高等學(xué)校教師聘用法律制度的完善

朱文鵬 李宏偉

摘 要：本文通過對高校教師聘用法律制度進(jìn)行歷史和現(xiàn)實考察，對我國高校教師聘用制度改革存在的問題和完善進(jìn)行分析論證，并對聘用制度中的職級制度、聘用晉升制度、合同制度等具體內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計，以期對高校聘用制度改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：聘用制 高等學(xué)校 制度完善

中圖分類號：D923.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、我國高校教師聘用法律制度的現(xiàn)狀

霍普金斯大學(xué)校長吉爾曼有句名言:“大學(xué)的榮譽(yù)應(yīng)該取決于教師和學(xué)者總的品質(zhì)，而不應(yīng)取決于人數(shù)，更不取決于供他們使用的建筑物?！雹僮愿母镩_放以來，我國的高等教育取得了快速的發(fā)展，用幾十年的時間經(jīng)歷了國外高等學(xué)校幾百年的發(fā)展過程，也迎來了高等教育教育的大眾化階段。

（一）高校用人法律制度的多元性。

高校人事制度改革的總體目標(biāo)已經(jīng)確定，具體工作已經(jīng)展開，而面臨的問題也逐步顯現(xiàn)。在我國，既有的高校用人制度的多元性、復(fù)雜性是改革進(jìn)行的重大障礙。一直以來，我國實行高校教師干部人事管理制度，在宏觀上受到嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)編制管理。在微觀的高校內(nèi)部人事管理上，管理崗位、工勤崗位、專業(yè)技術(shù)崗位適用不同的管理方式。一般來說，在編制內(nèi)，管理崗位適用任命制，工勤崗位適用合同制，專業(yè)技術(shù)崗位適用聘任制。不同的用人制度有著不同的獎懲、考核、辭任（退）等管理方式，且已經(jīng)形成了自身的特點。同時，為適應(yīng)高等教育的發(fā)展，高校又有很多編制外用人，包括工勤崗位和專業(yè)技術(shù)崗位。這些管理制度在統(tǒng)一制度框架內(nèi)的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)存在很大難度，一方面要使改革深入推進(jìn)，另一方面要保護(hù)不同法律關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利，同時還要克服以往人事管理的隨意性等問題。

（二）我國高校教師聘用法律制度的問題。

如上文所述，高校教師聘任制是推進(jìn)大學(xué)功能完善，提高大學(xué)教育質(zhì)量與水平的重要制度，對高校與教師均能夠起到激勵與鞭策的作用。但是，由于高校在發(fā)展過程中形成的制度性障礙，使得聘任制度的作用和制度本身的建設(shè)存在著很多問題。

首先，高校教師聘任制度流于形式。高校教師聘用制度在1993年《教師法》頒布后就已經(jīng)成為高校改革的重要內(nèi)容。但是，經(jīng)過多年的摸索與實踐，截止到2006年，多數(shù)高校實行的聘任制度只能淪為流于形式的走過場。主要有兩個方面，一方面是各種管理制度不到位，與聘任制相關(guān)的配套制度缺失，另一方面是沒有真正落實聘任制，沒有形成能上能下的用人機(jī)制，沒有形成真正的激勵與約束機(jī)制。

其次，高校及高校教師法律關(guān)系不清，阻礙聘任制度的落實。聘任制度作為確立高校與高校教師之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律制度，首先要有地位明確的法律關(guān)系主體。在國外，一般把公立高校作為公務(wù)法人，將教師作為公務(wù)人員。但是，由于我國處于事業(yè)單位改革轉(zhuǎn)軌階段，高校的法律地位及性質(zhì)認(rèn)識出現(xiàn)混亂，進(jìn)而影響到教師法律地位的確定與聘任制度的實踐。

二、高校教師聘用法律制度完善的法律基礎(chǔ)

