但缺乏科學(xué)化的考核指標(biāo)體系，內(nèi)部檢查無法評價和督促；二是監(jiān)督檢查機構(gòu)在財政部門內(nèi)部地位不獨立，從事監(jiān)督工作人員個人的考核、測評等，往往要顧及處理好人事關(guān)系，工作中有“畏難”情緒，很難有效地實施內(nèi)部監(jiān)督；三是財政監(jiān)督機構(gòu)參與權(quán)、知情權(quán)不高，財政管理信息無法共享，內(nèi)部監(jiān)督僅僅是預(yù)算執(zhí)行上的監(jiān)督，無法做到對預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整以及項目申報等全程監(jiān)督；四是內(nèi)部監(jiān)督檢查成果利用率不高，還未成為預(yù)算安排和財政干部提拔任用的參考依據(jù)。

二、全面貫徹財政“大監(jiān)督”理念的措施及對策

以前基層財政僅僅是保工資的“吃飯”財政，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，財政收支規(guī)模的日益增大，財政工作目標(biāo)是“保穩(wěn)定、保運轉(zhuǎn)、促發(fā)展”，財政安排的專項資金也越來越多，上級財政資金越來越多地向基層、農(nóng)村和弱勢群體傾斜。財政管理風(fēng)險也隨之加大，這就要求充分發(fā)揮財政監(jiān)督的作用，建立覆蓋財政資金運行全過程的安全防護網(wǎng)絡(luò)。但財政監(jiān)督工作僅靠財政監(jiān)督專職機構(gòu)的事后少量的專項檢查是遠遠不夠的，新的形勢要求基層財政監(jiān)督必須創(chuàng)新思路，全面貫徹財政“大監(jiān)督”理念，建立健全財政監(jiān)督長效機制，充分發(fā)揮每位財政人在各自崗位中的作用，在管理服務(wù)的同時積極履行監(jiān)督職責(zé)，采取多措施、全方位對財政資金運行進行全程監(jiān)控。

（一）把握機遇、理清思路，進一步加強財政“大監(jiān)督”理念的宣傳力度

首先，要理清財政監(jiān)督和人大、審計等其他經(jīng)濟監(jiān)督之間的關(guān)系。財政監(jiān)督是我國經(jīng)濟監(jiān)督體系中的一個重要組成部分，與其他經(jīng)濟監(jiān)督相輔相成、缺一不可，是相互補充、相互促進的關(guān)系，共同構(gòu)成我國的經(jīng)濟監(jiān)督體系。財政“大監(jiān)督”則是在財政部門內(nèi)部確立“全員參與、全面覆蓋、全程監(jiān)控”的監(jiān)督理念，構(gòu)建“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查、績效評價”四位一體相互促進、相互制衡的財政管理新機制。其次，把握《財政部門監(jiān)督辦法》出臺契機，大力宣傳、推行和落實財政“大監(jiān)督”理念。通過廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)、簡報等多種形式向領(lǐng)導(dǎo)、財政干部、會計從業(yè)人員、社會公眾廣泛宣傳《辦法》和財政“大監(jiān)督”理念，營造良好的工作氛圍。

（二）建立健全財政監(jiān)督工作目標(biāo)考核體系，實行財政監(jiān)督檢查機構(gòu)相對垂直領(lǐng)導(dǎo)

一是上級財政部門要研究制定財政監(jiān)督工作目標(biāo)考核體系，將財政監(jiān)督工作目標(biāo)考核納入整個財政工作考核中，并占有較大分值，將財政“大監(jiān)督”工作開展和推進情況作為轉(zhuǎn)移支付資金、財政專項資金以及相關(guān)獎補資金分配的重要系數(shù)，以此推動地方財政監(jiān)督工作的開展。二是基層財政監(jiān)督機構(gòu)歸口省級財政監(jiān)督部門和地方財政部門雙重管理，財政監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)人的任免要征求上級財政監(jiān)督部門同意，財政監(jiān)督機構(gòu)工作人員的考核、測評等單獨進行。三是充分保障財政監(jiān)督知情權(quán)，明確規(guī)定財政監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)人參加財政局黨組會議、局長辦公會議及預(yù)算編審會議等。

（三）建章立制，明確職責(zé)，細化監(jiān)督工作目標(biāo)

一是要以法律、法規(guī)、政策為依據(jù)，結(jié)合工作實際，制定具體的操作細則，在明確財政工作崗位職責(zé)、細化工作目標(biāo)時，將財政監(jiān)督工作要求明確其中，做到有法規(guī)、有制定、有措施、有職責(zé)、有目標(biāo)、有考核。二是分析每個財政崗位特點和風(fēng)險點，有針對性地制定制度強化對高風(fēng)險點的監(jiān)督和控制。三是分析財政資金的特點，根據(jù)各類財政資金和專項資金不同的特點，制定分類化的管理制度，細化資金流程，規(guī)范使用程序，明確資金管理科室、主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、基層用款單位之間的管理和監(jiān)督責(zé)任，并實行責(zé)任追究制度。四是研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦法，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地監(jiān)督的優(yōu)勢。

（四）加強隊伍建設(shè)，不斷提升財政監(jiān)督工作能力和水平

一要在統(tǒng)一機構(gòu)名稱、提升機構(gòu)規(guī)格的基礎(chǔ)上，選配政治能力強、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的人員，充實到財政監(jiān)督隊伍。二要加強教育培訓(xùn)，不斷調(diào)整、更新知識結(jié)構(gòu)，提高財政監(jiān)督人員的綜合能力和業(yè)務(wù)水平，始終做到依法理財、依法監(jiān)督。三是各級領(lǐng)導(dǎo)要關(guān)心愛護財政監(jiān)督工作人員，大力支持和保護財政監(jiān)督人員依法開展監(jiān)督檢查工作，在干部提拔和使用上得到與從事財政資金分配管理崗位工作人員一樣的機會，充分調(diào)動財政監(jiān)督工作人員的積極性。