集權(quán)與自治——法國高等教育管理體制的改革

邱小芳 張小東

摘要： 自巴黎大學(xué)建立以來，法國大學(xué)已有了800多年的歷史。在這800多年里，法國大學(xué)為了實現(xiàn)思想自由、探尋大學(xué)精神，不斷追求大學(xué)的自治；然而，法國作為中央集權(quán)制國家，會因為其自治的弊端而走向集權(quán)。集權(quán)與自治，似乎截然對立的兩種管理理念在當代法國的高等教育管理中試圖得到調(diào)節(jié)。梳理其800多年高等教育管理體制對于我國而言頗具啟發(fā)性意義。

關(guān)鍵詞： 法國高等教育管理體制大學(xué)自治中央集權(quán)

一、法國大學(xué)自治的傳統(tǒng)

法國的高等教育之起源，應(yīng)以被稱為“歐洲大學(xué)之母”巴黎大學(xué)的建立為標志，而巴黎大學(xué)便是追求自由、實現(xiàn)自治，也為法國大學(xué)的自治奠定了傳統(tǒng)。從11世紀起，各地學(xué)者來到巴黎西岱島上大教堂附近的主教學(xué)校講學(xué)布道。為了擺脫教主的控制和干涉，師生們從島上向塞納河左岸轉(zhuǎn)移，開辟新的教學(xué)場所，即后來的“拉丁區(qū)學(xué)校”。特別是1170—1190年，在城市自治運動的影響下，拉丁區(qū)的學(xué)校為了爭取自治權(quán)，教師們組織成立了“巴黎教師學(xué)生團體”。這個團體后來被稱為“大學(xué)”。這種主要由教師管理的治學(xué)模式是巴黎大學(xué)被稱為“先生大學(xué)”的原因。當時由教師組成的“教授會”（faculties）負責(zé)挑選學(xué)生，學(xué)業(yè)完成時授予不同的學(xué)位。應(yīng)該說，當時的“教授會”是大學(xué)自治的核心，盡管這時還不具備現(xiàn)代大學(xué)的全部特征。

這一時期大學(xué)自治的權(quán)力，包括“學(xué)銜的獨自授予權(quán)，具有象征法人資格和自治權(quán)的印章，大學(xué)人員與神職人員地位等同，不納稅金、不服兵役等，他們甚至可獲教會法院的輕罪豁免，并有罷教權(quán)”?？梢哉f，在黑暗的中世紀，大學(xué)成為唯一的凈土，大學(xué)成為具有獨立行使自治權(quán)的學(xué)術(shù)機構(gòu)，這種情形幾乎一直保留到法國大革命前。至大革命前，一方面隨著大學(xué)地位的提升和權(quán)力的擴大，大學(xué)從一開始的共同生活與研究場所變成純粹講學(xué)之所，但“另一方面各學(xué)院自置產(chǎn)業(yè)，權(quán)力逐步操縱在少數(shù)有權(quán)勢的學(xué)者手中，大學(xué)的發(fā)展走向衰落”。至大革命初期，法國已關(guān)閉了22所大學(xué)。歷史證明，法國的大學(xué)在放任自流中漸漸失去了往日的輝煌。

二、中央集權(quán)式管理體制的由來

法國是一個中央集權(quán)制國家，這種集權(quán)也體現(xiàn)在教育管理方面。如狄德羅的國民教育管理思想：要求國家建立完整的國民教育制度，由國家管理學(xué)校；在教育行政管理上應(yīng)實行大學(xué)區(qū)制，加強國家對各級學(xué)校教育的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。這一理念深刻地影響了拿破侖的教育改革。

1799年，拿破侖通過“霧月政變”登上了法國最高統(tǒng)治者的寶座。在國家主義思想指導(dǎo)下，拿破侖一開始執(zhí)政，就把教育大權(quán)掌握在帝國手里，并進行了一系列教育改革。標志著拿破侖中央集權(quán)教育制度建立的是1802年第一帝國教育法律的頒布，規(guī)定教育一律由國家開辦，國家對教育實行壟斷政策。隨后，1806年和1808年拿破侖接連頒布了兩個重要的教育法令。1806年教育法決定建立由帝國統(tǒng)管的教育行政管理機構(gòu)——帝國大學(xué)，這是法國第一個代表中央集權(quán)管理的國家教育部。1808年教育法規(guī)定，帝國教育行政管理實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理的政策。至此，通過設(shè)立中央管理機構(gòu)和制定法律等強制性措施，法國建立起了中央集權(quán)的教育管理體制。從某種意義上講，拿破侖是法國近現(xiàn)代教育管理體制的奠基人。與此同時，已有幾個世紀的大學(xué)自治的傳統(tǒng)受到了集權(quán)管理的挑戰(zhàn)。

三、調(diào)節(jié)中央集權(quán)與大學(xué)自治的沖突

二戰(zhàn)后，法國教育主要是圍繞現(xiàn)代化和民主化展開的，其中如何處理中央集權(quán)與大學(xué)傳統(tǒng)自治關(guān)系的問題至關(guān)重要，法國在這方面是有過經(jīng)驗教訓(xùn)的。

