建立社會保障預(yù)算的重要性及未來構(gòu)想

劉 暢

(天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300222)

社會保障預(yù)算是指國家按照法定程序編制、批準(zhǔn)、實(shí)施的社會保障計劃。它以價值形式集中反映預(yù)算期內(nèi)社會為公民依法享受的社會保障待遇進(jìn)行的財富儲備及公民可以享受到的社會保障待遇水平[1]。社會保障預(yù)算的建立不僅僅是技術(shù)問題，其背后還蘊(yùn)含著財政模式的轉(zhuǎn)換，牽涉利益格局的調(diào)整，為此，在許多方面，不僅需要達(dá)成共識，形成合力，還需要注意適當(dāng)?shù)牟呗赃x擇。在具體實(shí)踐中，既要注意借鑒國際經(jīng)驗，又要立足國情，積極探索具有中國特色的社會保障預(yù)算體系。

一、我國建立社會保障預(yù)算的重要性

(一)建立社會保障預(yù)算有利于全面監(jiān)管社會保障基金

目前我國社會保障收支統(tǒng)計口徑眾說紛紜，每年舉辦“兩會”時，社會保障收支狀況都是代表們關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一，而政府始終沒能提供我國社會保障收支的準(zhǔn)確數(shù)字。通過社會保障預(yù)算可以把以往零散分布在政府預(yù)算中的各項收支匯總起來統(tǒng)一安排，這充分表現(xiàn)出社會保障預(yù)算的集中性。通過社保預(yù)算將社會保障收支全面反映在賬表中，這樣集中的管理會使得社會保障資金運(yùn)作更加透明化、簡單化，并可反映出資金收支運(yùn)動的全貌。因此，社會保障預(yù)算能夠更有效地管理資金收支，并全面綜合地反映其收支情況。

(二)建立社會保障預(yù)算有利于加強(qiáng)對社會保障基金的管理和監(jiān)督

目前，相當(dāng)一部分社會保障資金未納入國家預(yù)算管理，各種涉及社會保障資金貪污、浪費(fèi)、違規(guī)的事件屢禁不止。由于很大一部分社會保障資金不受財政預(yù)算的約束和管理，無法接受立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，不僅降低了政府在國民中的權(quán)威和公信度，也大大降低了資金的使用效益[2]。社會保障預(yù)算的編制本身就具備嚴(yán)格的法律效力，只有這樣，才能使社會保障預(yù)算管理社保資金時有法可依，盡可能避免上述情況的發(fā)生。

(三)建立社會保障預(yù)算是增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力的必要舉措

從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，社會保障最根本的目的在于調(diào)節(jié)收入差距和穩(wěn)定社會，并且最終能夠為全體社會成員提供基本保障，它是政府用于宏觀調(diào)控的必要工具。而社會保障預(yù)算作為一個收支計劃，能夠使得以往無計劃的社會保障項目變得有計劃有組織，增強(qiáng)了社會保障作為社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的作用，而通過預(yù)算化管理后社會保障也會進(jìn)一步增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的能力。

二、社會保障預(yù)算的模式比較

國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗表明，社會保障預(yù)算模式可以概括為專項基金預(yù)算模式、政府公共預(yù)算模式和“一攬子”社會保障預(yù)算模式三種類型。

(一)專項基金預(yù)算模式

專項基金預(yù)算，即將社會保障的收支與政府經(jīng)常預(yù)算收支分開，單獨(dú)編列社會保障基金專項預(yù)算模式[3]。以美國、日本、新加坡和德國為典型代表。美國社會保障財務(wù)狀況以基金的形式來反映，不包括在政府公共預(yù)算之內(nèi)。社會保險是其最大的信托基金，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等項目。社會保障預(yù)算收入來源主要是社會保障稅、捐款和聯(lián)邦基金的撥款，社會保障預(yù)算支出絕大部分用于福利，小部分用于管理費(fèi)，并反映基金結(jié)余及其投資情況。該模式的優(yōu)點(diǎn)是:獨(dú)立于政府預(yù)算之外，接受社會公眾的監(jiān)督，均依法律運(yùn)營，透明度高，政府參與的程度小，所擔(dān)負(fù)的責(zé)任小，有利于實(shí)現(xiàn)社會保障基金的自我平衡，不會造成社會保障基金與財政資金相互擠占的情況。其缺點(diǎn)是:政府有可能失去對社會保障事業(yè)的控制，使其成為獨(dú)立性很大的單純的社會福利事業(yè)，而政府承擔(dān)著對社會保障事業(yè)的總擔(dān)保責(zé)任，因此對政府的運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)成潛在威脅。美國80年代里根政府試圖大幅度削減福利性開支，結(jié)果遭到社會公眾的反對，只好用增加政府補(bǔ)貼的辦法來挽救社會保障事業(yè)的信譽(yù)。一般來講，政府過分干預(yù)社會保障事業(yè)，對自身不利，但若過分脫離管理，弊端也很多[4]。