（一）高校教師聘用制度與我國相關(guān)法律政策。

當(dāng)前，高校教師聘用制度的深入推進(jìn)要依靠國家具有創(chuàng)新性的政策法規(guī)的出臺，能夠根本的調(diào)動教師的積極性、創(chuàng)造性，促進(jìn)高等教育的發(fā)展。1993年頒布的《教師法》標(biāo)志著教師聘任制度進(jìn)入了法制化、規(guī)范化階段。②隨著國家教育基本法的相繼出臺，進(jìn)入本世紀(jì)后，高校人事制度改革加大了步伐。1999年教育部出臺了《關(guān)于當(dāng)前深化高等學(xué)校人事分配制度改革的若干意見》，其中規(guī)定“推行高等學(xué)校教師聘任制和全員聘用合同制。積極引入竟?fàn)帣C(jī)制，破除專業(yè)技術(shù)職務(wù)和干部職務(wù)終身制?！?000年中組部、人事部、教育部又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實施意見》，要求高等學(xué)校在精簡機(jī)構(gòu)和人員的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全員聘用制和教師聘任制改革。2003年人事部頒發(fā)了《事業(yè)單位試行人員聘用制度有關(guān)問題的解釋》，對聘用制度實施范圍、公開招聘、聘用介同的期限、解聘辭聘、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)葐栴}進(jìn)行了進(jìn)一步地明確。按照2008年實施的《勞動合同法》規(guī)定，作為事業(yè)單位的公立高校，其勞動合同具有復(fù)雜性和特殊性，就其訂立、履行、變更、解除或者終止等問題在法律、行政法規(guī)或規(guī)章中另行規(guī)定，沒有規(guī)定的就按照《勞動合同法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。而這些特殊的規(guī)定主要集中在上述政策法規(guī)中。當(dāng)前，以2006年底國家人事部發(fā)布的《事業(yè)單位崗位設(shè)置試行條例》為基礎(chǔ)的事業(yè)單位分類改革中的一系列規(guī)范及文件也是高校聘用制度改革的主要依據(jù)。2011年11月24日，國務(wù)院法制辦公室公布了《事業(yè)單位人事管理條例（征求意見稿）》，進(jìn)一步明確了聘用制度的適用范圍、管理體制、聘用合同、考核和培訓(xùn)、獎勵和處分、工資福利和社會保險等一系列問題。

（二）我國現(xiàn)行的高校教師聘用法律制度評析。

1.法律層級與效力問題。

在上述規(guī)范性法律文件中，存在著層級高的文件可操作性差，具體明確的文件層級不高的情況。現(xiàn)有的適用于教育行業(yè)的立法所規(guī)定的都是原則性的問題，沒有專門法律對具體問題進(jìn)行規(guī)范，而具體可操作性規(guī)范體現(xiàn)在部門規(guī)章中，而且這些規(guī)章也并非專門指向教育行業(yè)，對具體問題的適用可能存在不適應(yīng)性。同時這些規(guī)范層級較低，不利于保護(hù)高校及教師雙方的權(quán)利。

2.法律制度銜接問題。

在高校改革過程中，不同時期出于不同需要針對相同問題出臺過不同的政策規(guī)范，在實踐中可能會出現(xiàn)相互沖突與矛盾。在法律法規(guī)及政策適用過程中，雖然按照法律精神優(yōu)先適用特殊法律法規(guī)或國務(wù)院的特殊規(guī)定，但是由于前述立法層級問題，大部分特殊規(guī)范在實踐中出現(xiàn)爭議時無法適用，按照最高法司法解釋只能適用勞動法律法規(guī)，造成爭議雙方的被動與困惑。

3.法律制度的疏漏問題。

雖然高校教師聘任制度存在著諸多的規(guī)范性文件，但由于前述的原因，很多問題要么形成沖突，要么形成疏漏，從整體看法律制度體系尚未成型，諸多問題在實踐中解決方式與途徑尚付闕如。如最根本的高校與教師的法律關(guān)系問題、聘用合同法律性質(zhì)問題、雙發(fā)爭議解決機(jī)制問題、相關(guān)配套制度問題等仍存在爭議或尚處于討論規(guī)范制定過程中，使得聘任制度的推進(jìn)和完善顯得力不從心。

