“政府主導(dǎo)”與“村民自主”的農(nóng)村社區(qū)管理模式探析

辛璐璐，王 偉

(1.青島大學(xué)國際商學(xué)院，山東 青島 266071;2.青島農(nóng)業(yè)大學(xué)校長辦公室，山東 青島 266109)

一、農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生的背景及建設(shè)動(dòng)力

(一)農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生的背景

中國改革開放以來，隨著工業(yè)化水平的提高，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了巨大進(jìn)步。2011年，城鎮(zhèn)化人口率達(dá)到了51%。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題成為國家重點(diǎn)關(guān)注的工作之一。眾所周知，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局，關(guān)系全面建設(shè)小康社會(huì)。黨中央自2004年以來連續(xù)9年發(fā)布的一號(hào)文件都是關(guān)于“三農(nóng)”的，并明確提出要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出，在農(nóng)村社區(qū)要建立健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。2006年11月，回良玉在國務(wù)院召開的第12次全國民政會(huì)議上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，要加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，夯實(shí)和諧社會(huì)建設(shè)基礎(chǔ)，進(jìn)一步挖掘整合社區(qū)資源，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的志愿服務(wù)，逐步建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村服務(wù)體系、管理體制和運(yùn)行機(jī)制，全面提升農(nóng)村社區(qū)功能，努力建設(shè)富裕、文明、民主、和諧的新型農(nóng)村社區(qū)。

發(fā)展的社會(huì)理念證明，人們不必刻意用“城市化”去消滅農(nóng)村或村莊，因?yàn)樵谛滦娃r(nóng)村社區(qū)中，農(nóng)村享有同城市一樣的生活、福利和服務(wù)條件;不必刻意用“城市化”去改變鄉(xiāng)村景觀，而可以在城市景觀、鄉(xiāng)村景觀互相交融的空間上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間分工互利和共同繁榮。將城市的生活條件與鄉(xiāng)村的優(yōu)越環(huán)境相融合，這就是后工業(yè)化階段理想的“城鄉(xiāng)一體化”。［1］

(二)建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的動(dòng)力

農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)相對(duì)于傳統(tǒng)意義上的行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)的概念，一般是指在農(nóng)村地域中結(jié)合而成的社會(huì)生活共同體。［2］農(nóng)村社區(qū)往往以某一行政村附近的地域?yàn)榉秶?，組成主體為農(nóng)民，并以多種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系相聯(lián)系。新型農(nóng)村社區(qū)是中國實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必經(jīng)之路。

從社區(qū)發(fā)展所需要素來看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)動(dòng)力來源于兩個(gè)方面:一方面是政府或其他組織以物質(zhì)或資金的形式支持農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)模式;另一方面是農(nóng)村社區(qū)居民或組織自力更生，充分發(fā)揮居民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，在社區(qū)中樹立“自立、互助、合作”的精神，從而實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)社區(qū)自治和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，主要表現(xiàn)為村民自治模式。［3］

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)一方面離不開政府的推動(dòng)，特別在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，縮小城市和農(nóng)村收入差距，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等方面需要政府作為。另一方面，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也離不開村民自主。所謂村民自主，就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。［4］政府不是萬能的，農(nóng)村社區(qū)的許多問題比如鄉(xiāng)規(guī)民約、道德習(xí)俗、文明風(fēng)尚等的形成政府不能越俎代庖，許多事務(wù)的管理要依靠村民自主解決。

二、政府主導(dǎo)模式與村民自主模式現(xiàn)狀分析

(一)以政府為主導(dǎo)模式的現(xiàn)狀

這種模式是政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中扮演了積極的引領(lǐng)者和行動(dòng)主體的角色，在教育、規(guī)劃和推動(dòng)等方面起到了重要作用。［5］從政府的惠農(nóng)政策對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼來看:2004年國家對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼是145億元，到2011年這項(xiàng)補(bǔ)貼達(dá)到了1 406億元，增加了8.7倍;在新農(nóng)合醫(yī)療、新農(nóng)保制度及扶貧補(bǔ)貼等方面政府對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)均做出了巨大支持與貢獻(xiàn)。

從當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程與機(jī)制來看，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，政府積極擔(dān)當(dāng)了建設(shè)主體的角色，充分發(fā)揮了動(dòng)員、組織、引導(dǎo)、規(guī)劃等一系列重要作用。首先，為更加有效地推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，各級(jí)地方政府都成立了負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)小組，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥、相關(guān)部門配合、社會(huì)力量參與、層層負(fù)責(zé)落實(shí)的工作運(yùn)行機(jī)制。其次，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)投入方面，政府在增加財(cái)政支農(nóng)、惠農(nóng)扶持力度的同時(shí)，還依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐年提高建設(shè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入的科學(xué)化、可持續(xù)化和制度化。再次，為確保農(nóng)村社區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一些地方政府還將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政府民心工程。此外，地方政府還充分動(dòng)員、鼓勵(lì)、引導(dǎo)社區(qū)民間組織、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織在社區(qū)建設(shè)中的積極作用，并吸收引進(jìn)高科技人才來支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