(二)政府公共預(yù)算模式

政府公共預(yù)算，即社會保障收支同其他政府收支混在一起，將社會保障收支全部納入預(yù)算內(nèi)，直接列示在政府的經(jīng)常性預(yù)算收支中，國家全面擔(dān)負(fù)起社會保障事業(yè)的財政責(zé)任，不存在單獨(dú)的社會保障預(yù)算。英國、瑞典等福利國家通常采用這種模式。英國的社會保障收支全面地反映在國家預(yù)算中，其資金來源渠道有兩條:一是社會保險捐款，二是稅收收入。其資金運(yùn)用體現(xiàn)在兩個方面:一是體現(xiàn)在部門支出預(yù)算中，二是體現(xiàn)在每年的管理支出預(yù)算中。從對應(yīng)關(guān)系來看，收入與支出沒有體現(xiàn)出明顯的對應(yīng)關(guān)系。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是:可以切實(shí)保障每位公民的基本生活，體現(xiàn)了較高的福利水平和社會公平性;由于政府將社會保障收支與政府經(jīng)常性收支同等對待，因此，政府可以直接參與社會保障收支的具體管理，控制社會保障事業(yè)的進(jìn)程，在社會保障收支過程中直接體現(xiàn)政府的意志，管理簡便，沒有保值升值的壓力。其缺點(diǎn)是:由于社會保障收支全部由財政負(fù)擔(dān)，在“福利剛性”作用下，社會保障支出膨脹，財政的負(fù)擔(dān)日益沉重;社會保障收支與政府經(jīng)常性收支混為一體，容易出現(xiàn)社會保障收支與政府經(jīng)常性收支之間相互擠占資金，將社會保障資金用于彌補(bǔ)預(yù)算赤字。

(三)“一攬子”社會保障預(yù)算模式

“一攬子”社會保障預(yù)算，即將一般性稅收收入安排的社會保障性支出和各項社會保障基金收支作為一個有機(jī)的整體，編制涵蓋內(nèi)容全面的社會保障預(yù)算。芬蘭、愛爾蘭、西班牙、法國、比利時等國家多采用這一模式。西班牙只有基本養(yǎng)老金和工傷保險是納入中央政府的公共預(yù)算;芬蘭的社會保險基金只有一部分是由公共部門管理的，兒童福利、軍人養(yǎng)老金以及三分之二的失業(yè)救濟(jì)由國家公共預(yù)算撥款，而國家退休基金屬預(yù)算外資金，主要來自基金本身的收入或貸款，大約占中央政府總支出的十分之一。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是:能夠全面反映社會保障資金收支情況和資金規(guī)模，體現(xiàn)國家社會保障整體水平;可以對社會保障基金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，有利于社會保障事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展;既體現(xiàn)了國家對社會保障事業(yè)的參與管理程度，又體現(xiàn)了社會公眾對社會保障事業(yè)的監(jiān)督管理;國家對社會保障事業(yè)的財政負(fù)擔(dān)既不是過重，又能有所承受，均在合理的限度內(nèi)。其缺點(diǎn)是:涉及部門利益的重新調(diào)整，實(shí)施難度很大;具體編制方法比較復(fù)雜，技術(shù)處理有一定難度。