（一）法國大學(xué)逐步復(fù)歸自治

由于大學(xué)管理過于集中等原因，1968年法國爆發(fā)了席卷全國的“五月學(xué)潮”。同年11月，法國頒布了《高等教育方向法》，確定了大學(xué)“自治、民主參與和多學(xué)科”的三項辦學(xué)原則，讓大學(xué)在行政、財政和教學(xué)等方面具有自主權(quán)，學(xué)校有權(quán)確定自己的章程和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，盡管中央政府在對高等教育發(fā)展的重大方針等方面擁有決定權(quán)，但是大學(xué)在內(nèi)部管理方面卻發(fā)生了一系列重大變化，包括取消校長由上級任命，改由大學(xué)教職員工直接選舉產(chǎn)生等，這種變化被稱為“結(jié)構(gòu)性改革”。因此，1968年改革成為法國高等教育發(fā)展史上一個重要的里程碑。

20世紀80年代初，法國社會黨執(zhí)政后實行“權(quán)力下放”和“地方分權(quán)”。高等教育方面，1984年頒布了《高等教育法》，進一步重申1968年確定的大學(xué)辦學(xué)三原則，并強調(diào)為調(diào)動和發(fā)揮高校教師的積極性和創(chuàng)造性，保證高等教育任何政治、經(jīng)濟、宗教和意識形態(tài)的支配，應(yīng)該尊重知識的客觀性，為教學(xué)和研究提供發(fā)展的自由、創(chuàng)造的自由和批評的自由，加大了高等學(xué)校的自主權(quán)。

1989年的《教育方針法》在繼續(xù)貫徹落實1984年的《高等教育法》基礎(chǔ)上，進一步擴大了地方和高校的自治權(quán)，師生能夠積極參與教學(xué)、科研和行政管理，國家的干預(yù)減少。特別是自20世紀最后10年以來，隨著知識經(jīng)濟的到來，大學(xué)在經(jīng)濟社會中的作用越來越明顯，而大學(xué)的創(chuàng)新需要寬松的外部環(huán)境。

1996年，法國“全國未來教育制度咨詢委員會”向國民議會提交關(guān)于學(xué)校教育制度現(xiàn)代化的報告，明確指出必須改革法國現(xiàn)行垂直的、集權(quán)的和臃腫的行政管理機構(gòu)，進一步實行權(quán)力下放和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，充分調(diào)動教師和研究人員的積極性和創(chuàng)造性，使法國始終處于世界主流社會之中。就國家長遠利益而言，必須尋求政府管理和大學(xué)自治關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2007年的《大學(xué)自由與責(zé)任法》規(guī)定33所法國大學(xué)將于2010年實行自治法國高等教育，到2012年法國所有大學(xué)都必須全部實行自治。2009年初，首批18所法國大學(xué)實行自治。

（二）法國政府在大學(xué)自治中的職能

法國通過立法以明確政府和大學(xué)各自的權(quán)利和責(zé)任，同時，政府也通過多種渠道尋求雙方的協(xié)調(diào)與合作，從而盡量避免直接干預(yù)大學(xué)，并體現(xiàn)國家的教育意志。

1.國民教育部的職責(zé)

從1988年開始，法國的高等學(xué)校的管理基本上分為兩級，即中央和地方兩級，法國中央一級的教育行政為國民教育部，其分割為三個管理緯度：大學(xué)、短期技術(shù)大學(xué)和一部分公共的大學(xué)校屬于教育部管轄，教育部只有監(jiān)督權(quán)。該部在高等教育方面的主要職責(zé)是：制定方針政策；審批各校和各專業(yè)授予國家文憑的權(quán)力；批準對教授和講師的任命及其他人事安排；分配各校經(jīng)費；確定各種國家文憑與學(xué)位的藝術(shù)要求和考核方式?？梢钥闯觯m然中央政府的權(quán)限集中，但是其職責(zé)明確，主要通過撥款、審議、考核等活動來干預(yù)大學(xué)。

2.中介機構(gòu)的職責(zé)

中介機構(gòu)的設(shè)立在政府和大學(xué)之間起到了“緩沖器”的作用。中介機構(gòu)有兩個，一是法國高等教育和科學(xué)研究最高審議會，它由大學(xué)的代表及文化、教育、科學(xué)、經(jīng)濟、社會等各界代表組成，教育部長任主席，主要職責(zé)是根據(jù)高等教育指導(dǎo)法案及其他有關(guān)法令的規(guī)定，對大學(xué)設(shè)計的各項方針政策進行咨詢，并在其工作改進方面應(yīng)采取重大措施時提出意見和建議。二是全國教育評估委員會，其主要任務(wù)是定期系統(tǒng)地檢查和評估高等教育機構(gòu)所進行的各種教育、科研和國際合作等活動，對各校教學(xué)、科研任務(wù)完成的情況、成果、效率等進行評估，提出改進的建議，并定期向全國高等教育和科學(xué)研究評議會提出書面報告。

3.政府向大學(xué)撥款方式

在法國，國民教育部把本部掌握的經(jīng)費一攬子分配給所屬高校，除科研經(jīng)費單獨列出外，對各校如何使用資金不做規(guī)定，由各校自行支配。這種把財政分配交給大學(xué)的做法，有助于發(fā)揮大學(xué)的主動性，體現(xiàn)大學(xué)自治的精神。法國私立大學(xué)的經(jīng)費來源以各自學(xué)校收取的學(xué)費為主，國家政府提供部分資助。

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