“土地財政”內(nèi)在生成邏輯、棘輪效應(yīng)與自主債融資架構(gòu)

夏梁省

(中共臺州市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研室，浙江臺州 318000)

我國從1979年開始試行國有土地有償使用，國有土地開始擁有了表征其內(nèi)在價值的經(jīng)濟實現(xiàn)形式。1987年深圳第一次對土地的50年使用權(quán)進行公開拍賣，標志著國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的開端。1988年憲法修正案通過的“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的條款，為國有土地轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)。進入90年代，形成了行政劃撥與有償出讓的土地配置雙軌制格局，但是有償出讓方式開始不斷占據(jù)主導(dǎo)地位。2002年，國土部明確要求，商業(yè)、旅游、娛樂與商品住宅等各種類型經(jīng)營性用地，必須采用公開的招拍掛方式進行出讓，將市場定價機制引入到土地資源配置過程，至此，“土地財政”開始在全國蔓延，并愈演愈烈，漸漸成為地方財政的生命線。

對于“土地財政”這一問題，李全慶[1]從倫理分析的視角對“土地財政”的規(guī)制進行了深入分析，指出“土地財政”的直接原因是地方政府倫理責(zé)任的淪喪與中央政府的倫理困境，而“土地財政”產(chǎn)生的根本原因是不同利益主體對土地利益訴求的過分追逐，因此“土地財政”問題的解決必須通過倫理的規(guī)范與約束，而不能只通過法律與制度進行機械的管理。王玉波、唐瑩[2]重點論證了土地財政模式的正負效應(yīng)，揭示出“土地財政”易滋生腐敗、誘發(fā)土地尋租、推高金融風(fēng)險等負面效應(yīng)。杜雪君、黃忠華、吳次芳[3]以實證的分析方法，深刻探討了中國“土地財政”與經(jīng)濟增長之間的內(nèi)在關(guān)系，得出結(jié)論，中國的“土地財政”與經(jīng)濟增長存在較為顯著的內(nèi)在相關(guān)關(guān)系，但是“土地財政”也為經(jīng)濟的發(fā)展帶來一系列深層次的問題。張征[4]通過研究認為破解“土地財政”是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵，國家應(yīng)該建立土地征收的行政制約機制，根據(jù)地方政府土地征收的具體規(guī)模，制定合理的土地出讓金比例上繳中央，同時，應(yīng)將政府對土地的行政管理職能與經(jīng)營職能進行有效剝離。財政部財政科學(xué)研究所王宏利[5]指出我國的“土地財政”應(yīng)進行深層次的改革，重點培植地方稅源，防止地方政府從土地出讓依賴轉(zhuǎn)向房產(chǎn)稅依賴。

綜上所述，對于“土地財政”問題，國內(nèi)學(xué)者做了大量相關(guān)的研究，分別從不同角度對土地財政涉及的深層次問題進行了研究論證與科學(xué)化解答，而本文擬從揭示“土地財政”的內(nèi)在生成邏輯出發(fā)，重點探討“土地財政”的棘輪效應(yīng)及其不可持續(xù)性，進而強調(diào)地方財政需擺脫對“土地財政”形成的過分依賴，積極探索有效的財政資金來源渠道。

一、“土地財政”的內(nèi)在生成邏輯

(一)“土地財政”形成的內(nèi)在驅(qū)動

從“土地財政”形成的內(nèi)在驅(qū)動角度分析，“土地財政”是從分稅制稅收體系改革以來，地方政府為了滿足財政資金需求，通過出讓土地使用權(quán)的方式實現(xiàn)財政營收，用以彌補捉襟見肘的財政收入，維持正常的財政收支平衡。它屬于地方政府的預(yù)算外收入，因此又稱之為第二財政。由于土地出讓權(quán)的自由買賣，地方政府可以依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，這就為地方政府提供了一條很好的融資渠道。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報告顯示，在有些地區(qū)，特別是中部不發(fā)達省市和沿海還沒有形成獨立產(chǎn)業(yè)支撐的開發(fā)區(qū)，與土地相關(guān)的直接稅收和由城市擴張衍生的間接稅收占了預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金的收入也占了地方政府預(yù)算外收入的絕大部分，一般達到60%以上。一些地方政府“土地財政”的核心做法是舊城改造、社區(qū)改建等方式的土地整理，主要是政府運用行政強制力將集體所有或者其它用途的土地經(jīng)過整合后，會有一部分土地結(jié)余，然后通過土地招投標制度，進行公開的拍賣，在市場機制下土地往往都會大幅增值。

