民間融資立法現(xiàn)狀及其完善

李杰

內(nèi)容摘要：近年來，隨著金融業(yè)務(wù)品種的多樣化和民間融資環(huán)境的變化，我國民間融資參與主體越來越多、融資的規(guī)模急劇擴(kuò)大，已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一股不容忽視的力量。但與民間融資蓬勃發(fā)展的勢頭不相稱的是，我國對于民間融資的法律規(guī)制體系還不健全。本文從民間融資的界定入手，分析了對民間融資進(jìn)行法律規(guī)制的必要性，在闡述民間融資立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對完善民間融資立法提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：民間融資 立法現(xiàn)狀 法律完善

民間融資的界定

本文討論的“民間融資”是指出資人與接受資金一方之間、在國家法定金融機(jī)構(gòu)之外，通過約定取得資金使用權(quán)并支付約定收益為目的而暫時改變資金所有權(quán)的金融行為。

民間融資主要表現(xiàn)為民間借貸、有價證券融資、票據(jù)融資、企業(yè)內(nèi)部集資、商業(yè)融資、融資中介、私人錢莊、民間合會、農(nóng)村合作基金會等方式。民間借貸是一把“雙刃劍”，在一定意義上解決了部分企業(yè)發(fā)展資金缺乏的現(xiàn)實難題；同時，民間融資主要投向產(chǎn)權(quán)私有的種養(yǎng)大戶、個體工商戶、私營企業(yè)—這類經(jīng)濟(jì)單位的發(fā)展壯大，對于擴(kuò)大就業(yè)、推進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)也有著重要的意義。但令人憂慮的是，民間融資蘊(yùn)藏著大量的風(fēng)險，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會帶來一定的消極影響。

民間融資法律規(guī)制的必要性

（一）打破國有金融機(jī)構(gòu)壟斷的需要

我國融資市場的壟斷主要是由政府對金融的管制形成的，也就是說融資市場的壟斷源于政府的特許。政府利用權(quán)力對原有既得利益集團(tuán)的利益進(jìn)行過度干預(yù)和保護(hù)，通過行政手段或立法來阻止金融市場的競爭產(chǎn)生行政壟斷。這種壟斷會對金融市場的發(fā)展造成損害。而阻止壟斷的最根本途徑是引入競爭者，讓更多的民營融資機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場，與國有金融機(jī)構(gòu)展開平等而公平的競爭，促使國有金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生深刻的內(nèi)部變革，從而提高效率，消除壟斷的危害，增進(jìn)社會整體福利。

（二）促進(jìn)交易自由的需要

近年來，我國市場經(jīng)濟(jì)逐步完善，依法治國方略的深入貫徹實施，加入世界貿(mào)易組織后金融市場競爭不斷加劇，金融市場壟斷格局被打破，民間融資自由的范圍和內(nèi)容越來越大。只要對提高社會的整體福利有利，對民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有利，而又不危害他人的合法利益，對民間融資自由從法律上界定會使其推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在市場經(jīng)濟(jì)框架下，可以通過民事法律對各類經(jīng)濟(jì)主體的財產(chǎn)權(quán)利予以保障，但對民間融資市場中交易的自由則需通過金融法律等經(jīng)濟(jì)法來規(guī)范。鑒于自由存在著被侵犯和濫用的雙重可能性，所以必須有一種強(qiáng)大的外力來保障自由免受侵犯和被濫用。而法律的強(qiáng)制性使其可以為自由的實現(xiàn)提供有力的保障。法律保障下的交易自由劃定了經(jīng)濟(jì)主體與政府行政權(quán)利的邊界，能夠有效地減少權(quán)利尋租的空間。這種對交易自由的促進(jìn)和保護(hù)將最終作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。

（三）降低交易成本的需要

減少交易費用、提高市場運行效率，就必須制定用于規(guī)范民間融資行為的法律制度。效率是經(jīng)濟(jì)和法律共同追求的目標(biāo)，法律規(guī)則提供了一種穩(wěn)定可靠的預(yù)期，它使得交易雙方把對對方行為的判斷建立于法律規(guī)則的基礎(chǔ)之上，從而降低交易費用。同樣，民間融資法律制度的建立與實施，能夠使民間融資活動中各方的交易費用減少，從而達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)效率的目的。

（四）實現(xiàn)社會正義的需要

社會正義的實現(xiàn)離不開法律。法律對正義的實現(xiàn)包括兩個方面：一是對正義的初次分配，即法律通過對社會各種利益、利益和負(fù)擔(dān)的分配來實現(xiàn)正義；二是對正義的再次分配，即通過對社會利益沖突的解決來實現(xiàn)正義。民間融資自產(chǎn)生之日起不僅受到國內(nèi)正式融資市場的歧視和打壓，而且甚至也不能享受與外資金融機(jī)構(gòu)同等的待遇。加入世界貿(mào)易組織后，我國陸續(xù)廢除了一些與世貿(mào)規(guī)則不符的法律法規(guī)，但民營經(jīng)濟(jì)所遭受的不平等對待在諸多領(lǐng)域仍然存在。因此，民間融資相關(guān)的法律制度必須進(jìn)行調(diào)整，以使民間融資受到平等的對待，在民間融資受到不法侵害時給予平等的保護(hù)。