三、高校教師聘用法律制度的完善

對高校教師聘用法律制度的改革，應(yīng)當(dāng)在對現(xiàn)有法律制度規(guī)范的梳理的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家對事業(yè)單位改革的最新安排與部署，針對高校行業(yè)特點，在先進(jìn)的法律理論指導(dǎo)下進(jìn)行進(jìn)行設(shè)計完善。

（一）高校教師聘用法律制度的適用范圍。

根據(jù)現(xiàn)有的政策法規(guī)，聘用制度適用于所有高校從業(yè)人員。當(dāng)然，編制外的工勤人員適用《勞動合同法》，其法律地位非常明確，不適用聘用法律制度對其權(quán)利義務(wù)進(jìn)行調(diào)整。而在高校中，按照事業(yè)單位分類改革崗位設(shè)置要求，又區(qū)分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位、工勤崗位，因此，高校中的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和工勤人員均為聘用制度的適用范圍。但是由于三類人員在具體管理過程中存在差異，其中的專業(yè)技術(shù)人員又有其特殊的重要性和復(fù)雜性，在具體的制度設(shè)計中的改革任務(wù)最為艱巨。適用聘任制后，高校成為獨立的事業(yè)單位法人，教師成為事業(yè)單位工作人員，高校與高校教師形成人事聘用法律關(guān)系，簽訂聘用合同，按照國家相關(guān)政策法律法規(guī)調(diào)整相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（二）高校教師職稱評審制度的變革——聘用制度的基礎(chǔ)。

在高校教師隊伍中，專業(yè)技術(shù)人員是主體，專業(yè)技術(shù)人員的聘用制度改革的成敗關(guān)系到整個高等教育甚至教育系統(tǒng)人事制度改革的成敗，而由于現(xiàn)行專業(yè)技術(shù)人員聘用管理制度存在著一些問題而導(dǎo)致其改革面臨的困難最多，挑戰(zhàn)最大，其中的專業(yè)技術(shù)人員職稱評審制度成為問題的癥結(jié)所在。按照《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》，事業(yè)單位崗位設(shè)置根據(jù)性質(zhì)、職責(zé)任務(wù)和任職條件劃分為若干崗位等級，而崗位等級的確定與教師的專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格密切相關(guān)。

如前所述，聘任制度的目的“是加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革、提高隊伍整體素質(zhì)、增強(qiáng)事業(yè)單位活力?！本徒逃?，聘用制實施的目的是為了推進(jìn)“政校分開、管辦分離”，“ 落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，“ 加強(qiáng)學(xué)校崗位管理，創(chuàng)新聘用方式，規(guī)范用人行為，完善激勵機(jī)制，激發(fā)教師積極性和創(chuàng)造性?！雹墼诖诉^程中，需要對一系列的管理制度進(jìn)行創(chuàng)新。對高校及高等教育管理者來說，創(chuàng)新長期以來已越來越不適應(yīng)高等教育發(fā)展要求的教師職稱評審制度也成為一項重要工作和任務(wù)。從當(dāng)前河北省高校教師職稱評審方式上看，一般是由高校行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)崗位比例要求確定高校本年度送審資格名額，高校按照名額要求報送評審，通過教育行政管理機(jī)關(guān)組織的評審后，最后由省級職稱管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)資格證書?？v觀此過程，河北省高校的職稱評審依然遵循行政管理的模式，對教師的資格授予基本符合行政審批的程序與方式。帶來的結(jié)果是高校的聘任自主權(quán)無從落實，高校聘任工作面臨著很大的壓力，人事聘任管理幾乎沒有任何空間。不僅不利于高校師資管理的發(fā)展，同時也不利于高校教師的長遠(yuǎn)發(fā)展。從應(yīng)然角度說，職稱評審應(yīng)當(dāng)從行政管理的具體工作權(quán)限中脫離出來，行政機(jī)關(guān)只從宏觀上進(jìn)行調(diào)控，而將職稱評審的具體權(quán)限放歸高?；蛏鐣?，從而真正落實評聘分開，為聘任制的實施創(chuàng)造條件。