(二)“土地財政”的主旨及構(gòu)成

“土地財政”的實質(zhì)是對未來社會發(fā)展收益的一種透支，“土地財政”的核心要素是國有土地使用權(quán)，通過對土地使用的出賣，地方政府能夠迅速獲得大量資金。而土地出讓金是未來若干年的土地使用權(quán)價格，政府對現(xiàn)有土地使用權(quán)的一次性出讓，就等于對土地使用單位企業(yè)一次性征收若干年的地租。對企業(yè)而言，一次性支付的土地出讓金必須在未來幾年的經(jīng)營利潤中減扣，意味著對未來利潤的預(yù)支，屬于企業(yè)的負債經(jīng)營行為。但是，銀行的資金來源很重要的一部分是銀行貸款，企業(yè)為了獲取資金，又會將土地使用權(quán)抵押給銀行，最終銀行成為了土地使用權(quán)的購買者。如果銀行等金融機構(gòu)也參與到土地的市場化炒作中來，勢必會不斷形成資產(chǎn)泡沫，危及金融體系的安全。

“土地財政”，從收入途徑來分析，其主要構(gòu)成包括兩大部分:一部分是與土地附著權(quán)益相關(guān)的稅收，例如土地增值稅、耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)的營業(yè)稅等，其中房地產(chǎn)稅和建筑稅是地方政府重點征收的稅種，大概占據(jù)了地方財政總稅收收入的30%－40%。另外一部分是與土地相關(guān)的政府非稅收入，例如新用地建設(shè)基金、耕地開墾費、土地租金、土地出讓金與新增建設(shè)用地有償使用費等，這其中最重要的是土地出讓金，它通常占地方政府預(yù)算內(nèi)收入的比例高達40% －50%，甚至有些地方會超過預(yù)算內(nèi)收入。同時，“土地財政”的這兩種收入來源是內(nèi)在聯(lián)系的，表現(xiàn)在地方政府首先通過出讓土地獲得出讓金這一非稅收收入，而當(dāng)房地產(chǎn)企業(yè)拿到土地后，進行土地的相關(guān)開發(fā)，又會為地方政府帶來房地產(chǎn)稅和建筑稅的收入。因此，對于地方政府來說，“土地財政”是提供源源不斷財政資金來源的良性循環(huán)。

(三)“土地財政”生成的制度誘因

“土地財政”的生成，從制度的層面來看，應(yīng)該歸結(jié)于現(xiàn)行的土地制度，反映在中國土地制度安排中的一個突出問題就是政府在土地管理方面扮演著雙重角色。一方面，市場經(jīng)濟催生多元經(jīng)營主體，為了實現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值增值，政府逐漸演變?yōu)榻?jīng)營國有土地的市場運作主體，這導(dǎo)致政府也在競爭機制下不斷追求土地收益的最大化，這是土地財政形成的最深層次的主要制度基礎(chǔ)。在現(xiàn)行的體制下賦予地方政府經(jīng)營國有土地的權(quán)利，無異于為地方政府指明了生財之道，因此土地制度是導(dǎo)致“土地財政”的主要內(nèi)因。而1994年實行的分稅制改革，導(dǎo)致地方財政稅收分配的比例過低，迫使地方政府不斷尋找多元的財政收入來源。不合理的財稅體制，財權(quán)與事權(quán)不匹配的權(quán)利錯位，成為地方政府推行“土地財政”的外在誘因。

總之，“土地財政”絕非偶然，而是在內(nèi)外因的共同作用下所促成的一種新型財稅收入模式，是地方政府只顧眼前利益的“寅吃卯糧”的發(fā)展方式，不利于地方經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。

二、“土地財政”的棘輪效應(yīng)及其消極影響

(一)“土地財政”的棘輪效應(yīng)

棘輪效應(yīng)一詞源于杜森貝利的相對收入消費理論，這里根據(jù)其理論核心引申為“土地財政”的棘輪效應(yīng)，可以表述為地方政府易于隨著土地財政收入的提高而增加公共支出，但是不易于隨著財政收入的降低而較少財政支出，以至于產(chǎn)生正截距的短期支出函數(shù)。這就使得它與按照固定比率從原點出發(fā)的長期支出函數(shù)有所不同，如果表示在同一幅支出函數(shù)曲線圖中，會形成諸如“棘輪”的圖形特征。

