促進民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的財稅政策路徑探討

金向鑫　朱大鵬

摘要：民族地區(qū)由于歷史、地理等原因，人口比重低、分布廣，自然地理條件比較惡劣，科技水平不足，經濟發(fā)展水平依然處于滯后狀態(tài)。從財政政策的角度分析，我國現(xiàn)行的轉移支付方式、稅收政策、公共投資政策對民族地區(qū)的傾斜還存在很多的不足，包括財政支出不完善、轉移支付力度弱、稅收優(yōu)惠政策效應不明顯等，未能發(fā)揮財稅政策對經濟發(fā)展的調控作用。因此，必須對促進民族地區(qū)發(fā)展的財政政策加以研究，并結合我國的現(xiàn)實情況制定出切合實際的財政政策，包括提高民族地區(qū)公共投資投入、增加民族地區(qū)轉移支付、加大民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策力度等。

關鍵詞：民族地區(qū)；公共投資；轉移支付；稅收優(yōu)惠

中圖分類號：F812.0文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）23-0101-02

一、民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）人口和地理位置狀況

1.人口發(fā)展現(xiàn)狀。一是人口數(shù)量方面。據(jù)國家統(tǒng)計局2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國總人口為137 053萬人，祖國大陸31個省、自治區(qū)、直轄市（不包括福建省的金門、馬祖等島嶼）和現(xiàn)役軍人共133 972萬人，各少數(shù)民族人口為11 379萬人，占總人口的8.49%。二是勞動者的文化水平方面。2010年，全國31個地區(qū)文盲率平均水平為4.08%，最高的6個?。ㄗ灾螀^(qū)）分別為：西藏自治區(qū)（24.42%）、青海省（10.23%）、貴州省（8.74%）、甘肅省（8.69%）、安徽省（8.34%）、寧夏回族自治區(qū)（6.22%）。

2.地理位置狀況。我國的55個少數(shù)民族雖然人口總數(shù)不足全國總人數(shù)的10%，但是分布面積很廣，大都處于我國的西部。這些地區(qū)的自然資源特別豐富，但是少數(shù)民族地區(qū)大多處于偏遠山區(qū)，多為高原、山地、丘陵、盆地、戈壁、沙漠等地貌，部分少數(shù)民族還聚居于深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)或荒漠地區(qū)，自然地理條件比較惡劣，交通不便，信息閉塞，技術進步和經濟增長緩慢。相比之下，非民族地區(qū)處于我國經濟發(fā)展的中心地帶，經濟基礎好、技術進步快。

（二）經濟發(fā)展狀況

改革開放以來，民族地區(qū)的經濟發(fā)展迅速，在工農業(yè)、基礎設施和社會事業(yè)上都取得了較大的發(fā)展。地區(qū)生產總值和財政收支能力大幅度提高，產業(yè)結構不斷優(yōu)化。八大民族地區(qū)的生產總值和財政收支，以及產業(yè)結構情況見表1和表2。

從表1可以看出，在地區(qū)生產總值上，2010年八大民族地區(qū)的生產總和為42 053.2億元，占當年全國地區(qū)生產總值的比重為10.48%，比2006年的20727.95億元增長了102.89%。

在財政收支上，2010年八大民族地區(qū)的財政收支總和分別為4 047.89、11 749.17億元，占當年地方財政收支總和的比重分別為9.97%和15.90%，比2006年的1 630.37、4 332.41億元分別增長了165.73%和190.25%。從表2中可以看出，民族地區(qū)三次產業(yè)在國民經濟總量中所占的比重，第一產業(yè)比重會相對減小；第二產業(yè)占主導地位，第三產業(yè)比重相對較大。民族地區(qū)工業(yè)化進程明顯加快。

（三）科技進步現(xiàn)狀

根據(jù)2011年綜合科技進步水平指數(shù)，可以將全國31個地區(qū)劃分為四類：第一類為綜合科技進步水平指數(shù)高于全國平均水平（60.05%）的地區(qū)，為上海、北京、天津、廣東和江蘇；第二類為綜合科技進步水平指數(shù)低于全國平均水平（60.05%），但高于50%的地區(qū)，包括遼寧、陜西、浙江、福建、湖北、山東、黑龍江和重慶；第三類為綜合科技進步水平指數(shù)在50%以下，但高于40%的地區(qū)，包括吉林、四川、湖南、甘肅、內蒙古、河北、山西、安徽、青海、新疆、海南、江西和河南；第四類為綜合科技進步水平指數(shù)在40%以下，但高于30%的地區(qū)，包括寧夏、廣西、云南、貴州和西藏。

可以看出，民族8省區(qū)綜合科技進步指數(shù)不僅全部低于全國平均水平，而且居全國31個地區(qū)最后5位的均為少數(shù)民族地區(qū)?？梢钥闯?，高新技術產業(yè)更多的集中在東部地區(qū)，西部地區(qū)在科技人才和科技創(chuàng)新等方面均顯不足。