三、我國社會保障預(yù)算現(xiàn)狀分析

(一)政策層面

建國以來，我國一直采取單式預(yù)算的編制方法，社會保障收支包含在預(yù)算總收支中。1991年10月21日，國務(wù)院頒布了《國家預(yù)算管理條例》，規(guī)定從1992年開始國家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算的編制辦法，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分。其中，經(jīng)常性預(yù)算包括政府公共支出預(yù)算和社會保障預(yù)算等;建設(shè)性預(yù)算包括國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、公共建設(shè)性預(yù)算和國家債務(wù)預(yù)算等。社會保障預(yù)算是國家作為社會管理者，依據(jù)社會保障的總體目標(biāo)，針對社會保障資金的收入、支出、基金的運(yùn)營、管理和監(jiān)督而編制的年度收支計劃。社會保障預(yù)算收支的主要內(nèi)容包括:上級和本級政府公共預(yù)算安排的各項社會保障經(jīng)費(fèi);依法征收的各類社會保險基金、結(jié)余基金及其投資收益;政府預(yù)算外籌集和面向社會募捐的用于社會保障的資金等[5]。

1993年11月14日，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，指出要改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，并可以根據(jù)需要建立社會保障預(yù)算和其它預(yù)算，在中央文件中首次提出了社會保障預(yù)算的概念。1994年3月22日，八屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國預(yù)算法》，其中第二十六條規(guī)定，“中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”。1995年11月22日，國務(wù)院第三十七次常務(wù)會議通過了《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，其中第二十條規(guī)定，“各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其它預(yù)算?！边@標(biāo)志著建立社會保障預(yù)算正式取得法律地位。1996年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》明確規(guī)定，以政府信譽(yù)強(qiáng)制建立的社會保障基金在國家財政建立社會保障預(yù)算制度以前，先按預(yù)算外資金管理制度進(jìn)行管理，?？顚Ｓ茫瑢?shí)行“收支兩條線管理”。2005年3月，十屆全國人大三次會議通過的全國人大財經(jīng)委對中央財政2004年預(yù)算執(zhí)行情況和2005年預(yù)算草案的審查報告指出，要“研究建立社會保障預(yù)算，完善社會保障制度，健全法律法規(guī)，形成長效機(jī)制”。

2007年政府預(yù)算收支科目將社會保險基金和預(yù)算外收入納入政府收入分類范圍，使一部分社會保障資金項目逐步在政府預(yù)算中歸類反映，將基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會保險基金納入預(yù)算管理，為社會保障預(yù)算的編制奠定了基礎(chǔ)。在預(yù)算科目實(shí)施一年后，伴隨我國預(yù)算管理體制改革的進(jìn)一步深入，政府預(yù)算收支分類科目調(diào)整的科學(xué)化，特別是新的企業(yè)會計準(zhǔn)則的實(shí)施和電算化程度的提高，使社會保障資金的核算更加迅捷方便，也為編制社會保障預(yù)算提供了相對成熟的技術(shù)條件[1]。在此基礎(chǔ)上，2009年進(jìn)一步明確要求“2010年試編社會保險基金預(yù)算”。上述政策演進(jìn)表明，社會保障預(yù)算是國家預(yù)算的重要組成部分。我國實(shí)施復(fù)式預(yù)算制度，編制單獨(dú)的社會保障預(yù)算已具備必要的法律和政策依據(jù)。

(二)實(shí)踐層面

根據(jù)目前我國社會保障事業(yè)不甚發(fā)達(dá)，社會保障制度覆蓋面窄，社會保障政出多門，以及資金管理混亂的實(shí)際情況，編制完善的社會保障預(yù)算體系尚不具備條件，但是，部分地區(qū)在編制社會保障預(yù)算方面已經(jīng)進(jìn)行了一些有益的探索。一是以湖北省為代表的“一攬子”社會保障預(yù)算模式;二是以河北省為代表的“板塊式”社會保障預(yù)算模式;三是以廣東、福建等省為代表的社會保險基金預(yù)算模式。這些地區(qū)的探索與實(shí)踐為全國社會保障預(yù)算編制提供了參考依據(jù)。從實(shí)踐情況來看，普遍存在社會保障預(yù)算內(nèi)管理與預(yù)算外管理并行、預(yù)算主體多層次、復(fù)式預(yù)算執(zhí)行不到位、預(yù)算管理手段混亂等問題[6]。這些都需要在今后不斷調(diào)整與完善。