由圖1可知，在正常的政府經(jīng)濟活動下，地方財政支出應(yīng)該為財政收入的固定比率，根據(jù)這一情形可以得出政府長期財政支出函數(shù)為CL=Y，但是如果短期內(nèi)遇到重大事項，財政支出會發(fā)生變化，這時財政支出的短期函數(shù)就表現(xiàn)為差異化的形態(tài)。假設(shè)初始財政收入為Yt1時，財政支出為Ct1。當(dāng)財政收入Yt1減少時，而財政支出卻不遵循CL的軌跡路徑，而是沿著Cs1的路徑變動(Ct1/Yt1＞C1/Y1，既是平均財政支出傾向不斷變大)。相反，如果財政收入由Yt1逐漸恢復(fù)時，財政支出就會隨著Cs1的路徑變動，以至于回到原來的最高財政收入水平Y(jié)t1時的Ct1為止。當(dāng)財政收入由Yt1不斷穩(wěn)定增長時，財政支出又會按照CL=βY的路徑軌跡變動，使得財政支出與財政收入成固定比率，因此財政支出函數(shù)為CL。然而，如果財政收入在Y2時發(fā)生衰減時，短期財政支出函數(shù)為Cs2。這樣變動的結(jié)果，就會使得短期財政支出函數(shù)與長期財政支出函數(shù)呈現(xiàn)出不同的形態(tài)特征。

“土地財政”的棘輪效應(yīng)理論，很清晰地揭示了財政支出傾向會在財政支出增長乏力的情形下抑制政府財政支出的降低，財政支出增長的上升動因使得財政支出的增加帶有慣性，因此，在財政支出不斷增加的壓力，財政收入也應(yīng)保持一個固定比率的增長，這就導(dǎo)致“土地財政”為了維持收支平衡，必須通過對土地資源的運作實現(xiàn)資金在財政體系內(nèi)的有效流轉(zhuǎn)，從而使得地方政府對“土地財政”形成很強的依賴[6]。

圖1 土地財政的棘輪效應(yīng)

(二)“土地財政”致使地方財政形成單一路徑依賴

“土地財政”棘輪效應(yīng)導(dǎo)致地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入過分依賴，影響地方政府做出客觀的經(jīng)濟決策，部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大。2010年底，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。“土地財政”成為地方政府償還債務(wù)的主要保證，同時其棘輪效應(yīng)也在不斷助推地方債務(wù)的擴大。在以投資建設(shè)為核心理念的城市化進程中，地方政府熱衷于形象工程與政績工程，不注重投資回報率，導(dǎo)致地方財政資金耗費嚴重，支出不斷擴大，財政不斷空心化。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2010年地方債用途中用于市政建設(shè)的財政資金達35301.04億元，占36.72%;用于交通運輸?shù)馁Y金23924.46億元，占24.89%;用于土地收儲的資金10208.83億元，占10.62%;用于教科文衛(wèi)、保障性住房的資金9169.02億元，占9.54%。

而“土地財政”的出現(xiàn)成為地方政府充實財政的最有效途徑，地方政府開始不斷探索以各種形式發(fā)掘土地資源使用權(quán)的各種價值實現(xiàn)形式，包括土地資產(chǎn)融資、使用權(quán)融資、抵押融資、擔(dān)保貸款等。如圖2所示，土地成交款的連續(xù)增加是地方財政增加的主要依托，而從歷年土地成交款與地方財政的對比關(guān)系來看，“土地財政”與地方財政的增長路徑具有相似性，地方財政對“土地財政”形成較強的路徑依賴。

不僅如此，從1989年至2011年間“土地財政”占地方財政的比例關(guān)系(如圖3)中可以看出，“土地財政”的占比不斷爬升，并一度超過了地方財政的60%，這揭示出地方財政對“土地財政”不斷增加。由于“土地財政”是通過土地使用權(quán)招投標的市場化形式來實現(xiàn)，受市場因素的影響較大，一旦市場出現(xiàn)較大波動，短期內(nèi)可能不會對地方財政產(chǎn)生較大影響，但是在長期內(nèi)卻會對地方財政的收支平衡產(chǎn)生較大的影響，使地方財政的抗風(fēng)險能力嚴重下降。因此，“土地財政”一方面為充實地方財政做出了積極的貢獻，另外一方面也在潛移默化地通過其內(nèi)在的棘輪效應(yīng)不斷綁架地方財政。