從實(shí)踐來看，目前中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式主要是以政府為主。政府主導(dǎo)模式有利于農(nóng)村社區(qū)集中有限資源搞建設(shè)，有效凝聚全社會(huì)的發(fā)展意識(shí)，形成推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的合力，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)。政府作為公共權(quán)力組織，在配置社會(huì)資源上具有權(quán)威性和主導(dǎo)性。因此，政府主導(dǎo)模式的社區(qū)建設(shè)機(jī)制具有一定的積極意義。但是，相對(duì)于目前中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)來說，政府主導(dǎo)模式還存在一些明顯的不足:一是受地方政府和部門利益影響，農(nóng)民群眾在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中存在著利益受損現(xiàn)象。在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，存在著重有形建設(shè)而輕無形建設(shè)的傾向，一些地方政府假借社區(qū)開發(fā)的名義“圈地”，侵害農(nóng)民土地利益及合法權(quán)利，從而在實(shí)踐中激起新的社會(huì)矛盾，不利于農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定。二是村民參與不足，社區(qū)居民在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)地位和作用得不到發(fā)揮，不利于社區(qū)長效機(jī)制的建立及農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)村民自主模式現(xiàn)狀

中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，村民自治依然存在政府主導(dǎo)痕跡。雖然農(nóng)村社區(qū)在開始時(shí)就被賦予了自治性質(zhì)，但由于社區(qū)建設(shè)是在社會(huì)體制改革基礎(chǔ)上進(jìn)行的，村民在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中缺乏自主性，自治權(quán)利難以落到實(shí)處，社區(qū)發(fā)展條件不成熟，村民參與度不高，這就使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不得不帶上行政化色彩。

村民自主管理模式目前存在的主要問題是:從村民自身來看，農(nóng)民自身素質(zhì)較低。如“民為”意識(shí)不高、教育水平落后、文化及技能水平較低、人才數(shù)量相對(duì)匱乏等等。從體制機(jī)制上來看，農(nóng)村非政府組織正處在發(fā)展的初級(jí)階段，不僅數(shù)量少、種類缺且內(nèi)部管理不完善，組織機(jī)構(gòu)不健全，在很多方面存在著缺陷。上述問題嚴(yán)重制約了農(nóng)村自主管理組織的創(chuàng)新和發(fā)展，不利于形成自主管理模式。

雖然存在著諸多不利因素，但是在新農(nóng)村建設(shè)過程中還是涌現(xiàn)出一些村民自主管理模式成功的案例。以河北青縣探索的村民民主管理的“青縣模式”為例，他們在村治結(jié)構(gòu)、工作方法、保障機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制等方面都探索出了新思路、新方法。

河北青縣農(nóng)村民主治理新模式的運(yùn)行機(jī)制是:黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村代會(huì)做主、村委會(huì)辦事。其基本做法是把村民代表會(huì)議建成常設(shè)議事機(jī)構(gòu)。在治理結(jié)構(gòu)方面，代表會(huì)議設(shè)立主席，村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，代表會(huì)議是決策、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而村委會(huì)負(fù)責(zé)村務(wù)管理，落實(shí)村民代表會(huì)議的決議。這樣就把村民代表會(huì)議變成了實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)，黨支部就有精力考慮大事了，由過去管財(cái)、管物的事務(wù)型領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變到謀全局、把方向、管民心上來。在保障支撐方面，村民代表會(huì)議對(duì)村委會(huì)具有監(jiān)督職能，村民代表會(huì)議對(duì)造成重大工作失誤或不稱職的村委會(huì)成員，通過村民代表會(huì)議提出罷免建議，依法罷免。由此看來，這種村民自治模式已經(jīng)進(jìn)入法制化、制度化、規(guī)范化軌道。

河北青縣的這種模式為村民自主管理提供了參考，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。從青縣模式中可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)民自己的家園，如何建設(shè)，村民作為社區(qū)的主人最有發(fā)言權(quán)。作為一種制度的創(chuàng)新和實(shí)踐，農(nóng)村社區(qū)管理模式應(yīng)由政府主導(dǎo)本位逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褡灾鞅疚弧Ｔ谵r(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府主導(dǎo)模式體現(xiàn)“為民”、“權(quán)為民所用”，在建設(shè)初期具有一定的積極意義及合理性，而從長遠(yuǎn)來看，村民自主管理是“民為”，體現(xiàn)的是社區(qū)的村民民主管理，在更大程度和層面上實(shí)現(xiàn)村民自主管理社區(qū)的事務(wù)，是社區(qū)管理發(fā)展的必然趨勢。所以，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，應(yīng)尊重農(nóng)民在家園建設(shè)中的主體地位，實(shí)現(xiàn)政府理性與農(nóng)民理性的有機(jī)銜接與良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)更多更大層面上的村民自主管理。［6］