四、我國社會保障預(yù)算編制構(gòu)想

(一)最終模式構(gòu)建

從長遠(yuǎn)看，我國社會保障預(yù)算應(yīng)采用“一攬子”社會保障預(yù)算模式，各項社會保障資金得到全面反映，收支管理及社會保障基金投資運(yùn)營活動規(guī)范化，各項政策措施完整配套，見表1。但是，由于我國人口眾多，新舊體制轉(zhuǎn)換矛盾復(fù)雜，該種模式很難在近期內(nèi)實(shí)施。

表1 “一攬子”社會保障預(yù)算收支總表

1.社會保障預(yù)算收入

社會保障預(yù)算收入是指國家為實(shí)施社會保障事業(yè)，通過多種渠道參與國民收入分配而籌集的社會保障資金，主要包括政府經(jīng)常性預(yù)算補(bǔ)助收入、社會保險基金收入、專項基金收入、社會保障基金投資收益、轉(zhuǎn)移性收入和其它收入[7]。其中，政府經(jīng)常性預(yù)算主要撥付社會救濟(jì)和社會福利支出，以彌補(bǔ)社會保障資金的不足，這部分資金體現(xiàn)了政府對社會保障制度承擔(dān)的社會責(zé)任，是政府預(yù)算對社會保障體系支持的具體體現(xiàn)。專項基金收入包括社會福利基金、殘疾人就業(yè)保障金和住房公積金，下設(shè)上述三個“款”級科目。社會保險基金結(jié)余是為了均衡不同時期社會保障支出而安排的儲備，這部分財力若暫時閑置，可通過基金投資獲取收益而避免貶值。社?；鹜顿Y收益科目可下設(shè)“一般利益收入”和“投資回報收入”等“款”級科目。轉(zhuǎn)移性收入屬于資金的調(diào)度性科目，表明了社會保障資金在其體制內(nèi)部上下級之間的運(yùn)動情況，實(shí)現(xiàn)了社保資金在政府層級間的調(diào)度，但不會增加社會保障資金總量。該科目應(yīng)設(shè)置包括“上級補(bǔ)助收入”、“下級上解收入”和“上年結(jié)余收入”、“調(diào)入其他資金”四個“款”級科目。除上述社會保障收入以外，國有資本經(jīng)營預(yù)算劃轉(zhuǎn)收入、滯納金和社會籌措資金、捐贈收入等也是我國社會保障的重要收入來源，目前暫將這些科目統(tǒng)一列入“其他科目”中，此類科目可下設(shè)“國有資本經(jīng)營預(yù)算劃轉(zhuǎn)”、“社會籌措資金”、“其他”三個“款”級科目。

2.社會保障預(yù)算支出

社會保障預(yù)算支出是政府多元籌集的社會保障資金，通過預(yù)算安排用于社會保障事業(yè)的各項支出，包括政府經(jīng)常性預(yù)算補(bǔ)助收入支出、社會保險支出、專項基金支出、轉(zhuǎn)移性支出和其他支出[8]。其中，政府經(jīng)常性預(yù)算補(bǔ)助支出可設(shè)置“社會福利支出”、“社會救助支出”和“社會優(yōu)撫支出”三個支出科目。

社會保險支出是社會保障預(yù)算支出中的主要項目，《社會保險法》規(guī)定:“社會保險基金通過預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡”，“社會保險基金預(yù)算按照社會保險項目分別編制”。因此，可在“社會保險支出類”下設(shè)“養(yǎng)老保險支出”、“醫(yī)療保險支出”、“失業(yè)保險支出”、“工傷保險支出”、“生育保險支出”等“款”級科目。從2010年我國社會保險基金收支及累計結(jié)余情況來看，不難發(fā)現(xiàn)，我國在社會保險基金的支出和累計結(jié)余方面仍存在問題，需要做出科學(xué)合理的預(yù)算安排，如表2所示。首先，2010年國家基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余額達(dá)15365.3億元，從賬面數(shù)據(jù)來看在幾年之內(nèi)可以做到收支平衡。但這些累計資金多為個人賬戶積累資金，且每年在損失利息收入和承受通脹率帶來的損失。我國在2035年左右進(jìn)入老齡人口峰值點(diǎn)，有測算顯示屆時將出現(xiàn)不足2個勞動者供養(yǎng)1個65歲及其以上的老人。因此，社會保障基金應(yīng)當(dāng)做好未來基金支出的預(yù)測，確保統(tǒng)籌養(yǎng)老金的支付。其次，2010年失業(yè)保險基金累計結(jié)余額是當(dāng)年支出額的413.37%，顯然累計結(jié)余資金比例過高，導(dǎo)致社會認(rèn)同率偏低。失業(yè)保險基金具有明顯的周期性特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年收支平衡的基礎(chǔ)上，考慮購買短期投資產(chǎn)品用于周期性風(fēng)險準(zhǔn)備金的儲備。最后，全國醫(yī)療保險基金累計結(jié)余額年均增長率維持在35%左右，2010年為5047.1億元，是當(dāng)年支出的142.65%。這導(dǎo)致地方政府一味地加大醫(yī)療費(fèi)用支出范圍和報銷比例。但是，與養(yǎng)老保險支出相同，當(dāng)若干年后到達(dá)人口老齡化的峰值，將發(fā)生嚴(yán)重的醫(yī)療資金缺口。通過以上分析，可以看出，編制各項基金預(yù)算支出應(yīng)根據(jù)各險種的風(fēng)險屬性來科學(xué)安排，確保實(shí)現(xiàn)收支平衡，適度結(jié)余。