(三)“土地財政”助推房產(chǎn)價格進入惡性上升軌道

對于房地產(chǎn)行業(yè)來說，土地作為載體是最重要的資源，在一輪又一輪的房產(chǎn)價格上升中起著推波助瀾的作用。從21世紀初開始，隨著房地產(chǎn)價格的穩(wěn)步上升，房地產(chǎn)逐步具有了避險與資產(chǎn)保值增值的功能，市場上過剩的流動性投向了房地產(chǎn)業(yè)，引起房產(chǎn)價格的非理性上升，并形成資產(chǎn)泡沫。土地資源對于房地產(chǎn)來說是一種稀缺資源，房企只有通過市場競價才能獲取所需的資產(chǎn)。我國的土地制度賦予地方政府買賣土地的權(quán)利，使地方政府能夠通過土地控制來間接掌握土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓定價權(quán)。伴隨房產(chǎn)泡沫化，土地價格也不斷大幅升值，并進一步加深房地產(chǎn)業(yè)的泡沫化程度。這期間，地方財政為了彌補財政收入的不足，實施“土地財政”，放任土地資源的非理性升值，并對“土地財政”形成較強依賴。圖4顯示，全國房屋價格由2001年的2170元/平方米上升到2011年的7540元/平方米，10年間增長了3倍之多，泡沫化跡象明顯。

圖4 我國歷年房產(chǎn)均價走勢圖

三、“土地財政”的不可持續(xù)性

隨著由土地帶來的各種利稅收入成為地方財政的重要資金來源，“土地財政”在全國范圍內(nèi)愈演愈烈。根據(jù)國土部土地總體檢測數(shù)據(jù)顯示，我國土地出讓總收入在近些年來逐年攀升，2006年土地財政收入僅為7000億元左右，而受到樓市過熱影響，2007年土地財政收入升至13000億元，在2008年受金融危機影響土地財政收入下行至9600億元，但隨后2009年土地出讓收入達到14239億元，同比增長43.2%，并全部納入地方政府性基金預(yù)算管理體制，而2010年全國土地財政收入2.9萬億元，超出預(yù)算113%，同比增長70.4%。雖然土地財政收入的逐年大幅增加在一定程度上解決了地方財政收緊的狀況，但是這種財政收支模式是不可持續(xù)的[7]，會帶來一系列的經(jīng)濟發(fā)展問題。因為這種模式會不斷推高地價，并通過價值轉(zhuǎn)移反作用于房價，形成巨大房地產(chǎn)泡沫。而當(dāng)房地產(chǎn)泡沫到一定程度，由于地產(chǎn)處于眾多產(chǎn)業(yè)鏈的終端，就會對整個產(chǎn)業(yè)體系以及金融行業(yè)帶來致命毒害?！巴恋刎斦彼鶐淼纳顚哟螁栴}，正在將中國經(jīng)濟發(fā)展帶入一種“悖境”，而解決問題的辦法就在于切除地方政府“土地財政”的禍病根源，尋求一種可常態(tài)化運作的融資機制。

尤其，當(dāng)中央政府出臺一系列房市宏觀調(diào)控措施時，房市開始退熱，房地產(chǎn)價格迎來拐點，逐漸步入下行通道，使得由高房價支撐的“土地財政”難以為繼，進而推升地方政府的財政風(fēng)險。截止2010年底，我國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額達到107174.91億元，這一巨量債務(wù)規(guī)模占了2010年全國GDP的1/4，并超過了當(dāng)年全國財政收入，其中省級債32111.94億元，占29.96%;市級債46632.26億元，占43.41%;縣級債28430.91 億元，占 26.53%。

“土地財政”的棘輪效應(yīng)激發(fā)地方政府支出不斷擴大，積累了大量債務(wù)問題。2010年地方政府直接負有償還責(zé)任債務(wù)達到了67109.51億元，占總債務(wù)額的62.62%;地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%;地方政府負有一定連帶救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)為16695.66億元，約占15.58%。而地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負有償還責(zé)任的債務(wù)余額與政府綜合財力的比率為52.25%;如果加上地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)則為70.45%。從償債的時限上來看，兩年內(nèi)我國地方政府將迎來還債的高峰，2011年、2012年到期應(yīng)償還的債務(wù)分別占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期應(yīng)償還的債務(wù)將分別占11.37%、9.28%和7.48%，而2016年以后到期償還的債務(wù)將會達到30.21%。

因此，從擺脫地方財政困境的角度出發(fā)，地方政府應(yīng)積極探索新的融資途徑，創(chuàng)新融資機制，擺脫“土地財政”的束縛。根據(jù)地方政府的現(xiàn)實情況，推行自主債融資應(yīng)該成為地方政府重要的融資渠道。中央政府賦予省級政府適度的舉債權(quán)，推進地方融資平臺建設(shè)，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要面向社會自主融資，并建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，實行全口徑監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控。