三、完善兩種管理模式有機(jī)結(jié)合的路徑選擇

(一)建立健全農(nóng)村社區(qū)村民自主管理的相關(guān)法律法規(guī)

中國現(xiàn)階段有關(guān)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的法規(guī)制度對(duì)政府與村民之間行為關(guān)系的規(guī)定過于宏觀，具體操作起來有困難。如浙江省溫州市某村，村民提出罷免某村委會(huì)成員，提案到了村委會(huì)，可是村委會(huì)卻拒不召開罷免大會(huì)進(jìn)行表決，不僅如此，該村所屬的鄉(xiāng)政府也拒絕幫助召集村民會(huì)議，并且宣布村民自行組織的罷免活動(dòng)無效。這種做法脫離了村民自治的軌道，使村民的民主權(quán)利得不到落實(shí)。按照浙江省以及很多省市的村民委員會(huì)的選舉辦法，村民委員會(huì)在接到罷免要求之日起一個(gè)月內(nèi)不召集村民會(huì)議投票表決的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)幫助召集村民會(huì)議投票表決?，F(xiàn)實(shí)是多數(shù)省市的村民委員會(huì)選舉辦法對(duì)此卻沒有任何規(guī)定。村民自治在新的形勢下必然會(huì)有新的內(nèi)容，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的許多關(guān)系也與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系不同，在制度設(shè)計(jì)以及法律法規(guī)建設(shè)方面肯定會(huì)存在一些缺失或不完善、不健全的地方，因此，隨著村民自治實(shí)踐的深入，隨著認(rèn)識(shí)的不斷提高，非常有必要修改現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)或者增補(bǔ)新的法律法規(guī)條款，以找到適合中國國情的鄉(xiāng)村治理法律法規(guī)。

(二)加大對(duì)村民自主管理內(nèi)容與主旨的宣傳力度

由于村民對(duì)社區(qū)的自主管理是一個(gè)全新的事物，要想深入發(fā)展下去使之達(dá)到預(yù)期的效果，必須要持續(xù)不斷地對(duì)村民自主管理的內(nèi)容、主要想法做法等進(jìn)行宣傳。但前期的宣傳工作主要集中在社區(qū)村民管理過程中所取得的成果上了(這樣的宣傳當(dāng)然是必要的)，而對(duì)村民主體或者說自身管理中的民主自覺性以及村民在自己社區(qū)所具有的尊嚴(yán)、擁有公共事務(wù)的主權(quán)地位、作為利益主體的不可侵犯性等宣傳不夠。社區(qū)的一切權(quán)力都是村民的，社區(qū)管理者的權(quán)力來源于村民的委托授予?，F(xiàn)行的宣傳在這方面做得顯然不夠，仍然存在傳統(tǒng)的做法和習(xí)慣。這種宣傳對(duì)于調(diào)動(dòng)村民的積極性，對(duì)于啟發(fā)村民自身的民主自覺意識(shí)顯然是不利的。提高村民的民主自治素質(zhì)，任重而道遠(yuǎn)，因此，必須從更高、更深、更遠(yuǎn)的戰(zhàn)略視角來認(rèn)識(shí)和加強(qiáng)對(duì)村民自主管理內(nèi)容及精神的宣傳和教育。

(三)實(shí)現(xiàn)管理民主是村民自主管理的根本保障

在農(nóng)村社區(qū)管理建設(shè)中，管理民主是根本保障。村務(wù)公開、民主管理是村民自主管理模式最基本的兩個(gè)方面，黨中央對(duì)此十分重視。2011年7月，中共中央辦公廳下發(fā)了“17號(hào)”文件，同年12月份召開的“全國村務(wù)公開民主管理工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”又推出了全國各地村務(wù)公開所取得的在全國能夠站得住腳的14條寶貴經(jīng)驗(yàn)，如江蘇省太倉市推行的村務(wù)公開“三項(xiàng)制度”，福建省推廣的村務(wù)民主聽證會(huì)制度，以及重慶市開縣推行的“八步工作法”等。推進(jìn)村民民主管理，需要重點(diǎn)抓兩項(xiàng)工作:一是要改革村級(jí)組織體制，充分尊重基層創(chuàng)新，大膽突破。在這方面，可以借鑒“青縣模式”中設(shè)立的村民代表會(huì)議主席機(jī)制，或者借鑒浙江武義縣探索的村民監(jiān)督委員會(huì)新型村級(jí)組織構(gòu)架，形成一種權(quán)力制衡機(jī)制。二是要?jiǎng)?chuàng)新民主管理的機(jī)制，不僅要學(xué)習(xí)借鑒全國各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，最重要的是要把成功的經(jīng)驗(yàn)制度化，建立健全基層民主管理的制度框架。［7］