民間融資立法現(xiàn)狀

（一）法律規(guī)定不健全，缺少適用依據(jù)

由于缺少專門的民間融資立法，民間融資活動長期處于一種模糊的狀態(tài)，使民間融資長時期處于“灰色金融”的地位，個人破產(chǎn)法律制度的缺位、征信體系的不健全、對消費型借款人權(quán)益的保障不足等形成法律真空，導(dǎo)致借貸雙方的權(quán)益都無法得到全面有效的法律保障，限制了民間融資的健康有序發(fā)展。

（二）法律規(guī)定過于原則性，缺乏可操作性

民間融資的大部分法律規(guī)定過于原則性，沒有具體的細(xì)則安排，缺乏可操作性，至今沒有一部系統(tǒng)的規(guī)范民間融資行為的法律規(guī)范，有的只是散見于如《民法通則》、最高人民法院司法解釋等一些條款性規(guī)定中，這些規(guī)定穩(wěn)定性差，不易于民間融資者掌握。而且，很多民間融資行為都發(fā)生在私人或民營企業(yè)發(fā)展初期，這些民間融資具體操作者的法律意識一般不強(qiáng)，掌握起來難度很大。這種狀況不但不利于民間融資的參與者自律及操作，也不利于金融業(yè)調(diào)控，從而妨礙其健康發(fā)展。

（三）法律規(guī)定滯后，效率低下

民間融資在拓展企業(yè)融資渠道，促進(jìn)民眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)，促進(jìn)資金資源配置與利用等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，但相關(guān)法律卻不賦予其合法地位。另外，民間借貸的利息不能超過國家規(guī)定的銀行存貸款利率的4倍，但實際上很多民間借貸都處于2至3倍的利率，此規(guī)定與實際情況有很大距離，規(guī)定的限額過高，反而助長了高利貸的泛濫。除此之外，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，金融工具推陳出新，金融衍生產(chǎn)品也不斷出現(xiàn)。在此背景下，如果原來的法律規(guī)定缺乏前瞻性，而在未來的立法過程中又不能及時地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及時修訂，那么法律規(guī)定不僅不能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相反，會嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）法律效力層級低，存在沖突

縱觀我國民間融資的有關(guān)法律規(guī)定，除少部分屬于全國人大通過的基本法律外，多為行政法規(guī)和司法解釋。多數(shù)規(guī)定法律效力層次較低，缺乏穩(wěn)定性，不利于推動相關(guān)行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。同時，法律規(guī)定之間還存在沖突，如關(guān)于民間借貸的利息問題，根據(jù)最高人民法院的司法解釋規(guī)定，沒有明確規(guī)定利息，可按中國人民銀行同期貸款利率計算，而根據(jù)《合同法》規(guī)定，自然人之間的借款沒有明確約定利息的，視為無利息，等等。法律規(guī)定明顯沖突的現(xiàn)象，在我國中小企業(yè)融資的法律體系中經(jīng)常出現(xiàn)。

民間融資立法的完善

（一）確立民間融資立法基本原則

1.尊重實踐原則。在民間融資市場中，政府的適度干預(yù)要建立在市場對資源的配置發(fā)揮主導(dǎo)性作用的基礎(chǔ)之上，對于能夠通過市場解決的問題，政府就不應(yīng)當(dāng)介入。民間融資立法應(yīng)當(dāng)立足于實踐，充分尊重市場的選擇，以立法設(shè)定民間融資的市場準(zhǔn)入條件，明確權(quán)利義務(wù)的分配機(jī)制，并通過政策引導(dǎo)，使民間融資發(fā)揮其對金融資源優(yōu)化配置的優(yōu)點，克服其對金融市場的危害。

2.規(guī)范統(tǒng)一原則。我國民間金融所依據(jù)的法律主要是民事法規(guī)，尤以合同法為主。融資關(guān)系本質(zhì)上是一種平等主體之間的合同交易關(guān)系，資金的供需雙方通過訂立借款合同完成交易，《合同法》為合同的履行提供保護(hù)，《民法通則》、《擔(dān)保法》等也對民間金融予以了規(guī)范和保護(hù)。但是，一般性法規(guī)無法滿足民間金融運行的需要。需要國家制定詳細(xì)的民間金融運行的法律，包括民營資本進(jìn)入金融業(yè)的市場準(zhǔn)入制度（控股、參股比例，設(shè)立方式等等），經(jīng)營模式、資本金制度、存款準(zhǔn)備金制度、利率浮動范圍、市場退出機(jī)制等，要比正規(guī)金融的制度還要規(guī)范，才能使民間金融有秩序的發(fā)展。