四、對策建議:地方財政自主債融資架構(gòu)

自從分稅制在全國范圍內(nèi)實施以來，地方政府財政收入收緊，為了彌補財政資金緊張的局面，地方政府偏好于通過土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批獲取財政補充資金。這一現(xiàn)象持續(xù)了很長一段時間，使得地方政府產(chǎn)生了對土地財政的嚴重依賴。為了從根本上解決這一問題，必須追本溯源，從源頭上治理土地財政詬病。在企業(yè)經(jīng)營管理中有“負債經(jīng)營”的思潮，能夠在財務(wù)上實現(xiàn)資金使用的效益最大化，為此地方政府可以借鑒企業(yè)債務(wù)融資的經(jīng)驗，實現(xiàn)政府由自行發(fā)債向自主發(fā)債轉(zhuǎn)變。2011年10月17日，經(jīng)國務(wù)院審核批準，財政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，確立上海市、浙江省、廣東省、深圳市為地方政府自行發(fā)債試點，地方政府迎來自行發(fā)債的契機。

在市場機制不斷建立完善的基礎(chǔ)上，我國已形成相對規(guī)范的資本市場，這為地方政府試行自主發(fā)債提供了良好的外部市場條件，另外，中央政府多年的國債發(fā)行實踐也為地方政府提供了經(jīng)驗指導(dǎo)。但是，地方政府作為自主發(fā)債主體，存在制度保障欠缺、舉債機制尚未建立、信用評級、發(fā)債風(fēng)險控制等亟待解決問題。為此，必須從戰(zhàn)略全局的高度，統(tǒng)籌規(guī)劃地方政府自住債融資架構(gòu)。

(一)建立自主債融資法制保障體系

建立自主債融資架構(gòu)，應(yīng)該有健全法制體系的保障。因此，應(yīng)該修改與完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等法律，科學(xué)制定《地方政府負債法》，為地方政府合法舉債提供法律依據(jù)，同時，從法律制度設(shè)計的層面，規(guī)范地方政府債務(wù)資金的合理有效使用，通過成立專門債務(wù)融資調(diào)查組全程監(jiān)督地方政府借債融資資金的使用過程，并通過借貸資金籌劃確保地方政府債務(wù)的還本付息。另外，在法律的框架下，在不涉及經(jīng)濟安全的情況，實施債務(wù)資金的運作管理公開透明化，依法接受投資者與大眾的監(jiān)督，實現(xiàn)地方政府融資管理體系穩(wěn)健有序運行。

(二)推動融資平臺與舉債機制共融性構(gòu)建

地方政府進行債務(wù)融資，應(yīng)該建立在一個能夠合理有效運行的融資平臺基礎(chǔ)上。為此，地方政府可以通過劃撥土地、高速公路運營權(quán)等資產(chǎn)權(quán)益，建立符合融資標準要求的資產(chǎn)與資本組合，并組建相關(guān)的公司進行管理運作，例如城市建設(shè)開發(fā)公司，使地方政府以公司的形式成為融資主體。在此基礎(chǔ)上，地方政府根據(jù)資金需求委托政府名下公司進行公開發(fā)債，并以政府信用作為還款保證。同時，通過整合區(qū)域內(nèi)的金融資源，組建一個由商業(yè)銀行、信托機構(gòu)、證券公司、信用社等組成的金融服務(wù)體系，滿足地方政府舉債的金融支持。由地方性商業(yè)銀行等金融機構(gòu)代為債券的發(fā)行，并進行融資基金的管理。

(三)推行發(fā)債主體的信用評估

政府作為發(fā)債主體，雖然有國家信用作為擔(dān)保，但是并不能完全實現(xiàn)債務(wù)的風(fēng)險控制目標。由于地方政府發(fā)債的客體面向的是廣大中小投資者，發(fā)債主體與客體之間存在著信息不對稱，必須采取有效措施平衡兩者之間的不平等地位。為了從源頭上對地方政府債務(wù)進行風(fēng)險防控，應(yīng)該引導(dǎo)市場信用評級機構(gòu)的進入，對發(fā)債主體信用進行科學(xué)評估。目前，國內(nèi)的信用評級機構(gòu)主要有中誠信國際、聯(lián)合資信、大公國際，它們的業(yè)務(wù)偏向于銀行、證券公司等金融機構(gòu)，較少涉及對政府主體的業(yè)務(wù)評估，應(yīng)在試行政府自主發(fā)債的基礎(chǔ)推動信用評級機構(gòu)針對地方政府及相關(guān)部門等發(fā)債主體的信用評估。與此同時，國外著名評級機構(gòu)穆迪、標準普爾、惠譽國際等，具有主權(quán)信用評級、各行業(yè)等多業(yè)務(wù)經(jīng)驗，根據(jù)我國地方債發(fā)行的需要可以適當(dāng)引入這些評級機構(gòu)，為我國建立完善的地方政府自主債融資體系服務(wù)。