(四)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民組織化是推進(jìn)村民自主管理的內(nèi)源基礎(chǔ)

解決農(nóng)村社區(qū)管理模式中存在的問題，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，根本途徑來自農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部。農(nóng)民組織化是農(nóng)民為了更好地實(shí)現(xiàn)、保護(hù)和促進(jìn)自身的經(jīng)濟(jì)利益而聯(lián)合起來形成各種經(jīng)濟(jì)和政治組織的行動(dòng)和過程。［8］農(nóng)民組織化將成為推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的、政府和市場之外的主要依靠力量。［9］首先，農(nóng)民組織化能合理配置社區(qū)資源，增強(qiáng)社區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其次，農(nóng)民組織化有助于形成良好的社會(huì)秩序。再次，農(nóng)民組織化能夠增強(qiáng)農(nóng)民的歸屬感，有效促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的參與。最后，農(nóng)民組織化能夠兼顧村民和地方政府的利益，有利于實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)”和“村民自治”兩種模式的有機(jī)結(jié)合。

(五)調(diào)動(dòng)村民的積極性，實(shí)現(xiàn)村民的有效參與

社區(qū)村民自主管理程度的高低往往是一個(gè)社區(qū)發(fā)展水平的重要體現(xiàn)。農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)要求社區(qū)村民在自我管理、自我服務(wù)方面充分發(fā)揮作用。廣大的社區(qū)村民是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的主體，同時(shí)農(nóng)村居民也將直接從新型社區(qū)的建設(shè)中受益。因此，必須充分調(diào)動(dòng)社區(qū)村民的積極性，使廣大村民參與到新型社區(qū)的建設(shè)和社區(qū)管理中來，形成參與管理的自愿與自覺。社區(qū)建設(shè)要尊重村民的意愿，禁止任何強(qiáng)迫村民意志的行為。要拓寬村民參與渠道。組建社區(qū)村民自治組織是村民參與社區(qū)管理的一條主要渠道，要為各種村民組織的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。

(六)培養(yǎng)選拔優(yōu)秀人才擔(dān)任社區(qū)管理干部

目前中國農(nóng)村社區(qū)干部的來源有兩個(gè)渠道:一是大學(xué)生“村官”，二是鄉(xiāng)村自己培養(yǎng)的干部。村官比例很小且很多沒有鄉(xiāng)村生活經(jīng)歷，不懂管理業(yè)務(wù)，需要一個(gè)培養(yǎng)過程。鄉(xiāng)村自己培養(yǎng)的干部存在的問題是文化素養(yǎng)和政治素質(zhì)不高。多數(shù)農(nóng)村基層干部有按照村民自治的要求處理鄉(xiāng)村關(guān)系的意愿，但是卻受限于自身的文化素養(yǎng)和民主政治素質(zhì)。因此，培養(yǎng)高素質(zhì)的農(nóng)村社區(qū)管理干部變得極為迫切。除此之外，還要建立起一個(gè)公平、公正、嚴(yán)格的民主推選機(jī)制和罷免機(jī)制，既要保證推選的是高素質(zhì)的人才，同時(shí)也要使社區(qū)保持對(duì)高素質(zhì)人才的吸引力。

(七)建立社區(qū)村民管理與基層政府管理的互動(dòng)機(jī)制

農(nóng)村社區(qū)管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理存在著事實(shí)上的互動(dòng)關(guān)系。從中國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上看，實(shí)現(xiàn)社區(qū)村民自主管理是中國農(nóng)村基層社區(qū)管理不可逾越的一個(gè)變革，要想實(shí)現(xiàn)這種變革并取得成功，政府要有所作為。盡管社區(qū)村民自主管理實(shí)踐與認(rèn)識(shí)之間還存在一定距離，盡管政府與村民自主管理中間還存在這樣那樣的問題，但也必須看到，加強(qiáng)農(nóng)村村民民主政治建設(shè)是中國農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的必然趨勢和重要任務(wù)，應(yīng)當(dāng)盡全力去實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，必須建立起與之相匹配的政府體制，處理好農(nóng)村基層政府與農(nóng)村社區(qū)之間的關(guān)系，建立起農(nóng)村社區(qū)村民自治與基層政府管理的良性互動(dòng)關(guān)系。城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的數(shù)量巨大的農(nóng)村新型社區(qū)的運(yùn)行必然給政府帶來許多新問題、新課題，而政府主導(dǎo)與社區(qū)村民自主管理之間的有效互動(dòng)永遠(yuǎn)是解決問題的途徑選擇。

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