二、民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展財稅政策存在的主要問題

（一）財政支出不完善

主要體現(xiàn)在兩個方面：在財政支出總量上，表現(xiàn)為支出總量不足。民族地區(qū)公共服務財政供給能力較差，財政赤字嚴重，2010年，八大民族地區(qū)的財政支出總量僅占全國的13.07%。因此，民族地區(qū)在推進公共服務均等化的過程中缺乏足夠的財力支撐。在財政支出結構上，表現(xiàn)為公共服務投資支出比例低。從地方一般預算支出的結構上看，民族地區(qū)的行政運行支出較多，較多的消耗了財政資源。而在教育、科學技術、社會保障和就業(yè)、公共安全等公共服務方面的支出相對較低，遠遠落后于東、中部地區(qū)。

（二）轉移支付力度弱

近年來，中央財政不斷加大對少數(shù)民族地區(qū)的轉移支付規(guī)模，各省區(qū)的財政轉移支付規(guī)模均呈現(xiàn)絕對增長趨勢。從縱向和橫向看，民族地區(qū)財政轉移支付對均衡民族地區(qū)財力起到了一定的效果。但由于缺乏科學、有效的財政轉移支付核算體系，民族地區(qū)內部之間存在明顯的差異性。其財政轉移支付的結構也不合理。具體表現(xiàn)在：一是對民族地區(qū)一般性轉移支付份額少，所占比例過低；二是稅收返還所占比例仍然較大；三是專項轉移支付占比大，隨意性大，轉移支付數(shù)額不透明。

（三）稅收優(yōu)惠政策效應不明顯

主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策傾斜度不強。雖然國家對少數(shù)民族地區(qū)也制定了一定的稅收優(yōu)惠政策，但是這些優(yōu)惠政策的涉及面窄，優(yōu)惠程度低，優(yōu)惠政策制定和實施上缺乏民族地區(qū)的個性，與東部沿海地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策相比，傾斜度遠遠不夠。另一方面，稅收優(yōu)惠方式單一。民族地區(qū)實施的稅收優(yōu)惠政策主要是針對企業(yè)所得稅的直接性稅收優(yōu)惠政策，忽視了通過增值稅對于投資減免、加速折舊等多種間接性優(yōu)惠方式的合理運用。單一稅種的優(yōu)惠政策難以充分發(fā)揮調節(jié)資源配置、刺激投資的功能。

三、實現(xiàn)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的財稅政策路徑

（一）提高民族地區(qū)公共投資投入

主要包括兩方面內容：一方面，應構建多元投入機制，進一步加大對民族地區(qū)投入。逐步提高預算內投入占財政支出的比重，并通過一般性和專項轉移支付以及民族優(yōu)惠政策轉移支付等方式進一步加大對民族地區(qū)扶持力度。另一方面，要努力提高西部民族地區(qū)基本公共服務水平。在國家財力有限的前提下，分階段、分區(qū)域地逐步解決西部民族地區(qū)公共服務落后問題。如強化基礎設施建設與社會事業(yè)建設投入，包括加大發(fā)展教育事業(yè)和高新技術產業(yè)，以及醫(yī)療和社會保障方面的支持力度。

（二）增加民族地區(qū)轉移支付

主要包括三個方面內容：一是逐年擴大民族地區(qū)一般性轉移支付力度，使其成為轉移支付的主要形式。同時，要完善一般性轉移支付的分配方法，在制定標準財政收支時，應充分考慮各地公共事業(yè)發(fā)展成本差異，保證轉移支付的客觀性和科學性。二是改“基數(shù)法”為“因素法”，降低稅收返還比例。與 “基數(shù)法”相比，能夠排除人為因素干擾的“因素法”更容易實現(xiàn)公共服務均等化。而稅收返還與基本公共服務均等化的財政轉移支付相悖，因此，應逐步降低稅收返還比例，直至最終取消。三是規(guī)范和清理專項轉移支付。將我國目前分散的、不規(guī)范的專項轉移支付進行合并、清理或者取消。新設立的專項轉移支付應側重于基本公共服務。同時，應合理劃分各級政府的財權和事權，以減少專項撥款的隨意性和盲目性。此外，應建立轉移支付資金使用的監(jiān)督機制，尤其是在地方財政財力緊張的地區(qū)，應避免轉移支付資金被擠占和挪用。

（三）加大民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策力度

主要有兩方面內容：一方面，加大對民族地區(qū)稅收優(yōu)惠的傾斜力度。包括實行吸引人才的個人所得稅優(yōu)惠政策和加大對企業(yè)的扶持力度等。如提高個人所得稅費用扣除標準，對吸引人才的專門補貼予以免稅，對技術成果轉讓技術服務所得實行減稅政策等；對企業(yè)加大固定資產投資、技術改造、合理利用“三廢”、環(huán)境保護等方面的稅收優(yōu)惠。同時，對部分已到期限的優(yōu)惠政策可考慮進行適當?shù)难娱L。另一方面，使多種稅收優(yōu)惠形式有機結合。在區(qū)域開發(fā)的過程中，間接優(yōu)惠方式比直接優(yōu)惠方式更能有效地實現(xiàn)區(qū)域政策和產業(yè)政策的調控目標。在執(zhí)行過程中，應將稅收豁免、優(yōu)惠稅率等直接稅收支出形式與針對性較強的投資抵免、稅收扣除、再投資退稅、加速折舊、盈虧相抵等間接稅收支出形式相結合。形成以間接優(yōu)惠為主，直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠相結合的靈活的稅收優(yōu)惠方式，以提高稅收優(yōu)惠的效率。

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