地方政府自主債體系的健康有序運轉(zhuǎn)，必須有商業(yè)信用評級機構(gòu)的參與，充當(dāng)不均等信息的“中繼器”，通過對相關(guān)部門的資金流動、財務(wù)收支情、稅收收入、預(yù)算管理、償付能力等評估，合理確定債券信用等級，為投資做出正確的投資決定提供決策參考。與此同時，應(yīng)建立債券動態(tài)評級跟蹤機制，實時監(jiān)督債務(wù)資金的動向，確保債務(wù)資金的合法使用，保護投資者的利益[8]。債務(wù)主體信用評級機制的建立，不但降低了中小投資者的信用投資風(fēng)險，也是對自主債發(fā)行進行規(guī)范化管理的有效舉措，能夠提高地方政府自主債的公信力，增加自主債市場的活力，擴大融資能力。

(四)加強自主債發(fā)行過程控制與管理

地方政府自主債的發(fā)行不能處于一種完全放任自流的狀態(tài)，應(yīng)科學(xué)控制債券發(fā)行規(guī)模、發(fā)行利率和方式，上報中央(備案)審批。在“好大喜功”政績觀的驅(qū)使下，地方政府傾向于將大量資金投放于市政工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等形象工程，容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資金浪費等問題，不能發(fā)揮自主債融資資金的最大使用效率。因此，地方政府應(yīng)該“因需設(shè)債”，根據(jù)具體發(fā)展項目的資金需求發(fā)行專項債，并由具體項目負責(zé)專家核算資金需求數(shù)量、資金使用周期以及項目可承受資金回報率(即債券發(fā)行利率)，最后在詳實資料充分論證的基礎(chǔ)上以“自主債融資項目報告”的形式上報中央相關(guān)部門審批。國家發(fā)改委或者財政部組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，審核地方政府的發(fā)債申請，對地方政府發(fā)債的可行性做出理性判斷，統(tǒng)籌地方政府的發(fā)債規(guī)模與發(fā)債計劃，指導(dǎo)地方政府根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)的合理需求進行規(guī)范發(fā)債。

(五)建立自主債風(fēng)險監(jiān)控與防范體系

地方政府試行自主發(fā)債，不可回避對發(fā)債風(fēng)險的防控，因為這關(guān)系到廣大投資者的切身利益，必須從統(tǒng)領(lǐng)全局的角度建設(shè)自主債的風(fēng)險監(jiān)控與防范體系。首先，財政、審計、銀行等部門協(xié)同加強監(jiān)督管理，重點監(jiān)控地方政府舉債融資平臺，整合規(guī)范現(xiàn)有融資平臺公司及相關(guān)金融機構(gòu)，加強地方政府對融資平臺債務(wù)的統(tǒng)一調(diào)度與集中管理，避免舉債規(guī)模的盲目擴張與違規(guī)或變相提供擔(dān)保。其次，發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，建立審計預(yù)警機制，加大審計力度與廣度，適時跟蹤地方債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用方向、資金流動、本息償還、財務(wù)制度的執(zhí)行等情況，及時發(fā)現(xiàn)存在的風(fēng)險及潛在風(fēng)險，認真考察分析問題產(chǎn)生的原因及其后果，在此基礎(chǔ)上提出有效措施及整改建議，促進地方政府舉債系統(tǒng)的穩(wěn)健有序進行。最后，要建立地方政府財政收支狀況的公開信息披露制度，接受社會的廣泛監(jiān)督。地方政府參照上市公司的信息披露制度，定期披露財務(wù)報告，以各種財務(wù)報表的形式表征財務(wù)運行狀況。公眾投資者據(jù)此判斷地方政府債務(wù)的風(fēng)險狀況，結(jié)合自身的風(fēng)險偏好程度，做出理性化投資決策，能夠減少大量風(fēng)險的不確定性因素，防范可能帶來的巨大風(fēng)險。

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