政府再造理論對我國行政體制改革的啟示

李婧

摘 要 20世紀(jì)70、80年代，為迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰(zhàn)以及擺脫財(cái)政危機(jī)、提高政府效率，西方各國掀起了聲勢浩大的政府改革浪潮, 由此產(chǎn)生了新公共管理理論和實(shí)踐。目前我國正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期, 政府管理中存在的問題不容忽視。如何有選擇地借鑒吸收國外新公共管理經(jīng)驗(yàn), 對我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)穩(wěn)定、政府改革的全面發(fā)展具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞 政府再造 公共管理 政府改革

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、 政府再造的相關(guān)理論

隨著西方各國由工業(yè)化社會向后工業(yè)化社會轉(zhuǎn)變，科層制這一傳統(tǒng)的行政模式，效率大打折扣，政府組織變得機(jī)構(gòu)林立，缺乏創(chuàng)新，難于適應(yīng)迅速變化社會環(huán)境，甚至成為社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的阻礙。20世紀(jì)80年代以來，為迎接全球化、信息化和知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨以及擺脫財(cái)政困境、提高國際競爭力和政府效率，西方國家相繼掀起了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)。

“再造”一詞，首先由美國管理學(xué)家漢默和錢皮提出，再造是對組織流程進(jìn)行反思和徹底的重新設(shè)計(jì)，以在組織績效、服務(wù)質(zhì)量等方面取得質(zhì)的改善。1992年，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在美國出版了《改革政府》一書，指出用企業(yè)精神來改革公共部門，并提出了政府再造的10條原則，將政策制定（掌舵）和服務(wù)提供（劃槳）分開，成為政府改革的重要原則。國內(nèi)諸多學(xué)者也對“政府再造”進(jìn)行了研究和分析，張福成教授認(rèn)為當(dāng)代政府再造的核心理念是企業(yè)型政府，陳振明教授也對西方的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”作出了評述。

按照德國行政學(xué)者塞頓托夫的觀點(diǎn)，政府再造應(yīng)包括現(xiàn)代行政國的概念，也就是通過“再造工程”去重塑社會，以引導(dǎo)社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府再造不只是重視政府在量方面的成長，而更注重的是質(zhì)的方面的改變。

政府再造是對公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)利結(jié)構(gòu)以及組織文化等來完成這種轉(zhuǎn)型過程，政府再造主張將政府治理與市場機(jī)制相結(jié)合，把私人領(lǐng)域的管理方法引入政府公共管理部門和公共管理過程，重塑政府與社會的關(guān)系，鼓勵(lì)非政府組織參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。由注重工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)出和結(jié)果，通過多種形式的授權(quán)來改善公共部門的工作。通過政府再造來增強(qiáng)政府活力和回應(yīng)性，提升公共服務(wù)的品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)政府治理的經(jīng)濟(jì)、效率和效能。

二、政府再造對我國政府改革的啟示

對我國而言，全球化和信息化趨勢迫使中國政府在“政府再造”的世界風(fēng)潮中作出秘極的回應(yīng)。作為一種源自西方國家的公共部門管理的新途徑，一種以改革傳統(tǒng)行政管理模式為目標(biāo)的理論思潮和改革實(shí)踐，“政府再造”范式適應(yīng)西方社會和公眾對政府改革的現(xiàn)實(shí)要求，在一定程度上克服了傳統(tǒng)官僚體制的弊端，受到西方社會的普遍歡迎和公眾的廣泛接受，它所具有的積極意義，是不容忽視的。但是，“政府再造”并不是一種具有國際普遍意義的改革模式，它的產(chǎn)生和發(fā)展是在某些特殊社會背景和制度條件下進(jìn)行的，這與當(dāng)代中國政府改革的前提有所不同，因此，在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，應(yīng)當(dāng)從我國具體國情出發(fā)，從質(zhì)上實(shí)現(xiàn)政府再造。

（一）我國政府政府改革的現(xiàn)狀。

政府再造運(yùn)動(dòng)發(fā)端于西方，其核心是企業(yè)型政府。主張借鑒企業(yè)管理的方法技術(shù)和理念來管理政府，目的是提高政府的行政效率，在這一點(diǎn)上，中西方是相同的。但是，中國政府再造和西方政府再造還是有區(qū)別的。西方國家的制度比較完善，政府再造側(cè)重于技術(shù)層面，注重細(xì)節(jié)的完善，但在中國，傳統(tǒng)的行政公共行政準(zhǔn)則在中國尚未過時(shí)，仍是中國政府改革的指導(dǎo)思想。同時(shí)，中國正處在社會轉(zhuǎn)型期，各種制度法規(guī)并不完善，因而政府再造的目標(biāo)是進(jìn)行制度建設(shè)，通過制度安排來治理國家。

2000年以后，政府改革的主題得到進(jìn)一步深化：一個(gè)良好的政府，應(yīng)該是有效履行公共管理和公共服務(wù)職能的“強(qiáng)政府”，基于這樣的認(rèn)識，建設(shè)服務(wù)型政府就成為了我國政府再造的主要目標(biāo)。2002年黨的十六大將政府職能歸結(jié)為：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，各級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到，建設(shè)服務(wù)型政府，必須轉(zhuǎn)變政府的理念，確立“公民本位”的意識，將“以人為本”作為核心，為市場主體服務(wù)、為社會服務(wù)，最終為人民服務(wù)。

政府的施政理念應(yīng)實(shí)現(xiàn)由政府本位向公民本位轉(zhuǎn)變；公共服務(wù)提供應(yīng)本著共管共治的原則，鼓勵(lì)非政府組織的發(fā)展，為非政府組織的參與創(chuàng)造空間；在公共服務(wù)內(nèi)容上，轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府服務(wù)的重心是提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；公共服務(wù)提供方式的選擇，應(yīng)以公民本為的而精神，再造政府流程，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)民主供給、協(xié)商供給、透明供給、高效和便捷供給。