表2 2010年我國社會保險基金收支及累計結(jié)余(億元)

專項基金支出下設(shè)三個“款”級科目，分別反映“社會福利基金支出”、“殘疾人就業(yè)保障金支出”、“住房公積金支出”情況。除上述之外的社會保障開支，主要由國有資產(chǎn)經(jīng)營增值和捐贈收入所支持的其它類支出，作為一種增量補(bǔ)充用于提高社會保險和社會福利的支付水平。轉(zhuǎn)移性支出下設(shè)“補(bǔ)助下級支出”、“上解上級支出”和“年終滾存結(jié)余”三個“款”科目。除上述之外的社會保障開支，主要由國有資產(chǎn)經(jīng)營增值和捐贈收入所支持的其他類支出，作為一種增量補(bǔ)充用于提高社會保險和社會福利的支付水平，同一列入“其它支出”。

(二)現(xiàn)實(shí)路徑選擇

近期內(nèi)，我國社會保障預(yù)算應(yīng)以“一般預(yù)算+社會保險基金預(yù)算”為主要模式，這既符合我國社會保障預(yù)算的改革方向，又具有現(xiàn)實(shí)可行性。圍繞這一目標(biāo)，近期社會保障預(yù)算工作的主體思路應(yīng)包括三方面內(nèi)容:

第一，建立健全社會保險基金預(yù)算。社會保險基金預(yù)算應(yīng)遵循的基本原則包括:依法建立、規(guī)范統(tǒng)一;統(tǒng)籌編制、明確責(zé)任;專項基金、?？顚Ｓ?相對獨(dú)立、有機(jī)銜接;收支平衡、留有結(jié)余。其中:依法建立，規(guī)范統(tǒng)一的原則是指依據(jù)國家法律法規(guī)建立，嚴(yán)格執(zhí)行國家社會保險政策，按照規(guī)定范圍、程序、方法和內(nèi)容編制。國家法律法規(guī)包括社會保險和預(yù)算管理方面的法律法規(guī)[7]。

第二，規(guī)范一般預(yù)算中的社會保障項目。主要是將分散在一般預(yù)算中的社會保障項目進(jìn)行歸并與重組。如可以考慮將住房公積金，殘疾人就業(yè)保障金、社會福利基金納入預(yù)算，形成政府一般預(yù)算中的社會保障收入。上述三項均屬社會保障內(nèi)容，為避免資金分散，防范風(fēng)險，應(yīng)盡快將其納入社會保障預(yù)算。

第三，明確社會保險基金預(yù)算同政府一般預(yù)算及一般預(yù)算中的社會保障支出預(yù)算以及全部社會保障收支之間的關(guān)系。社會保險基金預(yù)算同政府一般預(yù)算是兩個平行獨(dú)立的預(yù)算，二者單獨(dú)分別編制，資金分別管理——社會保險基金進(jìn)入財政專戶、一般預(yù)算資金進(jìn)國庫，社會保險基金不能用于平衡財政預(yù)算，結(jié)余留在專戶帳上，由專門投資公司負(fù)責(zé)運(yùn)營。

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