3.金融安全原則。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。金融在經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著舉足輕重的地位。金融秩序的良好與否直接關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)安全。因此，應(yīng)從維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的高度對待民間融資，就民間融資制定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管制度。加強(qiáng)對民間融資的監(jiān)管，防止民間融資對經(jīng)濟(jì)安全的負(fù)面影響。要制定和實施充分反映民間融資市場參與各方利益的法律法規(guī)，尊重其財產(chǎn)自主權(quán)，讓市場運行公開透明，讓風(fēng)險與收益對稱，合理監(jiān)管，校正市場主體逐利行為對經(jīng)濟(jì)安全的危害，維護(hù)公正和諧的市場秩序。確保民間融資主體在平等的前提下充分地參與市場競爭，規(guī)范地開展業(yè)務(wù)，穩(wěn)健地發(fā)展經(jīng)營，有效維護(hù)整個金融市場的繁榮和穩(wěn)定。

（二）完善我國民間融資法律規(guī)制體系的建議

1.清理現(xiàn)有關(guān)于民間融資的法律規(guī)定，統(tǒng)一立法。具體如下：

首先，要按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，及時修改現(xiàn)行關(guān)于民間融資的法律規(guī)定。應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，對現(xiàn)有民間融資的法律規(guī)定進(jìn)行全面清理，對適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于推動中小企業(yè)融資的規(guī)定，進(jìn)一步完善，適時上升為法律，對不適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、阻礙民間融資的規(guī)定，要及時修訂。同時，要積極借鑒發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗，辯證吸取其立法的科學(xué)之處，以完善我國相關(guān)立法。

其次，建立一套系統(tǒng)而完善的民營金融法律運行體系。應(yīng)盡快研究出臺諸如《民間借貸法》、《放貸人條例》、《民間金融管理條例》等效力等級較高的、統(tǒng)一的法律規(guī)定，為民間融資構(gòu)筑一個合法的活動平臺，以規(guī)范、約束和保護(hù)正常的民間融資行為，引導(dǎo)民間借貸走上正常的運行軌道。同時，將一些不屬于違法范疇的“灰色金融”規(guī)范化。

2.加強(qiáng)民間融資監(jiān)管，防范系統(tǒng)風(fēng)險。具體如下：

一是建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，通過立法明確民間融資的監(jiān)管主體、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方式、處罰措施等。建立民間融資的登記、指導(dǎo)和監(jiān)測制度。對民間融資行為進(jìn)行登記備案，定期進(jìn)行統(tǒng)計，具體登記其借貸雙方主體、金額、期限、利率、用途以及抵押擔(dān)保等要素，并以此登記作為處理有關(guān)民間融資債務(wù)糾紛的依據(jù)。民間融資建立登記制度后，盡快明確相關(guān)管理部門或成立民間金融管理組織，規(guī)范管理民間融資行為。政府要加強(qiáng)利率指導(dǎo)作用，實行有管制的民間借貸利率。同時，應(yīng)建立民間融資定期監(jiān)測機(jī)制。

二是改進(jìn)民間融資監(jiān)管方式。對民間融資的監(jiān)管應(yīng)遵循以下三個標(biāo)準(zhǔn)：穩(wěn)定性、有效性和公正性。建立金融監(jiān)管制度對民間融資發(fā)展的意義在于金融監(jiān)管能防止民間融資的金融風(fēng)險，從而維護(hù)整個金融體系的穩(wěn)定。對民間融資實施適度監(jiān)管，可以有效地控制金融風(fēng)險，防范金融危機(jī)出現(xiàn)，保證金融體系的穩(wěn)定。另外，金融監(jiān)管能保護(hù)民間融資市場上存款人和投資者的利益，維護(hù)社會公共利益。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，由于經(jīng)濟(jì)和金融體制的變革，原有的監(jiān)管模式已不能適應(yīng)金融市場的需要。我國加入WTO之后，隨著大量的外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入我國市場，我國金融體系運行規(guī)則必將隨之變化，因此金融監(jiān)管也必須適應(yīng)金融體系運行規(guī)則予以變化。對民間金融的監(jiān)管模式應(yīng)采取謹(jǐn)慎性監(jiān)管，確定對民間融資機(jī)構(gòu)的外部限制和約束，確保金融體系的安全和穩(wěn)定。按照我國《商業(yè)銀行法》、《銀行監(jiān)管法》和其他金融法律法規(guī)對民間融資市場進(jìn)行謹(jǐn)慎性監(jiān)管。在監(jiān)管內(nèi)容方面，要改變原先只重市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營行為的合規(guī)性監(jiān)管，突出民間金融風(fēng)險監(jiān)管，強(qiáng)化資本充足性、資產(chǎn)質(zhì)量和流動性管理。其中對新成立金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入的審查包括：最低資本額要求、經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍、管理人員的資格審查以及內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)和管理規(guī)章制度。在監(jiān)管方式上，要實現(xiàn)由靜態(tài)監(jiān)管向動態(tài)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變、由事后處罰向事前防范的轉(zhuǎn)變、由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，時刻關(guān)注、控制、防范和化解民間金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險。通過現(xiàn)場審核和間接監(jiān)管等實現(xiàn)對民間融資市場的多元化監(jiān)督。此外，還應(yīng)該包括對從業(yè)人員的培訓(xùn)，提高其風(fēng)險意識和從業(yè)水準(zhǔn)。

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