（三）高校教師聘用法律制度設(shè)計。

1、職級制度。在聘用制度改革過程中，高校崗位設(shè)置的崗位等級確定是制度完善的前提。從已出臺的法律法規(guī)及規(guī)范性文件看，要“根據(jù)事業(yè)單位的功能和規(guī)模，制定事業(yè)單位崗位設(shè)置結(jié)構(gòu)比例和等級標(biāo)準(zhǔn)?！眮泶_定高校內(nèi)部的崗位等級與結(jié)構(gòu)比例。同時根據(jù)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》不同的崗位類別還要參考單位的規(guī)格、隸屬關(guān)系、專業(yè)技術(shù)水平和工作需要來確定相應(yīng)的最高等級及比例。另外，第9條還規(guī)定了崗位設(shè)置的程序。從條例上來看，雖然崗位設(shè)置的方案制定權(quán)利在高校，但是，從宏觀上看要受到事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理的嚴(yán)格規(guī)范，微觀上受到主管部門和人事綜合管理部門的核準(zhǔn)，從根本上說不具有事務(wù)的決策權(quán)。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，高校應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)組織制定《高等學(xué)校編制標(biāo)準(zhǔn)》，創(chuàng)新高校編制管理方式，在編制備案制的基礎(chǔ)上，真正實現(xiàn)高校用人自主權(quán)。

2、聘用晉升制度。根據(jù)《崗位設(shè)置管理試行辦法》和《事業(yè)單位人事管理條例（征求意見稿）》的規(guī)定，“事業(yè)單位新進(jìn)人員，應(yīng)當(dāng)公開招聘?！薄笆聵I(yè)單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)通過競聘上崗的方式產(chǎn)生崗位人選?！辈⑶乙?guī)定了考察的內(nèi)容、條件和程序。但是，崗位聘用的基本條件存在著規(guī)范不明確，可操作性差，規(guī)范效力低的問題，在實踐中往往缺乏強(qiáng)制的約束力。同時，在規(guī)范中缺乏對職務(wù)晉升的規(guī)定，使得職務(wù)晉升中出現(xiàn)的問題無法可依，總體上不利于聘用制度作用的發(fā)揮。

3、合同制度。在新近的《事業(yè)單位人事管理條例（征求意見稿）》中，聘用合同制度的規(guī)范占據(jù)了近三分之一，從合同的訂立、合同的形式、合同期限、合同條款、合同效力、合同續(xù)訂解除終止、及試用期和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)葐栴}進(jìn)行了明確的規(guī)范，理清了人們對聘用合同的一些錯誤認(rèn)識，主要說明以下問題：

第一，合同性質(zhì)。條例第16條中明確規(guī)定簽訂聘用合同后形成的是人事關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說這是符合當(dāng)前我國事業(yè)單位人事制度改革的總體思路和定位的。相對于勞動關(guān)系中的勞動者和公務(wù)員，事業(yè)單位工作人員具有自身的特點，有些問題不能簡單化的認(rèn)為可以由勞動關(guān)系解決，如合同期限、社會保障等問題。

第二，合同期限。根據(jù)條例第18、19條規(guī)定，聘用合同可以約定試用期，且相對勞動合同其期限可以更長。同時，對于合同期限來說一般為固定期限合同，無固定期限和完成一定任務(wù)為期限的合同只是補(bǔ)充，這是聘用合同與勞動合同不同的功能所決定的。

第三，特殊的規(guī)定。與勞動合同相比較，為適應(yīng)事業(yè)單位工作性質(zhì)和特點，在合同履行、續(xù)聘、解除等（下轉(zhuǎn)第110頁）