（二）政府再造的實(shí)現(xiàn)策略。

1.理念再造。

政府理念再造影響著政府的定位，政府應(yīng)在理念上實(shí)現(xiàn)由政府本位、官本位、行政本位向公民本位、社會本位、服務(wù)本位的轉(zhuǎn)變，重新界定政府與公民之間的關(guān)系，并突出強(qiáng)調(diào)了政府的服務(wù)職能。借鑒政府再造理論，服務(wù)型政府是自公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組織起來，以為公民服務(wù)為宗旨，應(yīng)傾聽公民的需求，回應(yīng)公民的呼聲。政府在轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)樹立如下觀念：（1）以人為本，結(jié)合中國行政文化中的全心全意為人民服務(wù)的行政文化倡導(dǎo)以及“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的重要思想，在政府部門和公務(wù)員中樹立“公民意識”和“公民本位”的思想，努力構(gòu)建“服務(wù)行政”的理念；（2）樹立顧客至上的觀念，致力于建立一個(gè)“企業(yè)家政府”，不斷提升為人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，由傳統(tǒng)的“行政”向“管理”和“治理”轉(zhuǎn)變，提倡顧客導(dǎo)向、政府提供回應(yīng)性服務(wù)，滿足公眾(顧客)的要求和愿望，提高服務(wù)質(zhì)量。

2.政府體制再造。

服務(wù)型政府的本質(zhì)是“以人為本，執(zhí)政為民”，向社會、企業(yè)、公民提供更多更好的公共服務(wù)產(chǎn)品，因此，要對政府的服務(wù)模式進(jìn)行全方位的調(diào)整和改革。就行政組織再造或政府組織重塑而言，主要以組織彈性化為目標(biāo)，力求政府部門的組織重塑與環(huán)境的變遷相適應(yīng)。為此，要求政府組織更為精簡、結(jié)構(gòu)更具彈性化、職責(zé)更加明晰。

借鑒西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)在這方面所取得的經(jīng)驗(yàn)，加快政府體制創(chuàng)新的步伐，徹底打破政企不分、權(quán)力過分集中的傳統(tǒng)政府管理體制，打破政府壟斷公共物品供給的局面，讓社會和企業(yè)參與部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，即政府充當(dāng)“掌舵”而非“劃槳”的角色。

3.服務(wù)流程再造。

流程再造可分為內(nèi)部流程再造與對外服務(wù)流程再造，對于內(nèi)部流程的再造，可以通過制度和技術(shù)的再造來實(shí)現(xiàn)。從制度層面看，服務(wù)模式的再造，離不開服務(wù)組織和服務(wù)流程的革新通過服務(wù)流程的革新，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)流程的法制化、合理化、科技化、透明化,建立新的財(cái)政制度、改變預(yù)算編制制度等。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，對于政府管理理念、治理結(jié)構(gòu)、政府程序和工作流程、政府政策制定、政府行政成本都產(chǎn)生了重大的沖擊，電子政務(wù)在促進(jìn)政府反應(yīng)力、提升政府溝通效率、提高決策質(zhì)量和水平、擴(kuò)大公民參與等方面都有巨大的優(yōu)勢。將電子政務(wù)融入到行政體制的健全和改革中去，不僅要將管理工具或者管理技術(shù)革新，更要革新管理戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)政府在理念、組織、制度、技術(shù)層面上的全面革新，從而實(shí)現(xiàn)政府信息的公開化、政府權(quán)力運(yùn)行的透明化和政府與公眾互動(dòng)的便捷化，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變政府職能。

（三）我國政府再造的實(shí)現(xiàn)途徑。

1、加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府壟斷公共物品的供給的局面。建立起一個(gè)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的靈活、高效的政府管理體制，徹底打破政企不分、權(quán)力過分集中的行政管理體制，通過合作和外包等形式讓社會組織和企業(yè)單位參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，將“掌舵”與“劃槳”進(jìn)行分離。

2、引入市場競爭機(jī)制，進(jìn)行市場化變革。在政府與市場的關(guān)系上，充分發(fā)揮市場在資源配置過程中的作用，凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢作用的地方，充分讓市場發(fā)揮作用，政府只管市場做不好和做不了的事情，適當(dāng)引入競爭機(jī)制，通過市場的力量來提高政府效率。在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上，政府與市場合作，或通過承包、租賃、委托、代理、招標(biāo)等將其外包給企業(yè)或公共部門，實(shí)現(xiàn)社會管理主體的多元化，并在充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府對市場的宏觀調(diào)控，通過市場來彌補(bǔ)政府的不足和失靈。

3、借鑒當(dāng)代工商管理的理念和管理方法，由傳統(tǒng)行政管理管理模式向新公共管理模式轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的科層制模式下，我國政府習(xí)慣于依賴正式的規(guī)章制度，對下級的控制注重過程而不重視結(jié)果，同時(shí)，在公共管理活動(dòng)中，缺乏對成本—效益的分析。將目標(biāo)管理、成本管理、績效管理等引入公共管理領(lǐng)域，提高公共管理的效益和質(zhì)量。

4、大力培育和發(fā)展社會力量，增強(qiáng)社會自治能力，調(diào)動(dòng)社會力量的積極性，逐步形成政府、工商界、市民社會相協(xié)調(diào)的“網(wǎng)絡(luò)管理”機(jī)制，提高政府的工作效率，減輕政府負(fù)擔(dān)?！?/p>

（作者：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科在讀）

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